[요지] 쟁점토지로의 진출입로 설치문제는 청구법인이 쟁점토지를 취득할 당시 목적사업에 직접 사용할 수 없는 행정관청이나 법령 등에 의한 금지․제한이라기보다는 쟁점토지상에 식육포장처리업을 영위할 목적으로 위생안전 환경 구축을 위한 각종 인증을 받기 위한 것으로서 기존 축산물공판장과 쟁점토지로의 진출입을 공동으로 사용하게 됨으로써 교차 오염 가능성에 따른 사업 운영의 차질이 예상되어 이를 해결하기 위한 내부적인 판단으로 보이는 점, 2017.1.19. 쟁점토지상에 착공허가를 받고 불량토 제거 및 토지정리 등을 하였으나 진출입로 개설 문제로 공사가 중단되어 유예기간 내에 어떠한 건축공사도 이루어지고 있지 아니한 점, 2017.11.16. 진입로 변경이 승인되고 2018.5.4. 진출입로가 확정되었음에도 이 건 심리일까지도 쟁점토지상에 실질적인 건축공사가 이루어지고 있지 아니한 점 등에 비추어 이 건 부과처분은 달리 잘못이 없다고 판단됨.
[참조결정] 조심2016지0328 / 조심2015지1135 / 조심2015지0936
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구법인은 2016.2.4. 쟁점토지를 취득하고, 지방세특례제한법 제71조 제2항 및경기도 도세 감면 조례 제8조 규정에 따라 물류사업을 직접 하려는 자가 물류사업용으로 취득하는 부동산으로 하여 취득세 등을 감면(75%) 받았다. (나) 청구법인은 2015.8.27. OOO 복합시설용지인 쟁점토지에 대하여 매매가격 OOO원을 2020.8.27.까지 10차례에 걸쳐 납부하는 것으로 하는 매매계약을 체결하였다. (다) 청구법인은 2016.2.4. 중도금 및 잔금을 완납하고 선납할인을 받아 쟁점토지를 취득하고 2016.12.22. OOO로부터 쟁점토지의 사용승락을 받은 것으로 나타난다. (라) 청구법인은 2016.5.17. OOO에 쟁점토지의 진출입로와 관련하여 민원질의를 하였고, 2016.5.18. OOO로부터 별도 진입통로를 사용하도록 회신받은 후 2016.6.8.부터 처분청, OOO등과 진출입로 변경을 위한 협의를 진행하여 2017.11.16. OOO의 심의결과 조건부 진출입로 변경 승인을 받았으며, 2017.1.19. 공사착공신고가 수리되었으나 이후 진출입로 문제로 공사가 중단된 것으로 나타난다. (마) 청구법인은 유예기간 내에 건축공사를 착공하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장하면서 아래와 같은 사유를 제시하고 있다.
1. 청구법인은 당초 쟁점토지와 접해 있는 축산물 공판장 부지에 이미 기존 도로가 개설되어 사용 중이므로 해당 도로를 쟁점토지의 진출입도로로 활용할 계획이었다.
2. 청구법인은 축산물 공판장 진출입도로를 공동으로 이용할 경우 위생문제가 발생할 우려가 있다고 보아 2016.5.17. OOO에 위생안전 환경 구축을 위한 각종 인증을 받을 때 문제가 없는지를 질의하였고, 가축수송차량 진입로를 식육포장처리업 등의 진입로로 사용할 경우 미생물 등 교차오염이 유발될 수 있으므로 별도의 진입통로를 사용하는 것이 타당하다는 회신을 받았다.
3. 청구법인은 2016.6.10. 처분청 도로시설과, 도로과, 도시계획과, 도시농업과, 2016.6.15. OOO를 방문하여 업무협조를 요청하였고, 2016.6.21. OOO를 방문하여 신규 진입로 개설 지원을 요청하는 등 2016.7.13.부터 10여 차례 협의를 하여 OOO의 서면심의를 거쳐 2017.11.29. OOO 지정변경 및 실시계획변경 승인을 받았다.
4. 청구법인은 2018.3.21. OOO에 도시계획예정도로 변경에 따른 지형도면 고시와 예정도로 조기 공사를 요청하였고, 2018.5.4. 지형도면이 고시되었다.
5. 청구법인은 지형변경고시에 대한 행정적 절차가 거의 마무리되었을 것으로 보고 2018.3.29. 주차장 부지에 대한 입찰공고, 2018.4.10. 설계용역 입찰공고로 공사를 착수하기 위한 절차를 수행하였으며, 새로운 설계도로 2018.11.27. 건축허가를 신청했고, 처분청은 2018.12.12. 변경된 진입통로를 반영한 설계도에 대해서 건축허가를 내주었다.
6. 처분청은 2019.3.5. 현장개설 준비를 시작으로 토지의 기초작업인 파일심보기작업, 시트파일 공사에 착수하였다.
