[요지] 쟁점(A)토지의 경우, 이 건 건물을 지상에서 분리시킴으로써 만들어진 공간(필로티)으로 해당 토지는 이 건 건물에 직접적으로 공여되고 있다고 보아야 하므로 청구법인이 해당 토지를 배타적ㆍ독점적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없다고 보기는 어려움. 쟁점(B)토지의 경우, 연접한 공도가 존재하고 있고 쟁점(B)토지에는 볼라드와 유사한 형태의 장애물이 설치되어 있어 보행자의 원활한 통행을 보장하고 있다고 볼 수도 없으므로 사도로 인정하기 어려움. 다만, 쟁점(C)토지의 경우, 연접한 공도는 있으나 환풍구 등이 설치되어 있어 현실적으로 보행자들이 쟁점(C)토지 중 일부를 주된 보행로로 사용할 수밖에 없으므로 주된 통행로로 사용되는 면적을 재조사하여 비과세 대상으로 경정하는 것이 타당함.
[참조결정] 조심2008지1059 / 조심2012지0403 / 조심2016지0029
[주 문] OOO청장이 2017.9.13. 청구법인에게 한 재산세 OOO재산세 도시지역분 OOO지방교육세 OOO합계 OOO의 부과처분은 아래 청구 주장의 <그림1>에 표시되어 있는 C부분 85.5.㎡ 중 환풍구와 공도 사이에 위치하여 일반인들의 자유로운 통행에 제공되는 면적을 재조사하여 그 면적에 대한 재산세를 비과세하는 것으로 하여 그 과세표준 및 세액을 경정하고, 나머지 청구는 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 이 건 건물은 OOO맞은편 대로변에 있으며, 앞쪽에 을지로1가 사거리 및 횡단보도가 연접해 있어 이 건 토지 중 일부는 시청방면, 종각·청계천 방면에서 명동 방면으로 왕래하는 보행자들이 자유롭게 이용하고 있고, OOO바로 옆에 위치해 있어 지하철 이용객들이 출입구에서 나와 명동 방향이나 을지로 방향으로 진·출입하는데 이용되기도 하는바, 청구법인은 이 건 토지의 일부가 일반인의 통행에 이용되는데 아무런 제약을 가하고 있지 않고, 실제로도 불특정 다수인들의 통행에 널리 이용되고 있어 동 토지를 소유하고 있으나 그에 대한 독점적이고 배타적인 사용·수익을 하지는 못하고 있는 상황이다.
(2) 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따르면, 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로의 경우에는 재산세 비과세 대상 토지에 해당하는 것으로, 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 비과세 대상에 포함하는 것(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임)이다.
(3) 이 건 토지 중 아래 <그림1>의 (A)·(B)·(C)부분(면적 합계 547.6㎡, 이하 “쟁점토지”라 한다)은 청구법인이 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는바, 재산세 비과세 대상인 사도에 해당하므로 일부금액(청구세액 OOO)이 감액되어야 한다. <그림1> 쟁점토지의 위치도 (가) 쟁점토지 중 (A)부분은 이 건 건물의 1층 정착면적 사이에 공지가 형성되어 생긴 부지로서 전면부에는 OOO가 맞닿아 있고, 횡단보도가 있어 OOO방면, 종각·청계천 방면 등지에서 명동 번화가로 이동하는 수많은 보행자들이 이용하고 있으며, 특히, 이 부분 내부에는 OOO으로 통하는 지하철 출입구가 있어 명동 번화가 쪽으로 진출입하는 지하철 이용객들도 자유롭게 통행에 이용하고 있는바, 청구법인이 이 부분 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없는 상황임을 알 수 있다. (나) 쟁점토지 중 (B)부분은 OOO출구에 연접해 있어 지하철 이용객들이 명동방향으로 이동하는데 이용되고 있고, OOO맞은편 남대문 방향에서 을지로 방향으로 이동하는 보행자들도 (B)부분을 자유롭게 이용하고 있다. 