① 재산세 등의 심판청구가 적법한지 여부 ② 기부행위를 통하여 진행되는 도서관 건립사업의 특수성을 감안하여 감면 유예기간(1년) 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유로 볼 수 있는지 여부

[주 문] OOO시장이 2017.3.2. 청구법인에게 한 2012년도분2016년도분 재산세 등 OOO의 부과처분에 대한 청구는 각하하고 나머지 심판청구는 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요 가.청구법인은 2011.11.25. OOO토지 1,619.9㎡(시가표준액 OOO이며, 이하 “쟁점토지”라 한다.)를 증여를 원인으로 취득하고, 지방세특례제한법 제52조 제1항에 따라 문화예술단체가 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 하여 취득세 및 2012년도분2016년도분 재산세 등을 면제받았다.

• 나. 처분청은 쟁점토지의 감면 사후관리를 위하여 2016.12.8. 현지 출장한 결과, 청구법인이 쟁점토지를 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 2017.3.2. 청구법인에게 면제한 취득세 등 합계 OOO(취득세 OOO지방교육세 OOO농어촌특별세 OOO가산세 포함) 및 2012년도분2016년도분 재산세 등 OOO을 부과·고지하였다.
• 다. 청구법인은 이에 불복하여 재산세 등은 2017.3.29., 취득세 등은 2017.3.30. 각각 이의신청을 거쳐 2017.9.7. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 청구법인은 OOO기념 OOO도서관(이하 “도서관”이라 한다)의 건립사업을 추진하고 있는 비영리공익법인으로서, 도서관은 OOO정신을 계승하고 한 인간의 삶을 한 권의 진실된 자서전으로 영구히 보존하는 곳으로서, 이 도서관의 부지 마련과 설계, 건축, 운영 등 모든 과정을 온 국민의 기부와 자원봉사로 진행하고 있는바, 이 사업은 그 성격상 오랜 인내와 성찰의 시간을 동반할 수밖에 없으며 그만큼 이 건축의 공공적 가치는 클 것으로 확신한다. 도서관이 지향하는 공공적 가치 실현을 위하여 보다 많은 사람들과 공감대를 형성하고 자발적 참여를 유도하기 위하여 도서관 건립에 소요되는 건축 부지와 설계, 그 밖의 여러 건축 관련 요소들을 기부행위를 통하여 이루어져 왔고, 이러한 기부행위를 통하여 진행되는 사업의 특수성으로 인하여 쟁점토지의 직접 사용이 지연된 것이며, 청구법인은 최선을 다하여 해당 사업을 추진하였으므로 감면 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다. 이와 관련하여, OOO의 세 단체와 사단법인 OOO에서 탄원서를 작성하였고, 2017.6.29. 문화체육관광부에서는 정부와 지자체에서도 추진하기 어려운 사업을 청구법인이 추진하는 것에 대하여 크게 공감함과 함께, 이 사업의 특수성을 감안하여 재고해 주기를 바란다는 공문을 처분청에 보냈다. 청구법인은 처분청으로부터 2012년 10월 ‘면제 기간인 1년 내에 건축물이 착공되지 않으면 감면받은 취득세가 추징된다’는 내용의 안내문을 받고, 2012.10.15. 및 2012.11.14. 두 차례에 걸쳐 도서관 건립의 취지와 특수성으로 인하여 건축이 지연될 수밖에 없는 정당한 사유를 소명하였으나, 본 사업에 대한 충분한 이해 및 숙지가 없는 상태로 일반적인 사례에 따라 정당한 사유로 인정하지 않고 면제받은 취득세 등을 부과한 처분은 부당하다. 또한, 처분청에서 납세와 관련하여 정확하게 고지해야 할 의무를 다하지 않음으로 인해 청구법인은 지금껏 추진해 온 공익적 사업에 심각한 악영향이 발생하였으며, 재차 소명할 기회를 주지 않고 부과한 처분은 취소되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2012.3.15. 선고 2011두14524 판결 등 참조) 할 것이다. 지방세특례제법에서 규정하고 있는 “정당한 사유”란 그 취득한 부동산을 고유업무에 사용하지 못한 사유가 행정관청의 사용금지ㆍ제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 토지를 고유업무에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나, 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 고유업무에 사용할 수 없는 경우를 말하는 것이고, 부동산의 취득자가 그 자체의 자금사정이나 수익상의 문제 등으로 취득한 부동산을 고유업무에 직접 사용하는 것이 지연되거나 포기한 경우에는 이에 해당하지 않는다(대법원 2003.12.12. 선고, 2003두9978 판결, 2004.4.28. 선고, 2002두11752 판결 등 참조) 할 것이다. 감면제도는 그 자체가 일반납세자와의 과세형평에 있어서 불공평한 제도로서 부여된 감면조건을 충족하지 못하거나 위배되는 경우에는 그 감면효력이 상실된다 할 것이고, 지방세 법령에서 감면 규정에 유예기간을 부여하고 있는 취지는 당해 부동산을 감면받은 용도에 직접 사용하기 위하여 불가피하게 소요되는 준비기간(이 건의 경우 1년)을 반영하기 위함인데, 쟁점토지의 경우 청구법인이 유예기간(1년) 만료일(2012.11.25.)부터 약 2년이 경과한 시점(2014.9.22.)에 이르러 건축물 신축에 대한 건축허가를 받았고, 쟁점토지를 취득한 날부터 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 것에 대하여 법령상 또는 관계 기관의 귀책이 있었다고 인정할 만한 사유가 달리 보이지 아니하며, 기부행위로 진행되는 사업의 특수성은 청구법인의 자금 사정이나 수익상 문제 등 내부적 사정에 불과할 뿐 쟁점토지를 유예기간 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 처분청에서 2014년 10월 감면 유예기간(1년) 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못할 경우 기 면제한 취득세 등을 신고·납부하여야 한다는 안내문을 발송하였고, 2016.12.14. 과세 예고 및 2017.2.28. 소명자료에 대한 회신 등의 과정을 거친 후 2017.3.1. 부과·고지하였으므로 소명할 기회를 주지 않았다는 청구법인의 주장은 사실과 다르다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점

