[요지]
① 청구법인은 쟁점토지에 대한 사업실시계획을 승인받거나 착공시점에는 동 토지를 해당사업에 직접 사용하였다고 주장하나, 실시계획의 승인이나 착공은 해당 사업에 사용하기 위한 준비작업에 불과하여 이를 직접 사용으로 인정하기는 어려움.② 청구법인은 유예기간 내에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다고 주장하나, 청구법인의 의사결정 과정에 소요된 시간이나 공사업체와의 계약해제에 따른 지연은 정당한 사유로 인정하기 어려움.③ 청구법인은 직접 사용에 대한 유권해석 및 견해가 정립되지 아니하였으므로 가산세를 감면해야 한다고 주장하나, 처분청은 직접 사용과 관련하여 쟁점토지가 추징대상이 아니라는 취지의 공적견해를 표명한 사실이 없으므로 청구주장을 받아들이기 어려움.
[참조결정] 조심2016지0942 / 조심2017지0210
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점조항 단서에서 규정하고 있는 직접 사용의 시기를 판단하기 위해서는 관련규정의 형태와 취지 및 사안의 특성을 고려하여야 할 것인바, 부지조성 및 인허가절차 추진 등에 장기간의 기간이 소요되는 이 건 개발사업의 특성을 고려하면 ① 사업실시계획을 승인받은 경우나, 적어도 ② 건물의 착공 시점에는 해당 사업에 사용하는 것이 확실시 되고 이에 토지를 전매할 수 없어 토지를 전용할 가능성도 없으므로 쟁점토지를 해당사업에 직접 사용한 것으로 보아야 함에도 처분청이 쟁점토지상의 건축물의 사용승인을 받은 시점을 직접 사용의 시기로 본 것은 부당하다.
(2) 설령, 청구법인이 쟁점토지를 유예기간 내에 해당사업에 직접 사용하지 못한 것으로 본다하더라도 그리하지 못한 정당한 사유 여부를 검토하여 보면, 청구법인은 적어도 쟁점토지의 취득일(2009.10.30.)부터 유예기간 3년 내에 착공(2011.11.15.)하였으므로 유예기간 내 착공시 정당한 사유를 인정한 심판례(조심 2016지942, 2016.12.22. 외 다수)에 비추어 유예기간 내에 해당사업에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있다 할 것이고, 뿐만 아니라 분묘 보상 협의절차(2010년부터 2012.5.21.까지), 무연고 분묘개장허가신청(2011년 10월경), 사전환경성 검토절차 등의 필수적인 인허가 절차(2년 소요)를 거쳐 2011.11.11. 실시계획을 받는 등 착공 전부터 이 건 개발사업을 위하여 최선을 다하였으며, 착공 이후에도 6만평에 이르는 토지의 기반사업을 조성하는데 동절기 추운날씨로 인한 공사지체 및 시공사의 귀책사유(파산)로 인한 공사계약의 해제 등 외부적 사유 내지 청구법인이 쟁점토지를 유예기간 내에 사용하기 위하여 최선을 다하였음에도 그러하지 못한 내부적 사유가 존재하므로 쟁점토지를 직접 사용하지 못한 정당한 사유에 해당한다.
(3) 단순한 법률의 부지나 오해의 범위를 넘어 세법해석상 의의로 인한 견해의 대립이 있는 경우 가산세를 면제하는 것(대법원 2002.8.23. 선고 2002두66 판결)인바, ① 청구법인은 착공 시에 토지를 직접 사용한 것으로 본 기존의 유권해석(법인 46012-383, 1993.2.16.)을 신뢰한 점, ② 청구법인이 쟁점토지를 취득한 후 현재에 이르기까지 “그 사업에 직접 사용”의 의미가 정립되지 아니한 점, ③ 이 건 토지 중 쟁점토지 외의 토지에 대하여 조세 포탈의 의도가 없이 기존 해석을 신뢰하여 부과된 취득세 등을 이견 없이 납부한 점 등에 비추어 이는 세법해석상 의의로 인한 견해 대립이 있는 경우로 “그 의무를 게을리 한 점을 탓할 수 없는 정당한 사유”에 해당하여 이 건 가산세 부과처분은 취소되어야 한다.
