[요지] 청구법인은 본인이 마을회에 해당한다고 주장하나, 청구법인과 별개로 ○○○마을회가 존재하고 있고, 청구법인의 조합원 자격도 19xx.x.xx. 이전에 ○○○에 거주했던 주민 또는 그 후예로 제한하고 있는 점 등에 비추어 청구법인은 주민공동체인 마을회로 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 토지를 마을회가 소유한 부동산에 해당되지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단됨.
[요지] 청구법인은 본인이 마을회에 해당한다고 주장하나, 청구법인과 별개로 ○○○마을회가 존재하고 있고, 청구법인의 조합원 자격도 19xx.x.xx. 이전에 ○○○에 거주했던 주민 또는 그 후예로 제한하고 있는 점 등에 비추어 청구법인은 주민공동체인 마을회로 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 토지를 마을회가 소유한 부동산에 해당되지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2009지1096
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지특법 제90조 제2항에서는 마을회 등 주민공동체가 소유한 부동산과 임야에 대해서는 재산세와 지역자원시설세를, 마을회 등에 대해서는 주민세 재산분 및 종업원분을 면제한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제43조에서는 마을회 등은 마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 마을주민만으로 구성된 조직이라고 정의하여, 그 단체의 설립목적과 인적구성의 측면에서 인정 요건을 마련하여 두고 있으며, 법문에서 설립목적을 마을주민의 복지증진 “등”이라고 명시함으로써 조직의 설립목적을 마을주민의 복지증진 하나로 한정하지 않고, 마을주민의 복지증진이라는 주목적 외에 그에 준하는 마을주민을 위한 기타 사항 등도 설립목적에 포함할 수 있도록 하고 있다. 또한 인적구성도 추가적인 요건을 덧붙이지 않고 “마을주민만”이라고 규정하여 그 구성이 외부인 아닌 마을주민으로 이루어진 경우 그 요건을 충족하는 것이고 구성원의 숫자에 대한 제한 요건을 두고 있지 아니하므로, 구성원이 마을주민 전원 또는 대다수일 것을 요구하고 있지는 아니한다. 처분청은 지특법 제90조 제2항은 “마을주민 대다수로 구성된 조직에 재정적 지원을 함으로써 마을주민이라면 누구나 그 혜택을 받을 수 있도록 단체에 지원을 하는 것”이라고 하며, 마을주민 일부로 구성된 조직 소유 부동산에 대하여 재산세 감면을 한다면 특정 주민들만이 감면혜택을 누릴 수 있게 되므로 위 입법취지에 어긋난다고 주장하나, 지특법 제90조 제2항은 ‘마을주민들’에게 재산세 면제라는 혜택을 부여하려고 입법된 것이 아니라, 공익적인 사업을 통해 마을주민의 복지증진에 기여하는 주민공동체(이 건에서 청구법인과 같이 주민들이 구성원이 되어 조직된 단체)에게 세제 지원을 하여 그 행정보완적이고 공익적인 역할을 장려하기 위하여 ‘주민공동체 소유의 부동산’에 대하여 재산세를 면제하는 내용으로 입법된 것으로 보아야 할 것이므로, 마을주민 일부로 구성된 조직이라고 하더라도 그 조직이 행정보완적이고 공익적인 사업을 전개하여 마을주민이 혜택을 누리고 있다면, 그 조직 소유 부동산에 대해서는 재산세를 면제하는 것이 위 규정의 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것이다. 또한, OOO마을의 선거관련 규칙인 ‘마을회 임원선임에 관한 규정’에서 마을이장 선거권을 갖기 위해서는 ➀ OOO에 주소를 두고 2년 이상 실제로 거주한 세대의 세대주여야 하고, ② 마을 연(年) 운영비 1만 원을 납부해야 하는바, 이는 OOO마을에 장기간 실 거주하고 있는 자가 정기적인 운영비 납부를 통해 마을 운영에 실제로 참여한 경우에 한하여 OOO마을의 실제 주민으로 인정하고 그들에게 임원선임 선거권을 부여하고 있는 것으로, OOO마을의 실제 주민(실제 구성 세대)인지 여부를 판정할 수 있는 객관적이고 합리적인 기준이라 할 것이며, 이러한 실제 구성 세대 요건을 충족한 세대가 366세대이고, 그 중 청구법인의 조합원이 270명으로서 실제 거주 세대의 거의 3/4인 73%를 이루고 있는바, 처분청의 해석에 따르더라도 청구법인은 실제 거주하는 366세대의 3/4에 달하는 270세대로 이루어진 마을공동체로서, 지특법 제90조 제2항에서 재산세를 면제하는 마을회 등에 해당된다고 보아야 할 것이다.