한편, 이 건 건물 빌딩 앞쪽에는 공도인 인도가 위치해 있으며, (B)부분 중 빌딩 앞 통행로 부분은 건축법상 건축선으로부터 일정한 거리를 띄워 건축함으로써 생긴 대지안의 공지에 해당할 수 있으나, (B)부분 앞 인도에는 지하철 출입구OOO가 소재해 그 통행로 일부를 점유하고 있어 빌딩앞 통행로를 통하지 않고는 보행자 도로로서의 기능을 다 할 수 없고, 통행량이 많을 때는 필수적으로 (B)부분 일부가 이용될 수 밖에 없는 점에서 볼 때, (B)부분 중 빌딩 앞 통행로 부분이 일부 OOO을 방문하는 고객의 통행로서의 역할을 하고 있다고 하더라도 전체적으로 불특정 다수인이 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있으므로 비과세대상인 사설도로로 봄이 타당하다(조심 2008지1059, 2009.8.27., 같은 뜻임). (다) 쟁점토지 중 (C)부분은 OOO출입구와 바로 맞닿아 있어 (C)부분을 이용하지 않고서는 해당 출입구에서 나온 지하철 이용객들이 명동 방향이나 을지로 방향으로 이동할 수 없는 상황이고, 또한, 차도쪽으로 공도인 인도가 일부 존재하기는 하나, 지하철 출입구가 위치해 있어 보행자들이 다닐 수 있는 공간은 극히 제한적이며, (C)부분과 공도간 경계도 불명확하므로 (C)부분을 배타적이고 독점적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는바, 비과세대상 토지로 보아야 한다(조심 2012지403, 2012.12.5., 같은 뜻임).
(1) 쟁점토지 중 (A)부분은 이 건 건물 1층 필로티의 빈 공간부분과 이 건 건물의 통로가 되는 토지로서 지하철 OOO과 통행이 편리하도록 설치된 연결통로가 소재하고 있고, 그 연결통로는 5번 출구와 6번 출구 중앙에 위치하고 있으며, 이 건 건물 바로 앞에 지하철 5번 출구와 6번 출구가 있음에도 불구하고 건물 내부에서 5·6번 출구 중앙으로 지하철 연결통로를 낸 것은 건물 신축 당시 이 건 건물에서 근무하는 1,600여명의 회사원들의 통행의 편의를 고려한 측면이 있다고 보이며, 청구법인은 독점적이고 배타적인 사용수익권을 행사할 수 없는 상황이라고 주장하나, 이 건 건물에는 상가나 일반업무시설 등이 소재하여 이러한 지하 연결통로는 이 건 건물에 대한 일반인의 접근성을 용이하게 하여 건물에 대한 현재와 미래의 경제적 효익을 증대시킨다고 볼 수 있고, 오히려 일반인들의 통행을 유도하기 위한 목적도 있다고 보인다.
(2) 쟁점토지 중 (B)부분은 이 건 건물 전면에 위치한 대지안의 공지로서 공도와의 사이에 경계석으로 구분되어 있고, 우측에는 조형물이 설치되어 있으며 조형물 주변에는 일반인의 자동차 주차를 막기 위한 돌로 된 장애물이 놓여 있는바, 일반인들이 혼잡하지 않을 시에는 공도를 이용하여 충분히 통행할 수 있고, 또한 통행로가 부족한 혼잡한 경우에도 경계석으로 구분된 대지안의 공지를 배타적인 부속토지로 인식하기에는 어렵게 되어 있어 자연스럽게 일반인들의 통행로로 이용되고 있는 실정이며, 이는 독점적이고 배타적인 사용을 위하여 지장물을 설치하는 것보다 건물에 대한 접근성을 훨씬 높여 주고, 또한, 불법주차 방지를 위해 장애물을 설치한 부분은 일반인이 자연스럽게 공도로 이용하기에는 부적합하다고 보는 것이 타당하다.