(1) 쟁점조항 단서에서 규정하고 있는 “직접 사용”이라 함은 대법원 판례(2008.5.29. 선고 2008두3319 판결)에서 판시하는 바와 같이 건물의 착공행위는 토지를 건축물 등의 용도로 직접 사용하는 행위라기보다는 이를 위한 준비행위에 불과한 점 등을 종합해 볼 때, 개발사업을 목적으로 취득한 토지에 대한 취득세 등의 감면규정을 적용함에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 그 신축한 건축물에 대하여 사용승인을 받은 시점부터 토지를 직접 사용하는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것(대법원 2015.2.12. 선고 2014두43752 판결, 같은 뜻임)이고, 청구법인은 이 건 개발사업을 위한 일부 건축물에 대하여 2014.12.23. 임시사용승인을 받았으나, 실시계획 승인조건에 따라 이 건 개발사업의 준공인가 전에는 조성된 토지나 시설물을 사용할 수 없을 뿐만 아니라 동 개발사업의 시행기한(2016.12.31.)이 경과한 이후 주식회사 OOO는 테마파크의 사업성 부족을 이유로 청구법인에 대한 해산 및 청산절차를 추진하기로 결정하는 등 향후 쟁점토지를 청구인의 이 건 개발사업 용도로 직접 사용할 수 없음이 분명한 점으로 보아 청구법인이 쟁점토지를 개발사업에 직접 사용하였다고 볼 수 없다.
(2) 청구법인은 2010년 2월 이 건 개발사업 시행자로 지정되었고, 기본계획검토 및 실시계획용역을 거쳐 2011.5.6. 개발계획 변경안 승인, 2011.11.11. 실시계획의 승인고시 후, 2011.11.15. 건축허가 승인을 받아 2011.12.23.(콘도동)과 2012.8.29.(콘도동을 제외한 건축물)에 착공을 하여 1개동(휴양콘도미니엄)은 2014.12.23. 임시사용승인을 받고 나머지 동은 현재 건축 중단 상태에 있음을 알 수 있는바, 청구법인이 주장하는 바와 같이 쟁점토지를 이 건 개발사업에 사용하기 위하여 준비하는 데 상당한 시간이 걸릴 것으로 보이고, 개발사업의 실시계획승인을 받기 위하여 관계 법령에서 정한 절차를 거치는 등 준비행위를 한 사실은 인정할 수 있으나, 유예기간 이후에 건축․토목공사와 별개인 공간연출공사업체의 계약위반을 사유로 전체 공정이 중단된 채 공간연출공사를 담당할 시공사 미선정 및 직영이 아닌 위탁운영업체 선정지연과 사업성 부족 등으로 인한 이 건 개발사업계획변경 등의 사유는 청구법인의 수익상의 문제로 쟁점토지를 동 개발사업에 직접 사용하는 것을 지체하고 있다고 봄이 타당하다 할 것이므로 유예기간 내에 직접 사용하지 못한 정당한 사유를 인정할 수 없다.
(3) 청구법인이 가산세 면제사유로 주장하는 ① 유권해석은 국세(법인세)에 해당하는 것으로 그 내용을 지방세에 그대로 준용하기가 어려운 점, ② 그 사업에 직접 사용의 의미가 정립되지 아니하였다고 하나, 청구법인이 쟁점토지를 취득하기 이전에 대법원 판례(대법원 2008.5.29. 선고 2008두3319 판결)와 같이 그 의미가 정립된 사실이 있었던 점, ③ 개발사업의 전체적인 공사가 중단된 시점(2014년 경) 이후에는 쟁점토지를 직접 사용하지 아니하고 있다고 판단하여 감면받은 취득세 등을 신고납부 할 수 있었다고 보여지는 점 등에 비추어 가산세를 감면할 정당한 사유를 인정할 수 없다.
3. 심리 및 판단
① 쟁점토지를 유예기간 내에 해당용도에 직접 사용하였는지 여부
② 쟁점토지를 유예기간 내에 해당용도로 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있었는지 여부
③ 가산세를 면할 정당한 사유가 있었는지 여부
(1) 청구법인(2011.4.12. 주식회사 OOO에서 상호변경)은 2009.10.30. OOO을 본점으로, 관광호텔업 및 체육시설업 등을 목적사업으로 하여 설립되었고, 같은 날 모회사인 OOO로부터 현물출자로 이 건 토지를 취득(소유권이전등기 2010.3.5.)한 후 지방세법제277조 제2항의 개발촉진지구로 지정된 지역의 사업시행자가 개발사업을 위하여 취득하는 부동산으로 신고하여 취득세 등을 면제받았다.
(2) OOO지역개발촉진지구 개발사업 시행자 변경 지정고시(영월군고시 제2010-8호, 2010.1.29.)에 따르면 동 개발사업의 시행자가 OOO에서 청구법인으로 변경되었고, 제2차OOO개발촉진지구 개발계획변경 및 지형도면 고시(강원도고시 제2011-158호, 2011.3.3.)에 따르면 이 건 토지 상에 시행되는 관광레저분야의 사업명이 OOO리조트 조성사업에서 OOO조성사업으로 변경되었으며, 동 조성사업의 실시계획 승인고시(영월군고시 제2011-160호, 2011.11.11.)에 따르면 사업명칭은 OOO조성사업, 시행자는 청구법인, 사업기간은 2011.11.11.부터 2013.12.까지로 나타난다.
