[요지] 청구법인은 쟁점토지를 분양받은 후 특별한 사유없이 2년 6개월이 경과한 2017.1.17.부터 설계용역 계약 등 공장 신축을 진행하였으나 3년이 되는 시점에 실질적으로 착공이 이루어지지 아니하고 3년이 지난 시점에 지반침하 등을 이유로 공사가 중단된 것으로 처분청의 현장조사에 나타나는 점, 청구법인이 주장하는 지반침하 문제가 유예기간 동안 산업단지 내에 제기되거나 객관적으로 확인되지 아니하는 점 등에 비추어 처분청이 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2016지0942
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
3. 심리 및 판단
(1) 지방세특례제한법(2015.1.1. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. "직접 사용"이란 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등의 소유자가 해당 부동산ㆍ차량ㆍ건설기계ㆍ선박ㆍ항공기 등을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다. 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ④ 제1호 각 목의 지역(이하 "산업단지등”이라 한다)에서 취득하는 부동산에 대해서는 제2호 각 목에서 정하는 바에 따라 지방세를 감면한다.
1. 대상 지역
2. 감면 내용
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 제4항에 따라 감면된 취득세 및 재산세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각(해당 산업단지관리기관 또는 산업기술단지관리기관이 환매하는 경우는 제외한다)·증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방세특례제한법 시행령 제123조(직접 사용의 범위) 법 또는 다른 법령에서의 토지에 대한 재산세의 감면규정을 적용할 때 직접 사용의 범위에는 해당 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우를 포함한다.
(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구법인이 2011.12.29. OOO와 쟁점토지 분양을 위하여 작성한 계약문서에는 용지분양계약서, 용지매입유의서, 연약지반상 건축물 안전시공 유의사항 및 각서로 이루어져 있고, 산업단지조성의 목적에 따라 청구법인이 쟁점토지를 분양대금 완납 전에도 사용할 수 있는 조건(금융기관 등의 지급보증)을 기재하고 있으며, 연약지반상 건축물 안전시공 유의사항을 안내하고 있으며, OOO는 2014.6.30. 준공된 것으로 나타난다. (나) 청구법인은 OOO로부터 쟁점토지를 연부로 매수하는 계약(매매대금 총 OOO원, 대금 납부기간 2011.12.29.∼2014.6.30.)을 체결하고, 2014.6.30. 잔금을 지급하여 취득한 후 아래와 같이 공장 신축을 계획하였다. ＜쟁점토지 대금 지급 및 정산 현황＞ ＜쟁점토지상 공장 신축 계획＞ (다) 처분청은 2018.11.8. OOO 사업시행자인 OOO에 2013.8.27. OOO 지반침하, 공장신축 연기’ 언론보도와 관련하여 사실조회를 하였고, OOO는 2018.11.9. ‘언론보도 부지는 대부분 원지반을 절취한 지역으로 지반침하 현상은 발생하지 않았으며, 일부구간에 발견된 폐기물처럼 보인 토사는 OOO 공사 시행 전 성토된 것으로 부지조성공사시 치환을 완료하여 공장 건축에는 전혀 문제가 없었고, 토양 오염물질도 불검출되었다’는 답변을 처분청에 통보하였다. (라) 처분청이 2018.11.8. OOO에 ‘OOO 현황’을 요청하여 받은 자료에 따르면, 2018.9.30 현재 OOO는 총 321개 업체에 분양(분양률 86.2%)되었고, 그 중 295개 업체가 공장등록(공장등록률 91.9%)을 하였으며 고용인원 6,797명, 판매액 OOO원으로 원활히 조성되어 가동 중인 것으로 나타나며, 2018.5.23. OOO 고시 제2018-181호 ‘산업단지관리기본계획 변경’ 내용 상 업종현황을 보면 금속, 전기장비, 자동차 기계 제조업 등 메카트로닉스 업체수 267개, 전자부품, 의료정밀, 통신장비제조업 등 일렉트로닉스 업체수 13개 등의 제조업체들이 입주하였다. (마) 청구법인은 감면 유예기간 만료일(2017.6.30.) 