(2) 지특법 제90조 제2항의 마을회 등에 해당하기 위해서는 조직의 주요 목적이 마을주민의 복지증진에 있어야 할 것으로서, 청구법인과 같은 공동목장의 역사를 보면, 일제 강점기에는 일본국민에 대한 식자재 공급 및 군대 보급품 제조를 위하여 제주도의 축산을 장려하였고, 1933년 ‘목야지정비계획’을 수립하여 영세 축산농가들을 규합하고 국·공유지 및 사유지를 임대 또는 매입하여 목야지를 확보하여 마을별로 공동목장조합을 설립하도록 하였으며, OOO 역시 위 계획에 따라 1937.11.19. 공동목장조합을 설립한 것으로 기록되어 있고, 위와 같이 설립된 공동목장조합은 목장 토지의 실질적인 소유자로서 이를 해방 직후까지 운영해 왔으나, 1948.4.3. 이른바 OOO이 발생하면서 잠정적으로 와해되었으며, 실질적으로 공동목장조합의 소유였던 토지들 중 상당수가 형식상 개인들 명의로 등기가 경료되어 있었기에 위 개인들은 자신 명의로 등기가 경료되었음을 기회로 이를 매각하려고 시도하였기 때문에 OOO 마을주민들은 목장 토지를 매각하여 목장이 와해되는 것을 방지하기 위해 청구법인을 재설립한 다음, 1973년에서 1978년에 이르기까지 종래 소유하였던 토지들에 관하여 청구법인 명의와 OOO새마을회 명의로 소유권이전등기 청구의 소를 제기하여 승소함으로써 목장 토지의 명의를 이전받기 시작하였고, 1978. 3.25. 즈음에 그러한 등기 명의의 정리절차가 모두 완료되었다. 등기 명의 정리 당시 청구법인 뿐만 아니라 OOO새마을회 명의로도 소를 제기한 것은, 당시 구 지방세법(1991.12.14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것) 제107조에서 ‘새마을사업을 위한 마을공동재산의 취득’의 경우 취득세 등을 면제하던 혜택을 받고자 하였던 것이며, 소송을 통해 OOO새마을회가 목장 토지에 관한 소유권이전등기를 넘겨받았지만, 청구법인이 목장용지인 이 건 토지의 실질적인 관리자로서 점유하며 사용·수익하여 왔다. 그런데, OOO마을회(OOO새마을회의 후신) 명의로 목장 토지를 보유하는 동안에 외지인들이 OOO에 전입하여 마을주민이 되면서, OOO마을회가 보유하던 목장 토지를 매각하자는 의견을 내기 시작하였고, OOO에 오래 전부터 살아왔고 OOO 목장 토지를 보존하고자 노력해 왔던 주민들은 OOO마을회 명의의 토지들도 청구법인 명의로 소유권이전등기를 경료함으로써 매각의 위험을 방지하고자 하였고, 그 결과 청구법인은 OOO마을회를 상대로 소유권이전등기 청구의 소를 제기하여 승소함으로써 2017.9.7. 소유권 이전등기를 하였다(OOO지방법원 2017.7.13. 선고 2017가합11069 판결 참조). 청구법인은 위와 같이 OOO마을주민들이 주민공동체 소유인 이 건 토지의 매각을 방지하고 유지하여 후대에도 마을주민의 이익에 공헌할 수 있도록 하기 위하여 이 건 토지가 처분되는 일을 방지하고자 설립한 것이며, 이를 위하여 이 건 토지의 소유권을 총유의 형태로 청구법인에게 귀속시켰고, 목장조합규약상 조합원 자격 요건을 제한하는 등 이 건 토지를 처분할 수 없도록 하는 장치들을 마련하였으며, 청구법인이 조합원의 자격을 1978.3.25. 이전에 OOO에 거주했던 주민 또는 후예로 한정한 이유도 당해 시기의 OOO 마을주민들은 이 건 토지의 매각을 합심하여 반대하였고, 그에 따라서 상당한 소송비용까지도 분담하였던 사람들로서, 장래에도 이 건 토지를 매각하는 데 동의할 가능성이 매우 낮다고 여겨지는 사람들이기 때문이다. 