[요지] 청구인들은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 이 사건 토지를 사실상 소유하게 되었다 할 것이고, 준주거용지의 경우, 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역으로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 토지로 볼 수 없어 재산세 분리과세대상인 주택건설용 토지로 보기 어려움.
[요지] 청구인들은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 이 사건 토지를 사실상 소유하게 되었다 할 것이고, 준주거용지의 경우, 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역으로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 토지로 볼 수 없어 재산세 분리과세대상인 주택건설용 토지로 보기 어려움.
[참조결정] 조심2017지0492
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요 가.OOO일원 394,058㎡가 2015.9.25. OOO도시개발구역(이하 “OOO도시개발사업”이라 한다)으로 실시계획 인가되고 2016.10.6. 환지계획 인가되어 2016.11.11. 환지예정지 지정․공고(효력발생일: 2016.11.14.)됨에 따라 청구인 OOO외 18인(이하 “청구인들”이라 하고 세부내용은 ＜별지 1＞과 같다) 소유의 OOO토지 1,291㎡ 외 18건(이하 “종전토지”라 하고 세부내용은 ＜별지2＞와 같다)이 OOO600㎡ 외 18건(이하 “이 사건 토지”라 하고 세부내용은 ＜별지2＞와 같다)으로 환지예정지 지정되었다. 나.처분청은 이 사건 토지에 대하여 2017년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유자를 종전토지의 소유자인 청구인들로 하고 이 사건 토지의 이용계획에 따라 종합합산과세대상 또는 분리과세대상 등으로 하여 이 사건 토지의 시가표준액에 공정시장가액비율(70%)을 적용하여 산출한 금액을 과세표준으로 하고 지방세법제111조 제1항 제1호의 세율 등을 적용하여 재산세 등을 산출한 후 2017.9.8. 청구인들에게 다음 ＜표1＞과 같이 부과․고지하였다. ＜표1＞ 재산세 등 부과․고지 내역 (단위: 원) 다.청구인들은 이에 불복하여 2017.12.11. 심판청구를 제기하였다. 2.청구인들 주장 및 처분청 의견 가.청구인들 주장 처분청은 환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 도시개발법제36조에 따라 종전토지는 사용․수익할 수 없고 환지예정지에 권리를 행사할 수 있음을 근거로 환지예정지를 과세대상으로 하여 이 건 재산세 등을 부과하였으나, 지방세법상 환지예정지 공고 및 효력이 발생한 경우 환지예정지를 과세대상으로 하여야 한다는 명시적 규정이 없고, 도시개발법제36조는 종전토지 소유자들에게 환지예정지에 대한 사용․수익권을 부여하기 위한 근거규정일 뿐 과세대상을 정하는 규정이 아니므로 위 조항을 근거로 환지예정지를 과세대상으로 한 이 건 재산세 등 부과처분은 부당하다. 또한, 환지예정지를 과세대상으로 하기 위해서는 환지예정지인 이 건 토지에 대하여 종전토지와 동일하거나 유사한 정도로 권리행사를 할 수 있어야 하나 재산세 과세기준일 현재 이 건 토지는 종전토지와 동일한 상태로 있어 청구인들이 이 건 토지에 대하여 종전토지와 동일하거나 유사하게 권리를 행사할 수 없고, 실질적으로 사용․수익할 수 있는 것은 종전토지이므로 재산세 등 과세대상은 종전토지로 하여야 한다. 나.처분청 의견 지방세법제107조 제1항에서 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있고, 여기서 ‘사실상 소유하고 있는 자’라 함은 공부상 소유자로 등재되어 있는지 여부를 불문하고 해당 재산에 대한 실질적인 소유권자를 말하는 바(대법원 2006.3.23. 선고 2005두15045 판결 등 참조), 환지예정지 지정이 있는 경우 종전토지 소유자를 환지예정지의 사실상 소유하고 있는 자로 볼 수 있는지를 살펴보면, 도시개발법제36조 제1항에서 ‘환지예정지가 지정되면 종전의 토지 소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 환지예정지에 대하여 종전과 동일한 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다’고 규정하고 같은 조 제3항은 ‘환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다’고 규정하고 있는 점, 환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 종전토지의 소유자가 환지예정지를 사실상 처분할 수 있는 점 등에 비추어 처분청이 청구인들을 재산세 과세기준일 현재 환지예정지의 사실상 소유자로 판단하여 환지예정지 조서상의 소유자 및 면적을 대상으로 하여 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료 등에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) OOO는 이 사건 토지가 포함된 OOO도시개발구역에 대하여 도시개발법제17조에 따라 2015.9.25. 