[요지] 쟁점①토지는 그간 어떤 용도로도 사용되지 않는 자연상태의 임야이고, 쟁점②토지는 향후 학교 사업용으로 직접 사용하지 못할 장애가 있음을 사전에 충분히 알 수 있는 상태에서 취득한 것이며, 쟁점③토지는 원형보전 녹지로 자연림 상태의 임야이므로 학교법인의 교육사업에 직접 사용하는 것으로 보기 어려우며, 쟁점④토지는 학교사업 목적으로 바로 사용하지 못할 가능성을 사전에 예측할 수 있었고, 쟁점⑤토지는 오래전부터 현재까지 종중 묘지로 사용되고 있으므로 유예기간 내 청구법인의 학교 사업에 직접 사용하지 못한 것이 분명하며, 쟁점⑥토지는 사용에 법령상의 제한이나 장애가 있었다고 보기 어려우므로 처분청이 쟁점토지가 취득일로부터 3년이 경과할 때까지 정당한 사유없이 해당용도(교육사업)에 사용되지 않은 것으로 보아 기면제한 취득세 등을 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단됨.
[참조결정] 조심2015지0219
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인의 OOO캠퍼스 사업지연의 귀책은 행정ㆍ재정 지원관청인 처분청에게 있다. 청구법인은 OOO캠퍼스 학교사업 진행을 위하여 필수적인 기반시설 조성(진입도로, 상수도 인입, 오수차집관로 공사, 송전선로 이설공사)을 위한 사업비 지원을 처분청(중부 2013-780, 2013.3.8.26.)에 경기도·고양시·OOO(청구법인) 3자간의 양해각서(2011.10.25.)에 따라 행정지원 및 재정지원을 요청하고 OOO억원을 성실히 선예치하고 해당사업을 진행하였다. 청구법인이 대자동 토지를 취득한 후 처분청은 행정지원 및 재정지원을 계속하여 미루다가 2015.11.19. 경기도, 고양시, OOO(청구법인) 실무회의 및 각자의 내부지침을 통하여 잠정사업비[OOO억원, 경기도 30%, 고양시 30%, OOO(청구법인) 40%]에 대한 분담을 결정ㆍ약속하면서 교육영향평가의 조건사항인 송전선로 이설은 재정ㆍ행정지원을 하지 않고 제외하였다(고양시 평생교육과-410, 2015.11.19.). 그리고, 1개월 후인 2015.12.22. 이러한 결정을 번복하고 경기도, 고양시, OOO(청구법인)의 고양캠퍼스 행정ㆍ재정지원 사업이 단순히 진입도로 공사가 아닌 전체 기반시설 조성사업임에도 처분청은 예산부족을 이유로 지원금 이상으로 부담할 수 없다며 세부공사 지원내용도 생략한 채 OOO억만 지원하는 것으로 최종적으로 확정하였다. 결국, 이와 같이 청구법인은 예치금을 선납하고 대자동 토지를 학교목적에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였으나 유치할 당시에는 관련법, 조례와 양해각서에 따라 전폭적인 행정ㆍ재정지원 약속을 하였음에도 기초적이고 선행사업인 기반시설에 대한 행정지원과 당연히 지급할 재정지원 마저도 2년 후 결정하면서 그마저도 1개월 내로 다시 번복하여 대폭 삭감하는 등 후발적인 행정기관의 귀책으로 사업은 지연되었다. 쟁점토지의 구성물건별로 이 건 사업이 유예되는데 정당한 사유를 살펴보면 다음과 같다. 쟁점①토지는 OOO캠퍼스 2단계 사업변경으로 재학생 거주지 분포조사 결과 수도권 학생 비율이 높아 기숙사 건축 규모를 당초 수용인원 1,009명에서 200명으로 축소하고 교비 외 재원조달을 위한 2017년도 사학진흥기금 융자금 정기 배정결과 통지(2016.12.27.)를 받아 도시계획시설사업 도시관리계획결정 및 실시계획인가 변경신청(2017.4.27)을 하고 건축허가(기숙사, 인농관)사항 변경처리(2017.6.26.)