또한, OOO의 개발위원회와 관련된 ‘OOO 향약’ 제19조 내지 제23조에서 확인할 수 있듯이, 청구법인의 대표자는 개발위원 중 한 명으로 참여하고 있는 사실에서 청구법인이 OOO 마을의 개발을 위한 하부 조직으로서 기능하고 있음을 알 수 있으며, OOO 향약’ 제32조에서도 청구법인이 OOO 마을의 하부조직으로서 OOO 마을 전체의 이익을 위해 존재하고 있음을 확인할 수 있는데, 이 규정에서는 “본리 재산은 일반재산과 목장조합재산으로 구분하며 ”라고 규정하여 청구법인의 재산도 결국 마을의 재산의 일종이라고 명시하고 있고, 청구법인을 직접적으로 규율하는 ‘목장조합규약’과 ‘OOO 공동재산 관리규약’을 통해서는 청구법인이 OOO 마을주민 모두의 복지증진을 위하여 이 건 토지를 사용·관리하고 있음을 알 수 있다. 실제 이용 현황도 청구법인은 조합원인지 여부를 구별하지 않고 이 건 토지의 일부를 목축업을 영위하는 마을주민들이 목장으로 사용하도록 하고 있으며, 일부는 매년 OOO마을의 중요 행사인 “OOO축제”의 부지로 제공하고 있고, 이 건 토지에서 발생하는 금원을 재원으로 하여 OOO 마을주민들의 자녀들에 대하여 조합원, 비조합원을 구분하지 않고 학자금을 지원하고, 2018년부터 OOO 마을주민 중 80세 이상 노인들에 대하여 역시 조합원, 비조합원을 구분하지 않고 매월 5만 원씩을 지원하는 등을 종합하면, 청구법인은 ‘마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 마을주민만으로 구성된 조직’으로서 ‘마을회 등 주민공동체’에 해당된다 할 것이므로, 청구법인이 소유한 이 건 토지에 대하여 재산세가 면제되어야 할 것이므로, 이 건 재산세 등 부과처분은 부당하다.
(1) 지특법 제90조 및 같은 법 시행령 제43조에서 규정된 마을회 등이란 마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 마을주민만으로 구성된 조직을 말한다고 규정하고 있으므로, 마을회 등에 해당하기 위하여는 마을 주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 설립되어야 하고, 해당 조직은 마을주민만으로 구성되어야 하는 두 가지 요건을 모두 충족하는 경우에 마을회 등에 해당할 것이고, 마을회 등을 판단할 때 관련 규정에 마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위한 조직의 구성요건에 대하여 별도의 세부규정은 두고 있지는 않지만, 행정자치부에서는 마을회를 “마을주민 전체의 복리증진을 위한 친목적 성격의 조직이라 할 것이며, 그 구성은 전체 주민 대다수가 참여하는 자생적 조직”이라고 해석하고 있다(지방세특례제도과-312, 2014.12.24. 참조). 마을회에 대한 감면은 주민 대다수가 구성된 조직에 재정적 지원을 함으로서 마을 주민이라면 누구나 그 혜택을 받을 수 있도록 단체에 지원하는 것인바, “마을 주민만으로 구성되어야 한다”는 규정은 다른 마을의 주민까지 구성된다면 해당 마을회에 대한 감면목적이 이탈되는 결과를 초래할 것으로서 이를 예방하기 위한 규정일 뿐이고, 마을의 일부 특정주민만으로 구성되는 경우에도 마을회 등으로 인정한다면 마을 전체에 대한 재정지원이 아닌 일부 구성원에 대하여만 재정지원이 이루어지는 것으로써 결국 “대다수의 해당 마을의 주민만을 구성원으로 하는 조직”으로 해석함이 가장 합리적일 것이며, 해당 조직의 목적은 순수하게 마을 주민의 복지증진 등을 도모하기 위한 목적으로 설립하여야 하며 일부 주민만으로 구성된 특정조직의 경우에는 마을회 등에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 가장 합리적이라 할 것이다(조심 2009지1096, 2010.6.7. 같은 뜻임).