① 재산세 등의 심판청구가 적법한지 여부(직권)

② 기부행위를 통하여 진행되는 도서관 건립사업의 특수성을 감안하여 감면 유예기간(1년) 내에 해당 용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유로 볼 수 있는지 여부

• 나. 관련 법령

(1) 지방세기본법 제90조 [이의신청] 이의신청을 하려면 그 처분이 있은 것을 안 날(처분의 통지를 받았을 때에는 그 통지를 받은 날)부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 불복의 사유를 적어 특별시세ㆍ광역시세ㆍ도세[도세 중 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 시ㆍ군세에 부가하여 징수하는 지방교육세와 특별시세ㆍ광역시세 중 특별시분 재산세, 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 구세(군세 및 특별시분 재산세를 포함한다)에 부가하여 징수하는 지방교육세는 제외한다]의 경우에는 시ㆍ도지사에게, 특별자치시세ㆍ특별자치도세의 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사에게, 시ㆍ군ㆍ구세[도세 중 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 시ㆍ군세에 부가하여 징수하는 지방교육세와 특별시세ㆍ광역시세 중 특별시분 재산세, 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 구세(군세 및 특별시분 재산세를 포함한다)에 부가하여 징수하는 지방교육세를 포함한다]의 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이의신청을 하여야 한다. 제91조 [심사청구 및 심판청구] ① 이의신청을 거친 후에 심사청구 또는 심판청구를 할 때에는 이의신청에 대한 결정 통지를 받은 날부터 90일 이내에 하여야 한다. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사의 결정에 대해서는 조세심판원장에게 심판청구를, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 결정에 대해서는 시ㆍ도지사에게 심사청구를 하거나 조세심판원장에게 심판청구를 한다.

(2) 지방세특례제한법(2011.12.31. 법률 제11138호로 개정된 것) 제45조(학술연구단체 및 장학단체에 대한 감면) ① 대통령령으로 정하는 학술연구단체·장학단체·과학기술진흥단체가 그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를, 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 지방세법 제146조제2항에 따른 지역자원시설세(학술연구단체·장학단체의 경우에만 해당한다)를 각각 2012년 12월 31일까지 면제한다. 제52조(문화ㆍ예술 지원을 위한 과세특례) ① 대통령령으로 정하는 문화예술단체(이하 이 항에서 "문화예술단체"라 한다) 또는 대통령령으로 정하는 체육진흥단체가 그 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세를, 과세기준일 현재 그 고유업무에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세(지방세법 제112조에 따른 부과액을 포함한다) 및 지방세법 제146조제2항에 따른 지역자원시설세(문화예술단체의 경우만 해당한다)를 각각 2012년 12월 31일까지 면제한다. 제94조(감면된 취득세의 추징) 부동산에 대한 감면을 적용할 때 이 법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우 또는 그 사용일부터 2년 이상 해당 용도로 직접 사용하지 아니하고 매각·증여하거나 다른 용도로 사용하는 경우에 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세를 추징한다.

(3) 지방세특례제한법 시행령(2011.12.31. 대통령령 제23484호로 개정되기 전의 것) 제22조(학술연구단체 등의 범위) 법 제45조 제1항에서 “대통령령으로 정하는 학술연구단체·장학단체·과학기술진흥단체”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 단체를 말한다.