(3) 쟁점토지 중 (C)부분은 이 건 건물 전면 좌측에 위치한 대지안의 공지로서 화단과 환풍구가 설치되어 있고, 대지안의 공지에 대한 경계석이 없어 일반인이 이 공지를 배타적인 부속토지로 인식하기에는 더욱 어렵게 되어 있다. 따라서 처분청이 쟁점토지가 사설도로에 해당하지 아니한 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 정당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세법 제109조【비과세】② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다.
③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항 따른 과세대상은 제외한다)에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용되는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대해서는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지.
(2) 지방세법 시행령 제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지” 란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로: 도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만건축법 시행령제80조의2에 따른 대지안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조【공개공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모의 휴게시설 등의 공개공지(공지: 공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이 크다고 인정하여 지정·공고하는 지역 제46조【건축선의 지정】① 도로와 접한부분에 건축물을 건축할 수 있는 선〔이하 “건축선(建築線)”이라 한다〕은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만 제2조 제1항 제11호에 따른 소요너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 제58조【대지안의 공지】 건축물을 건축하는 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(1) 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료를 보면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구법인은 2007.2.15. 이 건 건물 및 이 건 토지를 취득하였고, 이 건 토지가 소재하고 있는 OOO사거리 부근은 아래 <그림2>와 같이 OOO등의 고층건물이 밀집해 있다. <그림2> 이 건 토지의 위치도 (나) 이 건 건물은 지하 4층, 지상 20층으로 OOO관련 사무실 등 업무시설과 교육연구시설에 1,600여명의 사무원이 근무하고 있고, 1층은 건물 전방과 후방의 자유스러운 통행을 위하여 필로티 구조로 되어 있으며, 건물 전면에 OOO커피점이 소재하고 있다. (다) 쟁점토지의 이용 현황에 대한 청구법인 주장과 처분청 의견은 아래 <표1>과 같다. <표1> 쟁점토지 이용 현황 요약 (라) 우리 원 조사담당자가 2018.4.20. 이 건 건물과 쟁점토지를 현장 확인하여 조사된 토지이용 현황 등은 아래 <표2>와 같다. <표2> 쟁점토지의 이용현황 조사결과
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는건축법등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접 대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지 소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (나) 쟁점토지 중 (A)부분의 경우, 이 건 건물 바닥면적의 대부분을 차지할 뿐 아니라, 1층 부분을 필로티 구조로 건축함으로써 1차적으로 이 건 건물에 대한 입주자의 유치를 원활히 하고 건물 내 다수 근무자들(1,600여명)과 그 고객 등의 접근이나 출입 등이 용이하도록 하여 이 건 건물의 효용성을 도모한 것으로 볼 수 있는 점, 쟁점토지 중 (B)부분의 경우, 일반 공중의 통행에 지장이 없을 정도의 공도가 연접하여 있고, 조형물과 그 주위에 사각형 돌이 여러 개 설치되어 있는 점에서 이 건 건물의 개방감과 안정성을 확보하기 위한 목적 등으로 조성된 것으로 보이므로 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로로 보기는 어렵다고 판단된다. (다) 쟁점토지 중 (C)부분의 경우, 횡단보도에 연결된 공도의 폭이 횡단보도 보다 좁은 약 1미터 내지 1.2미터로 비교적 협소하여 많은 보행자들이 부득이 환풍구(면적 약 5㎡)와 공도 사이의 토지를 자유롭게 이용할 수 밖에 없는 상태로 나타나는 점에서 사실상 불특정 다수인이 아무런 제약 없이 인접해 있는 공도와 구분 없이 통행하고 있는 것으로서 재산세 비과세 대상이 되는 사설도로에 해당한다고 볼 수 있다 하겠는바(조심 2016지29, 2016.8.10., 같은 뜻임), 처분청은 환풍구와 공도 사이에 일반인들이 자유로이 통행하는 면적을 재조사하여 그 면적에 대한 재산세를 비과세하는 것으로 하여 그 과세표준 및 세액을 경정하는 것이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로지방세기본법제96조 제6항,국세기본법제81조, 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.