에 따라 전체 “쟁점토지”에 대하여 건축·대수선·용도변경허가를 받는 등 사학진흥재단 기숙사 지원사업으로 인한 지연 등 세부조성계획변경에 따르는 등(최종변경승인일: 2017.6.13.) 행정적인 절차문제로 인하여 그 사업이 지연되었고, 임야는 대학교 캠퍼스 조성계획에 따라 학교시설물의 필수적인 부속녹지와 향후 학교시설 확장을 위한 예비지의 역할을 하는 등 학교계획대로 추진되고 있는 토지로 고유목적에 사용 중이며 현재 2단계 공사 중인 토지이므로 해당 목적사업에 사용하지 못한 것에 정당한 사유가 있다. 쟁점②토지는 송전탑 부지로서 청구법인이 양해각서를 작성할 당시 이설하고 학교부지로 사용하려고 계획한 부지로서 총 이설공사비 OOO억중 일부를 처분청과 경기도에 이전을 위한 행정지원을 요청하였으나, 청구법인은 처분청의 예산부족을 이유로 지원을 받지 못하였고, 이설허가 행정지원도 받지 못하였다. 이처럼 쟁점②토지는 후발적인 사유로 사용이 제한된 토지이므로 유예기간 내에 목적사업에 사용하지 못함에 있어 정당한 사유가 있다. 도시관리계획시설 결정을 위한 환경영향평가시 전략환경영향평가서 협의내용 알림(도시관리계획시설: 학교)에 따르면 청구법인은 환경영향평가법에 따른 신설계획으로 학교부지 264,000㎡중 53.7% 이상을 원형보전지로 최대한 확보하고 최대한 현지형을 이용하여 조성하라는 결정을 받았다. 결국 쟁점③토지는 양해각서 체결당시나 취득할 당시 관계법령에 의해 사용의 제한이나 금지가 없었으며 취득 후 행정결정에서 발생한 후발적 사유 때문에 사용이 제한ㆍ금지된 경우이므로 유예기간내 목적사업에 사용하지 못한 것에 정당한 사유가 있다. 쟁점④토지는 청구법인 소유한 토지지구단위계획구역포함 합의서(도로개설 기부채납 등)에 따라 기관 간의 합의로 처분청에 지구단위계획에 편입되어 공공도로를 개설하고 기부채납하고 기부채납이후에는 처분청이 관리할 예정토지로 현재 마을의 진입도로로 활용되고 정비작업이 진행되는 등 사실상 이미 소유와 관리가 공공용지화 된 토지로 추징하는 것은 부당하다. 쟁점⑤토지는 청구법인이 해당 토지를 매입하기 전부터 연안김씨 종중 묘지로 사용 중이던 것으로 계약면적에서 제외하였고 연안김씨 대자리 종회로 명의이전을 추진중이다. 그러나, 해당 토지가 한필지로 종중묘지간의 경계가 불분명하여 소유권이전시 제외하지 못하였고, 또한 학교소유토지의 경우 교육부에 질의하고 회신을 받은 결과 무상대여 및 증여가 불가능하여 법 절차상 강제조정으로 해결되지 않고 소송(서울지방법원 2014.1.21. 선고 2013가단 211153 분묘굴이 등)으로 인하여 청구법인은 외부적인 문제로 성실한 노력에도 불구하고 법규정상 예측할 수 없는 정당한 사유로 지연되었다. 쟁점⑥토지는 대학 재정건전화를 위한 수익용 부지의 경우 교육용부지와 수익용부지의 필지가 구분되어 있지 않고 등기부등본과 같이 소유권을 100% 확보하기 위하여 노력하는 중에 2017년 4월경 청구법인 소유 토지 지구단위계획구역포함 합의서 송부 내용과 같이 고양시에서 OOO학교 고양캠퍼스 주변 지구 단위계획을 수립하여 지구단위 계획구역의 정형화에 필요한 청구법인 토지를 지구단위계획에 편입하고 지구단위 계획내에는 토지 건폐율, 용적율 높이제한 등은 지구단위 계획 수립 지침에 따르는 등 사실상 처분청과 상호합의에 의하여 따르는 것을 원칙으로 함에 따라 사실상 쟁점토지 전체에 대한 사업추진이 처분청의 행정상 문제로 불가피하게 지연되었다.