1. 정부로부터 허가 또는 인가를 받거나 민법 외의 법률에 따라 설립되거나 그 적용을 받는 학술연구단체·장학단체·과학기술진흥단체

2. 행정안전부장관이 교육과학기술부장관과 협의하여 고시하는 단체 제26조(문화예술단체 등의 범위) 법 제52조 제1항에 따른 문화예술단체 또는 체육진흥단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 단체로 한다.

1. 정부로부터 허가 또는 인가를 받거나 민법 외의 법률에 따라 설립되거나 그 적용을 받는 문화예술단체·체육진흥단체

2. 행정안전부장관이 문화체육관광부장관과 협의하여 고시하는 단체

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 먼저, 쟁점①과 관련하여재산세 등의 심판청구가 적법한 심판청구인지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 지방세기본법 제91조 제1항은 이의신청을 거친 후에 심사청구 또는 심판청구를 할 때에는 이의신청에 대한 결정 통지를 받은 날부터 90일 이내에 하여야 한다. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 및 특별자치도지사의 결정에 대해서는 조세심판원장에게 심판청구를, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 결정에 대해서는 시ㆍ도지사에게 심사청구를 하거나 조세심판원장에게 심판청구를 한다고 규정하고 있다. (나) 청구법인은 2017.3.2. 처분청으로부터 취득세 및 재산세 등을 부과·고지받은 후 재산세 등은 2017.3.29. 처분청에게, 취득세 등은 2017.3.30. OOO에게 각각 이의신청을 한 것으로 나타난다. (다) 청구법인은 2017.5.31. 처분청으로부터 재산세 등의 이의신청 결정통지서를, 2017.6.30. OOO로부터 취득세 등의 이의신청 결정통지서를 송달받은 것으로 나타난다. (라) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 실피건대, 청구법인은 재산세 등의 이의신청 결정서를 통지받은날부터 90일 이내인 2017.8.29.까지 심판청구를 하였어야 하나, 청구법인은 취득세 등과 같이 2017.9.7. 심판청구하였는바, 재산세 등의 심판청구는 청구기한일로부터 8일이 경과하였으므로 부적합한 청구에 해당한다 하겠다.