7. 청구법인은 처분청의 OOO과 2019.3.12. 복합단지 내 식육포장처리업의 인허가와 관련해서 회의를 하였으며, 처분청의 각 부서별로 식육포장처리업의 가능 여부에 대해서 부서별로 의견이 달라 처분청에 2019.3.22. “식육포장처리업” 영업 허가 여부를 질의하였고, 처분청의 식품안전과 위생허가팀은 2019.5.28. 건축물 용도의 제한 취지를 고려하여 “식육포장처리업” 영업허가 불가를 표명하였으나, 처분청의 건축허가과에서는 집배송시설 용도에서 식육포장·가공 등으로 이용할 경우 건축물 용도는 적정하다는 의견을 표명하였으며, 청구법인은 2019.7.18. 처분청의 식품위생과 위생허가팀에 재질의를 하였고 2019.7.22. 처분청의 식품위생과 위생허가팀으로부터 허가 처리가 가능할 것이라는 답변을 받았다. (바) 처분청은 2017.2.1.부터 2019.1.16.까지 쟁점토지에 6차례 출장을 하였고, 쟁점토지상의 진출입로 변경문제로 유예기간이 경과한 이후에도 건설공사 진행없이 나대지 상태이고 진출입로 변경확정으로 설계변경한 후 착공허가 받지 않은 상태인 것으로 확인하고 있다. (사) 처분청은 현장확인 결과에 따라 청구법인이 쟁점토지를 취득일부터 1년이 경과할 때까지 직접 사용하지 아니한 사실을 확인하고, 그 취득가액 OOO원을 과세표준으로 하여 산출한 취득세 등 OOO원(가산세 포함)을 2018.7.10. 청구법인에게 부과·고지하였다.
(2) 청구법인은 처분청의 답변에 대하여 아래와 같이 항변하였다. (가) 청구법인은 축산물위생관리법등 관련 법령에서 요구하는 시설기준을 준수하여 축산물공판장을 정상적으로 운영하여야 했기 때문에 기존 진입로를 공동으로 사용할 수 없었던 것이고, 만약 기존 축산물공판장이 정상적으로 영업을 할 수 없게 된다면 인접한 쟁점토지에 신규 물류단지를 건설하여 구역 전체를 축산물 복합단지로 조성하려는 이 건 개발사업의 목적 또한 달성할 수 없게 될 것이 자명하였기 때문에, 이 건 개발사업의 원활한 추진을 위하여 쟁점토지에 신규 진입로 개설을 추진할 수밖에 없었던 것이다. 만약 청구법인이 신규 진입로를 개설하지 않고 기존 출입로를 그대로 사용하였다면, 쟁점토지에 신축될 예정인 물류단지의 방문객들의 통행으로 인하여 식육포장처리업의 시설기준 위반 문제가 발생하게 될 것이고, 청구법인은 시설개선명령을 받거나 위반 시 과태료 처분을 받게 되는 등 법령상 제재조치를 받게 될 수 있게 된다(축산물위생관리법 제35조, 제47조 제2항 제11호). 따라서 청구법인의 결정은 축산물위생관리법령상 시설기준을 준수하기 위한 것으로서 법령상 장애사유에 해당한다고 봄이 상당하고, 설사 위와 같은 법령상 장애사유가 쟁점토지에 직접 가해지는 것은 아니기 때문에 위와 같은 사유를 쟁점토지를 직접 사용하지 못한 법령상의 장애사유로 볼 수 없다 하더라도, 쟁점토지의 개발 목적이 인접한 축산물공판장과의 복합적인 활용에 있는 이상 인접한 축산물공판장의 정상적인 영업 및 축산물복합단지 개발의 원활한 진행을 위하여 신규 출입로를 개설할 수밖에 없었다는 등의 사정은 최소한 청구법인이 유예기간 내 쟁점토지를 직접 사용할 수 없었던 사실상의 장애사유로서 청구법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유에 해당한다. (나) 청구법인은 청구법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유에 의하여 부득이하게 유예기간 내에 쟁점토지를 직접 사용할 수 없었던 것이고, 설사 위 사유가 청구법인의 내부적인 사정에 불과하다고 할지라도 청구법인은 쟁점토지를 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 경우에 해당하기 때문에, 추징이 배제되는 정당한 사유로 인정되어야 한다. 대법원도 이 건과 같이 청구법인이 쟁점토지를 고유업무에 직접 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 사안에 대하여, 추징이 배제되는 정당한 사유가 인정된다고 판단(대법원 1998.03.13. 선고 97누20373 판결 등 다수) 한 바 있다. 이 건의 경우 쟁점토지에 진입로를 신규 개설하는 문제는 물류단지개발실시계획의 변경을 요하는 사안에 해당하기 때문에 『물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률』 제28조 제1항 및 같은 법 시행령 제22조 제3항에 따라 물류단지지정권자인 경기도지사의 승인이 필요하고, 같은 법 제59조2 제1항 및 제2항과 『산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법』 제15조의2 제1항, 제14조 제1항에 따르면 OOO는 수립·승인된 물류단지개발실시계획을 변경하기 위하여 OOO의 심의를 거쳐야 한다. 청구법인이 상당한 시간을 투자하여 처분청을 비롯한 OOO 등 많은 관련 기관의 협의 및 협조, 심의과정을 거친 것은 위와 같은 법령상 절차를 충족시키기 위한 것으로서, 청구법인이 관련법령상 절차를 모두 충족시키기 위하여 노력한 시간이 오히려 절차를 속행하는 데 방해가 되었다는 처분청의 의견은 과세논리를 보강하기 위한 것으로서 위에서 살펴본 대법원 판례의 태도와도 배치된다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 지방세특례제한법 제71조 제2항 및 제4항에 따라 물류단지에서 물류사업을 직접 하려는 자가 취득하는 대통령령으로 정하는 물류사업용 부동산에 대해서는 취득세 등을 감면한다고 규정하고 있고, 같은 법 제178조 제1호에서는 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 감면된 취득세 등을 추징한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조 제1항 제8호에서 “직접 사용”이란 부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 위 조항에서 규정한 정당한 사유라 함은 법령에 의한 금지ㆍ제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론, 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 당해 사업에 대한 취득세 등을 감면하는 입법취지를 충분히 고려하면서 그 목적사업에 직접 사용하는데 걸리는 준비기간의 장단, 목적사업에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 직접 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 2002.9.4.