(2) 청구법인은 경기도 고등교육여건 개선을 위한 지원조례(제4599호)에 따른 처분청의 행정·재정지원의 사전약속 미이행에도 불구하고 선입금 등 자구노력과 성실하게 계획대로 행정기관의 인·허가를 받아 2018.12.31.까지 관계법령과 양해각서에 따라 청구법인 고양캠퍼스를 조성할 예정으로 취득시 인지하지 못한 사실과 조성공사 장애사유로 인하여 정상적인 노력을 다하였음에도 불가피하게 주로 행정절차상 등 외부적인 ‘정당한 사유’로 유예기간이 지나갔는바, 청구법인은 쟁점토지에 대하여 도시계획시설사업 계획인가를 받았고 2018.12.31.까지 지구단위계획 편입에 따른 합의서를 충실하게 이행하면서 학교용지의 용도로 사용할 계획이므로 2단계 공사가 완료되는 2018.12.31.까지 취득세 등 부과처분은 유예되어야 한다.
(1) 쟁점토지의 경우 전체적인 현황이 자연 상태의 임야인 이상 향후에 학교시설물의 필수적인 부속토지로 사용될 계획이 있다는 것만으로 학교법인의 교육사업 자체에 직접 사용하고 있다고 인정하기는 어렵다 하겠고, 2012.11.23. 고양캠퍼스에 대한 최초 도시관리계획 결정 고시가 있은 후 2017.6.13. 최종적으로 이 건 사업의 실시계획 변경인가 고시가 있기까지 수차례 이 건 사업 실시계획이 변경되었던 것은 기숙사, 연구강의동, 체육시설, 공원 등 청구법인의 세부적인 시설물 계획의 변경에 따라 이 건 2단계 사업에 대하여 수차례 변경신청을 한 것이기 때문으로 이는 법령의 금지 또는 행정관청의 제한 등과 같은 외부적 사유가 아니라 청구법인의 내부적인 문제로부터 비롯된 것이라 하겠으므로 쟁점①토지를 유예기간 내에 학교 사업용으로 직접 사용하지 아니한 귀책사유는 청구법인에게 있다. 청구법인이 대자동 부동산을 취득한 후 이 건 사업계획변경을 수차례에 걸쳐 진행하는 등 쟁점토지를 학교 사업용으로 사용하기 위하여 나름대로 노력한 것으로 보이나, 일반적인 감면 규정의 유예기간이 1년인 것에 반해 학교사업에 대한 취득세 감면의 유예기간이 3년인 이유는 사업용 부동산을 취득한 후 해당 사업으로 사용이 개시되기까지의 기간 즉 교육부, 처분청 등 여러 유관기관이 담당하고 있는 각종 규제를 종합적으로 검토하고 이행하여 관련 인ㆍ허가를 득하고 시공사 선정과 건축의 과정을 거쳐 사업시설을 완비하여 실제 사용을 시작하는 데까지는 일반적인 감면사유보다 더 많은 시일이 소요된다는 현실을 고려하여 충분히 그 준비기간을 주기 위한 것인바, 이 건 도시관리계획상 1단계 및 2단계 사업은 그 착수일이 동일함에도 이 건 토지 중 일부는 이미 이 건 1단계 사업의 기간이 종료됨에 따라 유예기간 내에 학교 사업용으로 사용되고 있는 반면 2단계 사업에 포함된 쟁점토지에 대하여는 유예기간 내에 공사를 진행한 사실과 실적이 없고 이 건 관련 과세전적부심사결정이 있은 직후인 2017.9.21. 착공에 들어간 점 등을 고려하면 청구법인이 유예기간 내에 쟁점토지를 학교 사업용에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였음에도 시간이 부족하여 학교용에 직접 사용하지 못한 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 더욱이 고양캠퍼스 도시관리계획 관련 전략환경영향평가서 협의 결과에 의하면 OOO 및 OOO 등 쟁점①토지의 상당 부분이 원형보전녹지 대상으로 결정되었는데 이는 해당 면적이 자연 그대로의 임야 상태로 보전되기 위하여 공원녹지, 경관녹지, 시설녹지 등과 같은 특정 목적의 녹지로조차 조성될 수 없게 되었음을 의미하고 따라서 해당 토지가 더 이상 학교 사업에 사용이 불가능한 상태가 되었으므로 취득세를 면제해 줄 만한 사유가 소멸되었다고 봄이 타당하다. 