(2) 청구법인이 이러한 마을회 등의 판단기준을 충족하였는지 여부를 살펴보면, 첫째, 현재 청구법인의 조합원은 총 270명(2018.1.1.기준)이고, OOO 주민의 수는 총 1,281명(2018.5.31. 기준)으로서, 그 구성원은 마을 주민 전체의 21%에 불과하고, 이 구성원 자체도 1978.3.25. 이전에 OOO에 거주했던 주민 또는 그 후예로 한정(목장조합규약 제6조)하고 있으므로 마을 전체의 대다수 주민이 아닌 일부 특정 주민만을 그 구성원으로 하고 있다. 둘째, 청구법인의 목적은 마을 주민 전체가 아닌 조합원의 복지증진에 기여하고 보전하는데 그 주된 목적이 있고(목장조합규약 제3조), 목장조합규약 상 목장조합의 사업을 축산발전의 사업, 조합원의 소득 발전에 필요한 사업, 조합원의 자녀의 복지사업, 마을발전에 필요한 사업 등으로 규정하고 있는 바, 비록 목장조합에서 마을주민들을 위한 재정지원 등을 하고 있다고 하더라도, 마을사람들에 대한 재정지원은 목장조합의 여러 목적중 하나이며, 조합원들의 복지증진 등 특정주민들을 위한 재정지원 목적 및 축산업발전 등의 목적으로 설립된 조직으로서 마을회 등에 해당하는 것으로 보기 어렵다. 셋째, 청구법인의 재산은 기본재산과 일반재산으로 구분되며 여기서 기본재산이란 OOO 공동재산관리규약 제2조 제2항 및 제5항에 규정된 부동산을 말하며, 일반재산은 기본재산 이외에 동산 및 이에 준하는 재산을 일반재산이라고 정하고 있고(목장조합규약 제24조), OOO마을 공동재산관리규약에 따르면 공동재산 중 회관, 창고, 복지관 등은 리민 총유로 하고, 목장 및 임야는 공동사용이 되어도 소유권은 공동목장조합원만이 갖도록 하였으며, OOO 마을의 공동재산과 공동목장조합의 재산은 분리, 관리하도록 규정하고 있어 마을회의 재산과 청구법인의 재산의 소유권을 명확히 구분하고 있으며, 이에 따라 청구법인은 이 건 토지에 대하여 OOO 마을회에서 목장조합으로 점유취득시효 완성을 원인으로 하는 소유권이전등기 소송을 제기하여 “2005.6.29. 취득시효완성을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라”는 승소판결을 받고, 2017.7.13. OOO마을회에서 목장조합으로 소유권이전등기를 하였던 점과 현재 OOO마을의 세대수는 총 579세대(2018.5.31.기준)이고, 청구법인의 주장대로 축산 농가는 20여 세대로서 마을 사람들 중 일부만이 사용하는 것으로 보여지므로, 마을주민 대다수가 공동으로 복지증진을 위하여 사용되는 토지라고 인정할 수도 없다 할 것이므로, 처분청이 이 건 토지에 대하여 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세특례제한법 제90조(마을회 등에 대한 감면) ① 대통령령으로 정하는 마을회 등 주민공동체(이하 "마을회 등"이라 한다)의 주민 공동소유를 위한 부동산 및 선박을 취득하는 경우 취득세를 2019년 12월 31일까지 면제한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 면제된 취득세를 추징한다.
1. 해당 부동산을 취득한 날부터 5년 이내에 수익사업에 사용하는 경우
2. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
3. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여(해당 용도로 사용하기 위하여 국가나 지방자치단체에 기부채납하는 경우는 제외한다)하거나 다른 용도로 사용하는 경우
② 마을회 등이 소유한 부동산과 임야에 대해서는 재산세(지방세법제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 지방세법제146조 제2항에 따른 지역자원시설세를, 마을회 등에 대해서는 주민세 재산분 및 종업원분을 2019년 12월 31일까지 각각 면제한다. 다만, 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대해서는 면제하지 아니한다.
(2) 지방세특례제한법 시행령 제43조(마을회등의 정의) 법 제90조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 마을회 등 주민공동체"란 마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 마을주민만으로 구성된 조직을 말한다.