6개월 전인 2017.1.17. 쟁점토지에 가공, OOO공장을 신축하기 위하여 OOO와 토목건축설계 계약을 체결하였다. (바) 청구법인은 감면 유예기간 만료일 5개월 전인 2017.2.17. OOO에 쟁점토지의 지반조사를 의뢰하였고, OOO이 제출한 지반조사보고서를 보면 쟁점토지는 매립층과 풍화토층이 실트질 모래로 구성되어 있어 지반 강화를 위하여 단기간 동안 장비를 이용한 성토작업이 필요한 지반구조이기에 진훍층의 경우처럼 지반 안정화 기간을 두는 것은 합리적인 선택이 아님을 확인할 수 있다. (사) 청구법인은 유예기간 만료일 15일 전인 2017.6.15. OOO와 공사기간 10개월, 공사진척도에 따라 4회 분할하여 OOO원의 계약금액을 지급하는 조건으로 가공 및 OOO 신축공사 계약을 체결하였다. (아) 청구법인은 감면 유예기간 만료일 18일 전인 2017.6.12. OOO으로부터 건축허가를 받았고, 유예기간 8일 전인 2017.6.22. 착공신고 수리사항을 통보받았다. (자) 처분청의 현장 조사복명서 및 현장 사진(2018.5.10.)에 의하면, 가설펜스 설치 및 잡목제거, 성토작업 등 공사의 준비 작업을 한 것으로 보이나, 터파기, 기초공사, 콘크리트 타설, 골조공사 등 건축행위는 진행된 사항이 없는 것으로 확인하고 있으며, 처분청은 쟁점토지상 착공신고 전·후인 2017.5.3.자와 2017.10.30.자 OOO 항공사진 및 2017.11.14. 촬영한 구글어스 항공사진을 제출하였다. (차) 청구법인이 제출한 공사현장 사진에서는 감면 유예기간 만료일까지 진행된 공사로는 가설펜스 및 잡목제거, 성토작업을 한 것으로 나타나고 있고, 유예기간 만료일부터 10개월이 지난 2018.3.26. 이후 세륜기 설치 및 출입구 콘크리트 타설, 기초 터파기 작업을 한 것으로 나타나며, OOO가 2018.7.2. 작성한 사실확인서에는 쟁점토지에서 공사기간 2018.6.∼2019.3.로 하여 공사를 수행하고 있다고 되어 있다. (카) 처분청이 2018.5.17. OOO에 요청하여 받은 쟁점토지상 임시전기 사용현황을 보면, 쟁점토지 내 임시 전기사용 신청일은 유예기간 만료일부터 10개월이 지난 2018.3.29.이고, 임시 전기송전 시작일은 2018.4.9.로 되어 있다. (타) 청구법인이 제출한 2013.11.19. OOO에 대한 사무감사 대응자료에 의하면, OOO의 보도내용에 대하여 ‘언론보도 부지는 원지반을 절취한 지역으로 일부구간 지하수가 체류되어 스펀지 현상이 발생된 상태이나 지반 침하 현상은 발생하지 아니하였으며, 현지 OOO 내 산업용지에는 98개사가 건축공사를 시행중에 있고, 48개사가 운영 중에 있으나 지반침하와 관련된 민원은 없었으며, 폐기물처럼 보이는 토사는 기존 공장 건축 당시 또는 그 이전에 매림된 것으로 추정되며, 공장건축에 차질이 없도록 치환 완료하였고, 토양오염도 시험결과 오염물질 불검출 및 기준 이하인 것으로 결과 통보받았다고 되어 있다. (파) OOO 등이 OOO 등에 OOO 변전소 토건공사 등과 관련하여 지반침하 등으로 인한 손해배상 소송을 제기하였으나 고등법원까지 원고 패소한 것으로 나타난다. (하) 청구법인이 제시한 쟁점토지상의 공장신축 추진현황은 2017.1.17.부터 신축공사 설계용역 계약을 시작으로, 부지 지반조사, 건축허가, 부지 레벨측정을 하였으며, 유예기간이 경과한 2017.6.30. 이후인 2017.7.1.부터 공사를 중단하고 2018.1.9.까지 육안으로 지반침하현황을 파악하였으며, 2018.3.23.부터 세륜기를 설치하고 터파기 작업을 진행한 것으로 OOO의 작업일보에 나타난다.