(2) 다음으로 쟁점②와 관련하여 살펴보면, 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구법인은 2008.11.28. 설립되었고, OOO2층(본점)에 소재하고 있으며, 문화체육관광부장관이 발급한 법인설립허가증OOO에 법인의 설립 목적은 ‘문화도시 기반조성을 위한 연구와 국제 문화교류·협력을 위한 제도 및 정책에 관한 연구, 실천적인 제반 활동 등을 통한 21세기 국가발전의 성장 동력이자 핵심 경쟁력인 문화가치 실현’으로 되어 있다. (나) 청구법인은 2011.11.25. 쟁점토지를 증여를 원인으로 취득하고, 지방세특례제한법 제52조 제1항에 따라 문화예술단체가 고유업무에 직접 사용하기 위하여 취득하는 부동산으로 취득세 및 재산세 등을 면제받았다. (다) 처분청은 청구법인의 쟁점토지상에 건축물 신축에 대한 착공신고서 제출에 따라 2017.1.26. 착공신고필증[주용도: 교육연구시설(도서관), 연면적 161.6㎡, 허가(신고)일자: 2014.9.22., 착공예정일자: 2017.2.1.]을 교부하였다. (라) 청구법인의 도서관 건립사업 진행과정은 아래와 같다. (마) 처분청에서 쟁점토지의 감면 사후관리를 위하여 2016.12.8. 현지 출장한 결과는 아래와 같다. (바) 처분청은 쟁점토지 취득일부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 해당 용도로 직접 사용하지 아니하는 경우에 해당한다고 보아 기 면제한 취득세 등에 대하여 2016.12.14. 과세예고(세정과-28736) 하였다. (사) 청구법인은 처분청의 과세예고에 따라 소명자료를 2016.12.23. 제출하였고, ‘과세부과시점 연기 요청 및 정당한 사유에 대한 문의사항’에 대하여 2017.1.2. 민원을 신청하였다. 이에 처분청은 ‘다른 납세자들과의 형평성 문제로 연기 불가 및 정당한 사유에 대한 대법원 판례 등’에 대한 내용의 민원회신(세정과-1608, 2017.1.19.)과 과세철회가 불가하다는 회신(세정과-4341, 2017.2.28.)을 하였다. (아) 처분청은 기 면제한 취득세 등 합계 OOO(가산세 포함)을 2017.3.2. 부과·고지하였다. (자) 처분청은 청구법인이 질의한 내용에 대하여 2017.1.19. 아래와 같이 답변하였고, 2017.9.1. 청구법인에게 이 건과 관련 취득세 등 징수유예 기한이 2017.9.30. 만료된다는 내용의 공문을 보낸 것으로 나타난다. (차) OOO세 단체 및 사단법인 OOO는 2017년 3월 처분청에 도서관 건립사업이 지니고 있는 특수한 사정을 감안하여 공익적 사업이 순조롭게 진행될 수 있도록 탄원서를 제출하였다. (카) 처분청은 2017.3.7. OOO에게 법령해석을 질의하였고, OOO는 2017.3.20. 아래와 같이 답변하였다. (타) 문화체육관광부는 2017.6.29. 도서관 건립에 관한 협조요청 공문을 처분청에 발송하였다. (파) 청구법인은 처분청의 답변에 대하여 아래와 같이 항변하면서 현장사진 등을 제출하였다. 청구법인은 지금껏 이 세상에 존재하지 않았던 도서관 건립사업을 오랜 세월 계획해 왔고, 쟁점토지를 기부받으면서 이 사업이 가시화하여 오늘에 이르고 있는데, 이 뜻 깊고 선한 일을 하겠다는데 처분청에서 협력하고 격려하고 이끌어주지는 못할망정 청구법인이 무슨 큰 잘못을 했다는 것인지 이해할 수 없다. 청구법인은 도서관 건립사업의 쟁점토지를 목적사업에 사용하도록 지정 기부받았고 그에 따라 널리 또 다른 기부자들을 모집하여 기부금을 모아왔으며 앞으로 더 모아 나갈 계획이다. 특히 저명한 건축가의 설계를 기부받아 이 세상에 다른 예가 없는 도서관이라는 세평을 들으면서 이목을 집중시켜 나가고 있는 이 일을 어떤 원한이 사무쳐 이런 처분을 해야 했는지 납득이 가지 않으며, 좋은 일을 하겠다는 비영리민간단체의 의욕을 무참히 짓밟는 처사이다. 처분청은 2017.3.2. 쟁점토지가 ‘고유업무에 직접 사용되지 않는 것을 확인하였다’라고 하였는데, 청구법인은 2016.12.30. 처분청으로부터 착공계를 득하여 도서관의 건축정신에 있어서 가장 중요한 부분인 진입로(사색의 길) 조성 및 주변 조경공사를 완료하였는바, 즉, 큰 범주의 건축이라는 개념에서 볼 때 쟁점토지는 이미 청구법인의 고유목적사업으로 사용되고 있었다. 사색의 길 조성공사는 쟁점토지의 나무와 풀 등을 제거하고 건축가가 설계한 대로 길을 내는 본 건축의 중요한 일부분으로, 처분청에서는 매우 편협한 의미의 건축 개념으로 본 사안에 대하여 판단하고 있는 것으로 보인다. (하) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 청구법인은 기부를 통해 이루어지는 도서관 건립사업의 특수성 등을 감안하여 정당한 사유로 인정하여 달라는 주장이나, 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다(대법원 2012.3.15. 선고 2011두14524 판결 등 참조) 하겠다. 지방세특례제한법 제94조에서 규정한 정당한 사유라 함은 천재ㆍ지변이나 법령에 의한 금지ㆍ제한 또는 행정관청의 사용금지ㆍ제한 등 당해 사업주체로서는 어쩔 수 없는 불가피한 사유를 말하는 것이며, 건축주의 자금 부족, 청구법인이 추진하는 사업의 특수성 등 주관적인 판단 등은 불가피한 사유에 해당된다고 볼 수 없다고 할 것인바, 청구법인은 2011.11.25. 쟁점토지를 취득한 이후 도서관 건립을 추진하면서 설계비용의 과다로 사업이 중단되었고, 설계 재능기부자 모색, 6차례 설계변경, 시공사 선정 난항, 건축계획 변경 등으로 착공이 계속 연기되다가 2016년 11월에 이르러 진입로 조경공사가 진행되고 2017년에 착공된 것으로 나타나는 점, 국민적 기부와 참여로 추진하는 도서관 건립의 취지 및 상징성 등 청구법인이 추진하는 사업의 특수성은 내부적인 사업추진 방향에 해당한다고 볼 수 있는 점 등에 비추어 청구법인이 추진하는 사업이 공익성이 있다 하더라도 쟁점토지의 취득일로부터 1년 이내에 해당 용도로 직접 사용하지 아니한 정당한 사유로 인정하기는 어렵다 하겠다. 따라서 처분청이 쟁점토지에 대하여 취득세 등을 부과한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제1호ㆍ제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.