(1) 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료는 다음과 같다. (가) 청구법인은 1973.6.4. 이 건 토지 중 일부를 소유하던 상태에서 2017.8.28. 점유취득시효 완성을 사유로 이 건 토지 중 77필지 토지를 추가로 취득하여 소유하고 있는 것으로 재산세 과세내역서에 나타난다. (나) 청구법인의 조합규약은 주요 내용은 다음과 같다. OOO (다) OOO마을회는 1992.12.20. ‘OOO마을향약’을 제정하였으며 그 주요내용은 다음과 같다. OOO (라) 1978.3.15. OOO민 일동이 제정한 ‘OOO 공동재산 관리규약’의 관련 내용은 다음과 같다. OOO (마) 청구법인이 OOO 마을에 거주하는 대다수 주민이 조합원으로 참여하였다는 증빙으로 청구법인의 조합원 명부와 OOO에 실제 거주하는 세대주를 기준으로 작성된 제53대 OOO장 선거인명부를 제출하고 있으며, 조합원 명부상 조합원은 OOO 등 270명이고, 선거인명부상 총 선거인은 366명으로서, 선거인 명부상 세대주 중 조합원 비율이 73.7%인 것으로 나타난다. (바) 청구법인은 OOO 주민복지사업을 지원하였다는 증빙으로 아래 ＜표1＞과 같이 80세 이상 주민에게 매월 5만원씩 지원하고 있다는 예금거래내역(2018년 3월〜5월)과 조합원과 비조합원 자녀에게 학자금 등을 지원하였다는 예금거래내역을 제시하고 있다. ＜표1＞ 학자금 및 노인지원 내역 (단위: 만원) (사) 청구법인과 OOO마을회는 2018.3.7. OOO축제를 위하여 마을회와 청구법인 소유의 임야를 행사장부지로 무상사용하기로 하는 토지이용협약서를 작성한 것으로 나타난다. (아) 처분청은 청구법인의 조합원이 일부 주민에 불과하다는 증빙으로 아래 ＜표2＞와 같이 청구법인이 소재한 OOO의 인구현황을 제출하였다. ＜표2＞ OOO 마을별 인구현황 (2018.5.31. 기준) (자) OOO의 공동목장 조성배경과 관련하여 지역발간책자에서 다음과 같이 기술되어 있다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살펴본다. 지방세특례제한법제90조 제2항 및 같은 법 시행령 제43조 제1항의 규정을 종합하면, 재산세 감면대상인 “마을회 등 주민공동체”란 마을주민의 복지증진 등을 도모하기 위하여 마을주민만으로 구성된 조직을 말하며, 이러한 마을회가 소유한 부동산 등에 해당하는 경우 재산세를 감면하도록 규정하고 있는바, 이러한 마을회에 해당하기 위해서는 ‘마을’이라는 특정지역에 지역적 기반을 두고 있는 마을주민들의 공동체에 해당되어야 하고, 그 구성원도 마을주민이면 누구나 특별한 가입조건이 없이 당연히 구성원으로 참여할 수 있어야 할 것이며, 마을주민들의 복지증진을 도모하는 것이 주민공동체의 주된 목적이어야 할 것이고, 이러한 목적을 위하여 공동체 명의로 소유하는 재산에 해당하는 경우 재산세 감면대상에 해당된다고 보아야 할 것으로서, 청구법인의 경우를 보면, 청구법인과 별개로 OOO마을회가 존재하고 있으며, 마을주민 중 일부가 청구법인의 조합원으로 참여하고 있을 뿐이고, 조합원 자격도 1978.3.25. 이전에 OOO에 거주했던 주민 또는 그 후예로 제한하고 있으며, 청구법인과 OOO마을회는 각각 이 건 토지와 마을 재산 등을 구분하여 소유하고 있으며, 실제 OOO주민들이 공동으로 사용하는 재산이라고 볼 수 있는 마을회관 등을 이미 마을회의 일반재산이라고 구분하고 있고, 이 건 토지는 청구법인의 재산으로 약정하고 있는 등 청구법인 소유의 재산과 OOO마을회 소유재산을 분리하여 관리하고 있으며, 이 건 토지의 이용실태를 보면, 처분청이 당초 이 건 재산세 등을 부과하면서 이 건 토지 중 8필지 토지 1,474,580㎡에 대하여만 목장용지로 보아 분리과세대상으로 구분한 점에서, 이 건 토지를 전부 축산업을 영위하는 마을 주민들이 공동으로 사용하고 있다고 보기도 어려운 점 등에 비추어, OOO마을 주민들이 별도의 사용승낙 등을 거치지 아니하고 주민복지증진을 위하여 공동으로 사용하는 부동산이라고 단정하기 어렵다 하겠다. 따라서, 처분청이 이 건 토지에 대하여 마을회가 소유한 부동산에 해당되지 아니하는 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 별다른 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법제81조, 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.