(2) 청구법인은 처분청의 답변에 대하여 아래와 같이 항변하였다. (가) OOO가 쟁점토지를 분양할 당시 분양자에게 안내한 용지매입 유의서 제3조에 “OOO 산업단지는 저지대 대심도 연약지반이라고 명시하고 있고, 이에 따라 ”연약지반상 건축물 안전시공 유의사항“을 작성하여 안내한 사실이 있으며, 연약지반이란 건조물의 기초로서 충분한 지지력이 없는 지반을 말하는 것으로 이러한 연약지반을 단단하게 한 후에야 건축물을 지을 수가 있고, 처분청도 인정한 바와 같이 쟁점토지가 연약지반에 해당하므로 언제든지 지반침하 현상이 발생할 수도 있다는 것을 전제하고 있다. (나) 처분청은 OOO의 2013.8.29.자 OOO 산업단지 지반침하 뉴스는 일부 구간 지하수가 체류되어 스펀지 현상이 발생한 것을 지반침하라고 오보한 것이라고 하였지만 이에 대한 정정보도를 한 사실이 없고, OOO의 2013.8.29.자 OOO 산업단지 지반침하 뉴스로 인하여 엄청난 문제를 야기한 이상 만약에 안전에 문제가 없는 것으로 확인된 상태라면 OOO에서 청구법인 등 OOO산업단지내에서 토지를 분양받은 기업주에게 건축에 문제가 없다는 것을 공식입장을 밝혀야 함에도 청구법인은 그러한 통지를 공적ㆍ사적인 수단으로 받은 바가 없으므로 더욱 신중에 신중을 기할 수밖에 없는 것은 당연한 것이다. 특히 세계 일류기업을 상대로 10마이크론 이하의 정밀치수를 요하는 초정밀제품 생산설비 공장을 건설해야 하는 청구법인에게 지반침하는 사업의 흥망과 직결되는 문제로서 토지안정화를 위한 충분한 기간과 검토는 아무리 해도 지나치다고 할 수 없는 사안임에도 비합리적인 판단이라고 일축하는 것은 국민의 입장을 전혀 고려하지 않는 오판이다. (다) 처분청은 용지매매계약서에 분양대금 완납 전에도 조기착공이 가능하도록 되어 있어 분양면적 확정 정산 여부는 이유가 될 수 없다는 의견이나, 이는 청구법인의 소유권이 미치는 토지의 범위도 정해지기 전에 어림잡아 설계를 하고 그 위에 착공을 서둘러 유예기간 내에 당해 용도에 맞게 사용했어야 한다는 의미인데, 공장건물의 신축은 최소 수십년부터 거의 반영구적으로 유지할 건축물을 짓는 것으로 정확한 토지의 면적과 위치 등 경계가 확정되지 않은 상태에서 착공은 물론 설계를 하는 것도 사실상 불가능하다. 건축 시작 후 설계 및 구조 변경에 따르는 물질적 시간적 손실을 감안하면 시행착오를 용납할 수 없는 일임에도 취득토지의 면적 확정 전에 착공하지 않은 것은 이유가 될 수 없다는 의견은 타당하지 않다. (라) 처분청은 굴착이나 축조 등을 하지 않아 착공한 것으로 볼 수 없고, 공사 착공 이후에도 지반침하 문제가 발생되어 공사가 지연되고 있다는 주장에 대하여 지반침하 사실을 인정할 수 없다는 의견이나, 대법원은 유예기간인 3년 이내에 감면대상 업무에 사용할 건축물을 건축 중인 경우에는 그 토지를 직접 사용하고 있는 것으로 인정하여야 할 것이며, 이때 건축물을 건축 중이라 함은 건물의 신축에 필수적인 작업을 하여 신축공사를 실질적으로 실행한 것으로 볼 수 있는 경우여야 하며 건축공사가 일시 중단되는 경우에는 상당한 시일 내에 후속공사가 진행되어 위 유예기간 내에 해당 토지를 직접 사용한 경우와 같이 볼 수 있는 정도에 이르러야 할 것이다 라고 판시(대법원 2018.5.15. 선고 2018두35049 판결)한 바, 청구법인의 경우에도 2017.7.1.