쟁점②토지는 기존에 설치된 송전탑 부지로 이설 후 학교부지로 사용하려는 계획이 있었으나 처분청으로부터 예산부족을 이유로 이설공사비 지원을 받지 못하고 있으며 이설허가도 받지 못하고 있으므로 청구법인은 학교목적으로 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장하나, 청구법인이 쟁점토지를 취득할 경우에는 입지여건이나 법령에 의한 제한 여부, 유예기간 내에 사용이 가능한지 여부 등을 충분히 검토한 후 토지를 취득하여야 할 것인바, 청구법인은 이미 송전탑 부지로 사용되고 있는 쟁점②토지를 취득하면서 향후 학교 사업용으로 사용하는데 장애가 있을 것이라는 점을 사전에 충분히 예측할 수 있었던 것으로 보이므로 이러한 장애사유는 정당한 사유가 될 수 없다 할 것이고, 처분청과 경기도로부터 이설공사비 지원을 받지 못하였다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 이 건 도시계획시설사업 실시계획 인가고시 및 도시관리계획결정 전략환경영향평가서 협의 내용을 보면 쟁점③토지는 이 건 도시계획시설(학교)에 편입되지 아니한 토지로 원형보전 대상으로 협의된 바 없고, 설령 원형보전녹지 대상이라 하더라도 자연림 상태의 임야는 학교법인의 교육 사업에 직접 사용하는 것으로 볼 수는 없다 할 것이며(조심 2015지219, 2015.6.11. 참조), 대자동 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 ‘자연녹지지역’으로 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래도시용지의 공급 등을 위해 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한해 제한적인 개발이 허용되는 지역으로 수십년간 자연상태의 임야로 존재하여 왔던바, 청구법인이 동 토지를 취득할 당시 학교사업용으로 사용하지 못할 가능성을 사전에 충분히 예측할 수 있었다고 보이므로 원형보전지 결정이 유예기간 내에 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다는 청구법인의 주장은 받아들일 수 없다. 쟁점④토지는 이 건 도시계획시설(학교)에 편입되지 아니한 토지이고, 동 토지는 현재까지도 마을 진입도로로 사용되고 있어 청구법인의 교육 사업에 직접 사용하는 것으로 볼 수 없다 할 것이며, 기존 마을 진입도로로 사용 중인 토지를 취득한 것이라면 향후 학교 사업용으로 사용하지 못할 가능성을 사전에 예측할 수 있었다고 보여지므로 취득시 입지여건이나 유예기간 내에 사용이 가능한지 여부 등을 충분히 검토하지 아니한 귀책사유는 청구법인에게 있다할 것인바, 현재 마을 진입도로 등 공익을 위한 목적으로 사용한다 하더라도 학교법인의 해당 사업으로 사용하지 아니하는 이상 면제된 취득세를 추징하는 것은 적법하다 할 것이고, 지방세법 제9조 제2항에서 지방자치단체 등에 기부채납을 조건으로 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있는데, 이 경우의 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이라 할 것으로서, 이 건 토지가 기부채납 대상에 해당되기 위해서는 청구법인이 이 건 토지를 취득하기 전에 처분청과 기부채납을 조건으로 하는 약정을 체결하였어야 하나 이와 같은 약정을 체결한 사실이 없다. 