선고, 2001두229판결, 같은 뜻임). 청구법인은 이 건 취득세 등을 추징한 처분이 부당하다고 주장하나, 청구법인이 쟁점토지를 취득한 후 건축물 등을 착공하여 일련의 건축과정이 중단 없이 진행되어 사용승인을 받을 수 있도록 정상적인 노력을 다한 경우 또는 행정관청의 사용금지‧제한 등 외부적인 사유로 인하여 공사가 중단되는 경우 등에 한하여 정당한 사유가 있다고 보는 것이 감면규정의 입법취지에 비추어 타당하다 할 것인바, 쟁점토지로의 진출입로 설치문제는 청구법인이 쟁점토지를 취득할 당시 목적사업에 직접 사용할 수 없는 행정관청이나 법령 등에 의한 금지·제한이라기보다는 쟁점토지상에 식육포장처리업을 영위할 목적으로 위생안전 환경 구축을 위한 각종 인증을 받기 위한 것으로서 기존 축산물공판장과 쟁점토지로의 진출입을 공동으로 사용하게 됨으로써 교차 오염 가능성에 따른 사업 운영의 차질이 예상되어 이를 해결하기 위한 내부적인 판단으로 보이는 점, 청구법인은 2015.8.27. 쟁점토지를 2020.8.27.까지 10회 연납하는 매매계약을 체결하였으나 2016.2.4. 중도금 및 잔금을 완납하였고 2016.12.22. OOO로부터 토지 사용승락을 받은 후 2017.1.19. 쟁점토지상에 착공허가를 받고 불량토 제거 및 토지정리 등을 하였으나 진출입로 개설 문제로 공사가 중단되어 유예기간 내에 어떠한 건축공사도 이루어지지 아니한 점, 2017.11.16. 진출입로 변경이 승인되고 2018.5.4. 진출입로가 확정되었음에도 이 건 심리일까지도 쟁점토지상에 실질적인 건축공사가 이루어지고 있지 아니한 점 등에 비추어, 청구법인이 쟁점토지를 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 보기는 어려우므로 처분청이 이 건 취득세 등을 부과·고지한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제6항, 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 지방세특례제한법(2016.12.27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. "직접 사용"이란 부동산의 소유자가 해당 부동산을 사업 또는 업무의 목적이나 용도에 맞게 사용하는 것을 말한다. 제71조(물류단지 등에 대한 감면) ① 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제27조에 따른 물류단지개발사업의 시행자가 같은 법 제22조 제1항에 따라 지정된 물류단지를 개발하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세 및 재산세의 100분의 35를 2016년 12월 31일까지 각각 경감한다.
② 제1항에 따른 물류단지에서 물류사업을 직접 하려는 자가 취득하는 대통령령으로 정하는 물류사업용 부동산에 대해서는 2016년 12월 31일까지 취득세의 100분의 50을 경감하고, 과세기준일 현재 물류사업에 직접 사용하는 부동산에 대해서는 그 부동산을 취득한 날부터 5년간 재산세의 100분의 35를 경감한다.
③ 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 복합물류터미널사업시행자로 지정된 자가 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제9조제1항에 따라 인가받은 공사계획을 시행하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 25를, 과세기준일 현재 그 사업에 직접 사용하는 부동산에 대해서는 재산세의 100분의 25를 2016년 12월 31일까지 각각 경감한다. 다만, 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 정당한 사유 없이 그 사업에 직접 사용하지 아니하는 경우에는 경감된 취득세를 추징한다.
④ 제1항 및 제2항에 따라 취득세를 경감하는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다. 이 경우 제4조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제6항 및 제7항을 적용하지 아니한다.
⑤ 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 조례로 제3항의 경감률을 초과하여 정할 수 있다. 제178조(감면된 취득세의 추징) 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 감면된 취득세를 추징한다.
1. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 1년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
2. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 경기도 도세 감면 조례 제8조(물류단지 등에 대한 감면) 법 제71조 제4항 전단에서 “조례로 정하는 율”이란 100분의 25를 말한다.