부터 2018년 1월OOO까지 기 제출한 사진 및 공사일지에서 확인할 수 있듯이 쟁점토지의 지반 침하에 따른 배수로 작업을 하는 등 부지안정화 작업을 위하여 일시 신축공사가 중단되었지만 유예기간 이내인 2017.1.17. 신축공사 설계용역계약을 체결하였고, 2017.2.17. 부지 지반조사를 실시하였으며, 2017.6.15.에는 신축공사계약을 체결하였고, 2017.6.5. 건축허가를 신청하고 2017.6.22. 건축허가를 받아 즉시 쟁점토지상에 공장용 건축물 등의 건축공사를 착공하고 가설펜스, 분진망 설치, 수목제거 및 부지정리, 배수로 정비 및 골제포설, 콘크리트 옹벽 터파기 굴착작업 등 건물의 신축에 필수적인 작업을 하여 신축공사를 실질적으로 실행하였으며, 토지 안정화 기간이 지난 후에는 토목공사 등을 지속적으로 실시하고 있으며, 2019.3.31.까지 공장을 준공할 예정이다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 지방세특례제한법제78조 제4항에서 산업용 건축물 등을 건축하려는 자가 취득하는 부동산에 대하여 2014.12.31.까지 취득세를 면제한다고 규정하고 있고, 제5항 제1호에서 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년 이내에 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우에 취득세 및 재산세를 추징한다고 규정하고 있으며, 위 법률에 규정된 “정당한 사유”라 함은 법령에 의한 금지․제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 입법취지를 충분히 고려하면서 당해 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령 사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결, 같은 뜻임)이다. 청구법인은 쟁점토지에서 지반침하 문제제기 등의 사유로 유예기간 3년의 기간을 경과하여 공장을 건축 중에 있으므로 정당한 사유가 있다고 주장하나, 청구법인은 쟁점토지를 분양받을 당시 계약문서에 연약지반상 건축물 안전시공 유의사항을 포함하고 있어 산업단지 내 연약지반 관련 사항을 인지하고 있었다고 보이는 점, OOO의 언론보도와 관련하여 OOO는 산업단지 내 지반침하 현상은 발생하지 아니하였다고 답변하고 있는 점, 2018.9.30. 현재 쟁점토지가 소재한 OOO 내 총 321개 업체가 토지를 분양받아 295개 업체가 공장등록을 하고 가동 중에 있으며 지반침하가 발생한 곳은 없는 것으로 나타나는 점, 청구법인은 쟁점토지를 분양받은 후 특별한 사유 없이 2년 6개월이 경과한 2017.1.17.부터 설계용역 계약 등 공장 신축을 진행하였으나 3년이 되는 시점에 실질적으로 착공이 이루어지지 아니하고 3년이 지난 시점에 지반침하 등을 이유로 공사가 중단된 것으로 처분청의 현장조사에 나타나는 점, 청구법인은 2018년 3월에 이르러서야 세륜기 설치, 굴착 등 착공을 시작한 것으로 나타나는 점, 청구법인이 주장하는 지반침하 문제가 유예기간 동안 산업단지 내에서 제기되거나 객관적으로 확인되지 아니하는 점 등에 비추어 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 정당한 사유가 있다고 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.