이 건 도시계획시설사업 실시계획 인가고시 및 도시관리계획결정 전략환경영향평가서 협의 내용을 보면 쟁점⑤토지는 이 건 도시계획시설(학교)에 편입되지 아니한 토지이고, 현재까지 종중 묘지로 사용되고 있으므로 유예기간 내 청구법인의 교육 사업에 직접 사용하는 것으로 볼 수 없다 할 것이며, 청구법인은 기존부터 묘지로 사용되고 있던 토지라는 것을 알고 취득했으므로 향후 학교 사업용으로 사용하지 못할 가능성을 사전에 예측할 수 있었다고 보여지는바, 해당 토지를 취득할 당시 입지나 유예기간 내에 사용가능여부 등을 충분히 검토하지 아니한 귀책사유는 청구법인에게 있고, 취득한 이후 예측할 수 없는 다른 법령상의 제한이나 장애 등의 정당한 사유는 없다. 감사보고서에 의하면 쟁점⑥토지 가운데 57,764㎡는 수익용 토지로서 당초부터 교육용 재산에 해당하지 아니한 것이므로 이 부분에 대해서는 정당한 사유를 살펴볼 필요도 없이 학교목적용 토지로 사용하지 아니한 것으로 보는 것이 타당하다 하겠다. 쟁점⑥토지는 고양캠퍼스 주변 지구단위계획에 포함된 것은 청구법인 소유의 수익용 토지 개발을 위하여 청구법인 내부의 의사 결정에 따라 편입을 요청한 것을 처분청이 일부 수용하면서 이루어진 것이므로 이는 법령상의 제한이나 장애가 있었다고 보기는 어렵다. 분할 전 토지는 취득 후 경기도 OOO외 21개 필지로 분할된 후, 그 중 OOO외 9필지는 개발이 완료되어 이미 학교사업용으로 사용되기 시작한 반면, OOO외 11필지(쟁점토지의 대부분)는 고양캠퍼스를 병풍처럼 둘러싸고 있는 산악지역의 자연 상태 임야이고 교지교사 실습 또는 연구시설 등의 용도로 사용되지 아니할 뿐더러 경사가 심하여 학생들의 출입이나 접근이 용이하지 아니한 상태이고 대부분 원형보전녹지로 결정된 것 등에 비추어 볼 때 일반적인 대학교 캠퍼스 내의 녹지공간으로 보기에는 과다한 면이 상당하다. 토지이용계획상 학교시설들을 설치하기로 계획하고 있었음에도 이를 취득한 날부터 3년이 지나도록 아무런 시설을 설치하지 아니하고 방치함으로써 본래의 학교부지 용도로 사용하였다고 보기 어려우므로 그 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유 없이 학교목적사업에 사용하지 아니한 것으로 볼 수 있다.
(2) 청구법인은 지구단위계획 편입에 따른 합의서를 충실하게 이행하면서 쟁점토지를 학교용지 용도로 사용할 계획이므로 2단계 공사가 완료되는 2018.12.31.까지 취득세 등의 부과처분을 유예하여 달라는 예비적 청구는 처분청이 2017.9.15. 이미 이 건 취득세 등을 부과하였으므로 받아들이기 어렵다.
3. 심리 및 판단
① (주위적 청구) 청구법인이 교육사업에 직접 사용하기 위하여 취득한 쟁점토지를 유예기간(3년) 이내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 것에 대하여 정당한 사유가 있는지 여부
② (예비적 청구) 2018.12.31.까지 이 건 취득세 등의 부과처분을 유예하여야 한다는 청구주장의 당부
(1) 청구법인은 고양캠퍼스 조성에 필요한 부지를 마련하기 위하여 2011.12.31.∼ 2013.7.31. 기간동안 대자동 토지를 취득하였으나, 유예기간(3년) 동안 동 토지 가운데 쟁점토지를 교육사업에 사용하지 않은 것에 대하여는 다툼이 없다.