시행자를 ‘OOO도시개발사업 조합’으로, 시행기간을 ‘실시계획인가일～환지처분일’로, 시행방식을 ‘환지방식’으로 하고 토지이용계획 및 기반시설계획을 다음 ＜표2＞와 같이 하여 OOO도시개발구역 실시계획인가 및 지형도면 고시를 하였다(경기도 고시 제2015-188호). ＜표2＞ 토지이용계획 및 기반시설계획 (나) OOO도시개발사업조합장은 2016.10.6. 처분청으로부터 환지계획 인가(도시계획과-15709)를 받고 2016.11.11. 도시개발법제35조 제2항에 따라 환지 예정지 지정을 공고(효력발생일: 2016.11.14., 금전 청산된 종전토지에 대한 사용․수익 정지일: 2016.12.15.)하였다. (다) 환지예정지 조서에 따른 지정 전․후 현황은 다음 ＜표3＞과 같고, 이 건 토지는 현재 공지(나대지)인 것으로 나타난다. ＜표3＞ 환지예정지 지정 전․후 현황 (라) 처분청은 이 사건 토지에 대하여 납세의무자를 과세기준일(6.1.) 현재 ‘종전토지의 소유자인 청구인들’로, 과세대상을 ‘이 사건 토지’로, 과세대상의 구분을 ‘환지 예정지의 토지이용계획에 따라 준주거용(상업용)인 경우 종합합산과세대상으로, 주거용인 경우 별도합산과세대상’으로 각 구분 하고, 이 사건 토지 중 종합합산과세대상으로 한 토지에 대하여는 지방세법제111조 제1항 제1호 가목의 세율을, 별도합산과세대상으로 한 토지에 대하여는 같은 호 나목의 세율을 각 적용하여 재산세 등을 부과․고지하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 지방세법 제107조 제1항은 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자를 재산세 납세의무자로 규정하고, 여기서 ‘사실상 소유하고 있는 자’라 함은 공부상 소유자로 등재되어 있는지 여부를 불문하고 해당 재산에 대한 실질적인 소유권자를 말한다. 청구인들은 종전토지를 소유하던 자로 2016.11.11. 환지예정지 지정 공고에 따라 환지예정지에 대한 권리를 보유하게 된 점, 도시개발법제36조 제1항은 환지예정지가 지정되면 종전 토지의 소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일로부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다고 규정하고, 같은 조 제3항은 환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 해당 환지예정지의 종전 소유자는 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다고 규정하고 있으며, 환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 종전 토지 소유자는 환지예정지를 사실상 처분할 수 있는 점 등에 비추어 청구인들은 이 사건 재산세 과세기준일 현재 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 자에 해당하는 것으로 판단된다(조심 2017지492, 2017.7.19. 같은 뜻임). 지방세법 시행령제102조 제5항 제24호에서 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지를 분리과세대상으로 규정한 입법취지는 도시개발사업의 보다 효율적 수행을 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는데 있고, 분리과세대상인 ‘도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지’라 함은 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 상당하다(대법원 2010.2.11. 선고 2009두15760 판결, 같은 뜻임) 할 것이어서 준주거용지는 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역으로서 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 토지로 볼 수 없어 재산세 분리과세대상에 해당하지 아니한다 할 것이다. 따라서, 처분청이 재산세 과세기준일 현재 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 청구인들에 대하여 이 사건 토지 중 ‘환지 예정지의 토지이용계획에 따라 준주거용(상업용)인 경우 종합합산과세대상으로, 주거용인 경우 별도합산과세대상’으로 각 구분 하여 재산세 등을 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없다고 하겠다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지 3＞ 관련 법령
(1) 지방세법(2017.12.26. 법률 제15292호로 일부개정되기 전의 것) 제4조【부동산 등의 시가표준액】① 이 법에서 적용하는 토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 공시된 가액(價額)으로 한다. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 같은 법에 따라 국토교통부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 산정한 가액으로 한다. 제107조【납세의무자】① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다.