(2) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 따르면 다음의 사실이 확인된다. (가) 청구법인 및 처분청이 2011.10.25. 체결한 고양캠퍼스 조성을 위한 양해각서(2011.10.25.)의 주요 내용은 다음과 같다. (나) 전략환경영향평가서 협의내용 알림(2012.10.24.)에 의하면 ‘고양캠퍼스 도시관리계획부지의 대부분이 녹지자연도 7등급 이상의 양호한 산림으로 구성되어 있고, 다수의 법정보호종이 관찰되는 등 우수한 생태현황을 유지하고 있는바, 계획시행으로 인한 환경영향을 최소화하기 위하여 원형보전지를 최대한 확보(53.7%)하고, 지형 및 식생훼손을 최소화하여야 한다’고 하였으며, 원형보전녹지는 대부분 쟁점①토지에 자리하고 있는 것으로 나타난다. (다) 처분청은 2012.11.23. 대자동 토지 일원에 고양캠퍼스의 조성과 교사시설 및 부대시설 건립을 목적으로 하는 도시관리계획 결정을 최초로 고시(고양시 고시 제2012-311호)하였고, 2013.1.30. 청구법인의 신청에 따라 청구법인을 도시계획시설사업(이하 ‘이 건 사업’이라 한다.)의 사업시행자로 지정하고 사업실시계획을 인가하는 고시(고양시 고시 제2013-46호)를 하였다. (라) 1단계와 2단계로 나누어 진행되는 이 건 사업은 이후 사업시행자인 청구법인의 요청에 의하여 수차례 사업실시계획이 변경되었는데 그 내용은 다음의 ＜표2＞와 같다. ＜표2＞ 이 건 사업 고시내역 등 (마) 2016년 재무제표(회계기간 2016.3.1.∼2017.2.28.) 주석사항을 보면 청구법인의 보고기간 종료일(2017.2.28.)에 ‘수익용 보유토지의 공시지가’란에 쟁점⑥토지의 일부(면적 57,764㎡)가 포함되어 있다. (바) ‘OOO학교 고양캠퍼스 주변 지구단위계획구역 계획결정보고’(고양시 도시계획과-2138, 2017.2.27.)에 따르면 청구법인이 2015.4.3. 처분청에 교육부 인가조건 이행을 위하여 동 법인 소유의 수익용 부지를 개발할 수 있도록 쟁점⑥토지를 지구단위계획 구역에 편입시켜 줄 것을 요청하였으나, 처분청은 청구법인이 편입을 요청한 해당 토지의 전체면적 76,826㎡ 중 고양캠퍼스 진입도로(주 진입로 외의 추가 부 진입로) 개설에 필요한 최소한의 토지 10,780㎡만을 지구단위계획 구역에 포함시키도록 결정하여 난개발 방지와 임상이 양호한 임야를 보존토록 하는 지구단위계획이 현재 수립 중인 것으로 나타난다. (사) 출장복명서(2017.4.21.) 등에 의하면 쟁점①·③·⑤·⑥토지는 자연림 상태로 방치되어 있고, 쟁점②토지는 송전탑 부지로, 쟁점④토지는 마을입구 진입도로로, 항공사진 등을 보면 쟁점⑤토지는 대부분은 자연림 상태로서 일부에 수기의 묘지가 있고, 2018년 쟁점①토지에는 기숙사동, 실습사동이 건설ㆍ준공된 것으로 나타난다.
(3) 청구법인 직원 한OOO 및 대리인 세무사 박OOO은 2019.5.14. 개최된 조세심판관회의에 출석하여 이 건 고양캠퍼스 건설공사는 OOO억원 이상의 재원이 소요되는 사업으로서 청구법인은 동 캠퍼스 공사를 수행함에 있어 처분청은 적극적으로 협력하겠다는 취지로 하여 상호 간의 양해각서를 작성하였고 청구법인은 이러한 양해각서를 기반으로 이 건 공사를 추진하였으나, 선행사업인 기반시설공사에 대하여 처분청이 당연히 지급되어야 할 재정지원이 2년 후에 결정되었고, 그마저도 다시 번복되어 OOO억원 정도 삭감되는 등 처분청의 재정지원 등이 원할하게 이루어지지 않아 해당 공사는 지연되었는바, 이처럼 청구법인이 쟁점토지를 취득한 후 유예기간(3년) 내에 동 토지를 교육사업에 직접 사용하지 못한 것에 대하여 정당한 사유가 있으므로 처분청이 취득세 등을 부과(추징)한 이 건 처분은 부당하다는 취지로 진술하였다.
(4) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 살펴본다. (가) 먼저 주위적 청구에 대하여 살피건대, 지방세특례제한법 제41조 제1항에 따르면 초ㆍ중등교육법 및 고등교육법에 따른 학교, 경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립ㆍ운영에 관한 특별법 또는 기업도시개발 특별법에 따른 외국교육기관을 경영하는 자가 해당 사업에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를 면제하도록 되어 있고, 단서규정으로 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 등의 경우에는 면제된 취득세를 추징하도록 규정되어 있다. 청구법인은 쟁점토지를 교육사업에 직접 사용하기 위하여 취득하였으나 유예기간(3년) 내에 해당 용도로 사용하지 못한 것에 대하여 처분청의 예산지원 등이 원활하게 이루어지지 않는 등의 정당한 사유가 있다고 주장하나, 송전탑 이설공사비(OOO억원 상당)의 지원이나 그 밖의 예산삭감액(OOO억원) 등은 당초 청구법인과 처분청 간의 작성된 양해각서에서 구체적으로 규정하지 않았고, 이는 법령에 의한 금지ㆍ제한 등에 해당하지 않으며, 이 건 고양캠퍼스 토지매입 및 건물공사라는 전체 사업규모 등을 종합적으로 고려할 때 이러한 예산지원의 부족 등이 해당 사업을 수년간 지연시킬 정도의 필수적인 요인으로 보기는 어려운 점, 쟁점①토지는 그간 어떤 용도로도 사용되지 않는 자연임야 상태로서 향후에 학교시설 확장 계획에 따라 필수적인 부속토지로 조성할 계획이 있어 예비지의 역할을 하고 있다는 이유만으로는 학교법인의 목적사업을 위해 직접 사용하고 있는 토지로 볼 수 없고, 청구법인은 유예기간(3년)이 경과할 때까지 해당 토지를 교육사업에 사용하지 않은 점, 청구법인이 송전탑 부지로 사용되고 있는 쟁점②토지를 취득한 것은 향후 학교 사업용으로 직접 사용하지 못할 장애가 있음을 사전에 충분히 알 수 있는 상태에서 동 토지를 취득한 것이고, 청구법인은 도시관리계획시설결정을 위한 환경영향평가시 처분청과 협의한 결과 쟁점③토지는 원형보전지로 확정되었으므로 이는 외부적인 이유에서 비롯된 것이므로 정당한 사유라 주장하나, 해당 토지의 면적이 약 60,000㎡에 달하고, 원형보전녹지와 같은 자연림 상태의 임야를 학교법인의 교육사업에 직접 사용하는 것으로 보기 어려운 점(조심 2015지219, 2015.6.11., 같은 뜻임), 쟁점④토지는 종전부터 계속하여 마을의 진입도로로 사용되고 있는 토지를 청구법인이 취득한 것이므로 향후 학교사업 목적으로 바로 사용하지 못할 가능성을 사전에 예측할 수 있었고, 해당 토지를 마을도로 용도의 공익목적으로 사용한다 하더라도 학교법인이 해당 사업에 직접 사용하는 것으로 볼 수 없으며, 지방세법제9조 제2항에 따라 지방자치단체 등에 기부채납을 조건으로 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를 부과하지 아니하나, 청구법인은 해당 토지를 취득하기 전에 처분청과 기부채납을 조건으로 하는 사전약정이 체결한 사실은 확인되지 않는 점, 쟁점⑤토지는 오래전부터 현재까지 종중 묘지로 사용되고 있으므로 유예기간 내 청구법인의 학교 사업에 직접 사용하지 못한 것이 분명하고, 분묘기지권은 관습으로 인정되는 권리로서 지상권과 유사한 법적인 효력이 있어 단기간 내 개발이나 처분 등의 행위가 힘들다는 것을 청구법인도 이미 인지하고 취득한 것으로 보이므로 이에 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점, 처분청에 따르면 쟁점⑥토지가 고양캠퍼스 주변지구단위계획에 포함된 것은 청구법인 소유의 수익용 토지 개발을 위하여 내부의 의사결정에 따라 요청하였고, 처분청이 이를 일부 수용하면서 이루어진 것인바, 이는 법령상의 제한이나 장애가 있었다고 보기는 어렵고, 유예기간이 경과한 2016.12.6. 개발행위허가 제한구역으로 지정되기 전까지는 법령 또는 행정관청의 개발제한이 없었던 것으로 보이므로 청구법인이 동 토지를 유예기간까지 교육사업에 사용하지 못한데 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다는 처분청의 의견은 납득가능한 점, 청구법인의 2016년 재무상태표의 주석사항에 의하면 해당 토지 가운데 일부면적(57,764㎡)을 수익용으로 보유한 것으로 되어 있는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지가 취득일로부터 3년이 경과할 때까지 정당한 사유없이 해당용도(교육사업)에 사용되지 않은 것으로 보아 기면제한 취득세 등을 부과(추징)한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다. (나) 다음으로 예비적 청구에 대하여 살피건대, 처분청은 2018.12.31.까지 이 건 취득세 등의 부과처분을 유예하여야 한다고 주장하나, 청구법인이 정당한 사유없이 쟁점토지를 해당 유예기간(3년) 이내에 목적한 용도로 사용하지 않았다면 이에 대하여 추가적으로 유예기간을 부여하는 것은 어려운 점, 처분청이 2017.9.15. 청구법인에게 이 건 취득세 등을 이미 부과하였으므로 2018.12.31.까지 동 처분을 유예하여달라는 청구주장은 고려할 대상이 아니라는 처분청의 의견은 수긍이 가는 점 등에 비추어 2018.12.31.까지 이 건 취득세 등의 부과(추징)처분을 유예하여 달라는 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률
(1) 지방세특례제한법 제41조[학교 및 외국교육기관에 대한 면제] ① 초ㆍ중등교육법 및 고등교육법에 따른 학교, 경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립ㆍ운영에 관한 특별법 또는 기업도시개발 특별법에 따른 외국교육기관을 경영하는 자(이하 이 조에서 "학교등"이라 한다)가 해당 사업에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를 면제한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 면제된 취득세를 추징한다.