1. 공유재산인 경우: 그 지분에 해당하는 부분(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대해서는 그 지분권자
2. 주택의 건물과 부속토지의 소유자가 다를 경우: 그 주택에 대한 산출세액을 제4조제1항 및 제2항에 따른 건축물과 그 부속토지의 시가표준액 비율로 안분계산(按分計算)한 부분에 대해서는 그 소유자
3. 신탁법에 따라 수탁자 명의로 등기·등록된 신탁재산의 경우: 위탁자별로 구분된 재산에 대해서는 그 수탁자. 이 경우 위탁자별로 구분된 재산에 대한 납세의무자는 각각 다른 납세의무자로 본다.
② 제1항에도 불구하고 재산세 과세기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.
6. 도시개발법에 따라 시행하는 환지(換地) 방식에 의한 도시개발사업 및 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업(주택재개발사업 및 도시환경정비사업만 해당한다)의 시행에 따른 환지계획에서 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 체비지 또는 보류지로 정한 경우에는 사업시행자
③ 재산세 과세기준일 현재 소유권의 귀속이 분명하지 아니하여 사실상의 소유자를 확인할 수 없는 경우에는 그 사용자가 재산세를 납부할 의무가 있다. 제106조【과세대상의 구분 등】① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
1. 토지 및 건축물: 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지
2. 주택: 시가표준액의 100분의 40부터 100분의 80까지
② 선박 및 항공기에 대한 재산세의 과세표준은 제4조제2항에 따른 시가표준액으로 한다. 제111조【세율】① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
1. 토지
1. 전·답·과수원·목장용지 및 임야: 과세표준의 1천분의 0.7
2. 골프장 및 고급오락장용 토지: 과세표준의 1천분의 40
3. 그 밖의 토지: 과세표준의 1천분의 2 제114조【과세기준일】재산세의 과세기준일은 매년 6월 1일로 한다.
(2) 지방세법 시행령(2017.12.29. 대통령령 제28524호로 일부개정되기 전의 것) 제102조【분리과세대상 토지의 범위】 ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만, 제1호 및 제37호에 따른 토지 중 취득일부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외하며, 제4호 및 제8호부터 제10호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행 중인 토지를 포함한다.
24. 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의 토지구획정리사업법(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.
1. 토지 및 건축물: 시가표준액의 100분의 70
2. 주택: 시가표준액의 100분의 60
(3) 도시개발법 제11조【시행자 등】① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가나 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3. 대통령령으로 정하는 정부출연기관
4. 지방공기업법에 따라 설립된 지방공사
5. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
6. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 제29조【환지 계획의 인가 등】① 행정청이 아닌 시행자가 제28조에 따라 환지 계획을 작성한 경우에는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 인가를 받아야 한다.
③ 행정청이 아닌 시행자가 제1항에 따라 환지 계획의 인가를 신청하려고 하거나 행정청인 시행자가 환지 계획을 정하려고 하는 경우에는 토지 소유자와 해당 토지에 대하여 임차권, 지상권, 그 밖에 사용하거나 수익할 권리(이하 "임차권등"이라 한다)를 가진 자(이하 "임차권자등"이라 한다)에게 환지 계획의 기준 및 내용 등을 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 서류의 사본을 일반인에게 공람시켜야 한다. (단서 생략)
④ 토지 소유자나 임차권자등은 제3항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 시행자는 그 의견이 타당하다고 인정하면 환지 계획에 이를 반영하여야 한다. 제35조【환지 예정지의 지정】① 시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다.
② 제29조 제3항 및 제4항은 제11조 제1항 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려고 할 때에 준용한다.
③ 시행자가 제1항에 따라 환지 예정지를 지정하려면 관계 토지 소유자와 임차권자등에게 환지 예정지의 위치·면적과 환지 예정지 지정의 효력발생 시기를 알려야 한다. 제36조【환지 예정지 지정의 효과】① 환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지 예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.
② 시행자는 제35조 제1항에 따라 환지 예정지를 지정한 경우에 해당 토지를 사용하거나 수익하는 데에 장애가 될 물건이 그 토지에 있거나 그 밖에 특별한 사유가 있으면 그 토지의 사용 또는 수익을 시작할 날을 따로 정할 수 있다.
③ 환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.
④ 시행자는 제34조에 따른 체비지의 용도로 환지 예정지가 지정된 경우에는 도시개발사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 이를 사용 또는 수익하게 하거나 처분할 수 있다.
⑤ 임차권등의 목적인 토지에 관하여 환지 예정지가 지정된 경우 임대료·지료(地料), 그 밖의 사용료 등의 증감(增減)이나 권리의 포기 등에 관하여는 제48조와 제49조를 준용한다.