1. 수익사업에 사용하는 경우
2. 정당한 사유 없이 그 취득일부터 3년이 경과할 때까지 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우
3. 해당 용도로 직접 사용한 기간이 2년 미만인 상태에서 매각ㆍ증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우
(2) 지방세법 제9조[비과세] ② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합(이하 이 항에서 “국가 등”이라 한다)에 귀속 또는 기부채납(사회기반시설에 대한 민간투자법 제4조 제3호에 따른 방식으로 귀속되는 경우를 포함한다. 이하 이 항에서 “귀속 등”이라 한다)을 조건으로 취득하는 부동산 및 사회기반시설에 대한 민간투자법 제2조 제1호 각 목에 해당하는 사회기반시설에 대해서는 취득세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대해서는 취득세를 부과한다.
1. 국가 등에 귀속 등의 조건을 이행하지 아니하고 타인에게 매각·증여하거나 귀속 등을 이행하지 아니하는 것으로 조건이 변경된 경우
2. 국가 등에 귀속 등의 반대급부로 국가 등이 소유하고 있는 부동산 및 사회기반시설을 무상으로 양여받거나 기부채납 대상물의 무상사용권을 제공받는 경우
(3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제88조[실시계획의 작성 및 인가 등] ① 도시·군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.
② 도시·군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시·군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.
③ 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조 제2항에 따른 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다.
④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다.
⑥ 제1항·제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시·군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조 제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시·군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시·군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다.
(4) 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법 제24조[사회기반시설 지원] ① 관계 중앙행정기관의 장은 공여구역주변지역ㆍ반환공여구역 및 반환공여구역주변지역 안에 교통시설ㆍ전력 및 상수도시설 등 사회기반시설에 대한 민간투자법 제2조에서 정한 사회기반시설이 우선적으로 설치되도록 필요한 지원을 하여야 한다.
② 관계 중앙행정기관의 장은 도로법 제85조제1항에도 불구하고 지방자치단체에서 추진하는 도로의 건설에 소요되는 비용의 일부를 지원하여야 한다. 제26조[교육ㆍ문화ㆍ관광시설에 대한 지원] ① 중앙행정기관의 장은 공여구역주변지역ㆍ반환공여구역 및 반환공여구역주변지역에 각급 학교, 문예회관ㆍ도서관ㆍ박물관 등을 포함한 문화시설, 관광ㆍ숙박ㆍ위락시설 및 체육시설(이하 “교육ㆍ문화ㆍ관광시설”이라 한다)이 적절히 설치ㆍ유치될 수 있도록 필요한 비용을 지원하여야 한다.
② 제1항의 규정에 따라 교육ㆍ문화ㆍ관광시설을 설치하거나 공여구역주변지역ㆍ반환공여구역 및 반환공여구역주변지역 외의 지역에 설치된 교육ㆍ문화ㆍ관광시설을 공여구역주변지역ㆍ반환공여구역 및 반환공여구역주변지역으로 이전하고자 하는 자에 대하여는 우선적으로 인ㆍ허가 등을 할 수 있다.