(3) 청구법인은 2011.11.15. 타워형 및 단독형 콘도미니엄 건축물 7,378.3㎡ 및 2011.12.15. 1～4단지 건축물 2,140.8㎡에 대한 건축허가를 받았고, 2011.11.15.(콘도미니엄) 및 2012.8.27.(그 외 건축물)을 예정일로 하여 착공신고를 하였으며, 2014.12.23. 타워형 콘도미니엄 건축물 7,048.65㎡에 대한 임시사용승인을 받았다.
(4) 처분청 세무담당공무원이 이 건 토지에 출장한 후 작성한 결과보고서(2017.8.14.)에는 2014년 개발사업 중단 후, 개발 중이었던 기반시설 및 임시사용 승인을 받은 건축물외 추가로 진행된 사항은 없었고, 모회사인 OOO의 청산결정 이후 필수인원만 상주하여 시설유지관리 업무만 하고 있음을 확인한다고 기재(현장사진 첨부)되어 있다.
(5) 청구법인이 제출한 이 건 개발사업의 추진내용은 아래와 같다.
(6) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 먼저 쟁점①에대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점토지에 대한 사업실시계획을 승인받거나 착공시점에는 동 토지를 해당사업에 직접 사용하였다고 주장하나, 쟁점조항 단서의 직접 사용이란 토지에 건축물을 신축하여 해당사업을 영위하는 경우 건축물을 건축하였다는 것만으로는 해당 토지를 그 사업에 직접 사용한 것으로 보기에는 부족하고, 취득 이후에도 당해 업종의 영업을 개시하여 사업을 지속적으로 영위하여야 할 것(조심 2017지210, 2017.5.17. 같은 뜻임)이고 사업실시계획을 승인을 받거나 건물의 착공은 이를 위한 준비행위에 불과하므로 청구인이 쟁점토지를 유예기간 내에 해당사업에 직접 사용하였다고 보기는 어렵다고 판단된다.
(7) 다음으로 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구법인은 유예기간 내에 착공하였고, 동 기간 내에 해당사업에 사용하지 못한 정당한 사유를 인정하여야 한다고 주장하나, 유예기간 내에 착공한 경우 해당 토지를 동 기간 내에 해당사업에 직접 사용하지 못한 정당한 사유를 인정하는 것은 향후 일련의 건축과정을 통하여 건축물을 건축하여 해당사업에 직접 사용함을 전제로 감면된 취득세 등의 추징을 유예하는 것이므로 정당한 사유를 인정하여 취득세 등의 추징을 유예하였다하더라도 이후 그 토지상에 정상적인 건축과정이 진행되지 아니하거나 건축된 건축물을 해당용도로 직접 사용하지 아니하거나 다른 용도로 사용한 경우에는 취득세 등을 추징할 수 있다고 할 것인바, 쟁점토지의 경우 유예기간 내에 착공하여 일부 건축물을 건축하였으나 2014년 이후 현재까지도 이 건 개발사업의 공사가 중단되어 해당사업에 직접 사용하지 못하고 있으므로 취득세 등의 추징대상이라 할 것이고, 공사가 중단된 데에 법령상의 제한이나 행정관청의 귀책사유 등의 외부적 사유가 없었고, 유예기간 경과 후에 청구법인의 공사가 중단되었으므로 사업에 직접 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없어 사용하지 못한 내부적 사유가 있었다고 보기도 어려우며, 청구법인의 의사결정 과정 및 공사업체와의 계약해제에 따른 지연은 청구법인의 내부사정에 불과한 것으로 보이므로 쟁점토지를 유예기간 내에 해당사업에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다고 판단된다.
(8) 마지막으로 쟁점③에 대하여 살피건대, 청구법인은 직접 사용에 대한 유권해석 및 견해가 정립되지 아니하였으므로 가산세를 감면할 정당한 사유가 있다고 주장하나, 취득세와 같은 신고·납부방식의 조세는 원칙적으로 납세의무자가 스스로 과세표준과 세액을 정하여 신고하는 행위에 의하여 납세의무가 구체적으로 확정되고, 가산세는 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고․납부의무를 위반한 경우에 법이 정하는 바에 의하여 부과하는 행정상의 제재로서 납세자의 고의·과실은 고려되지 아니하는 것이며 법령의 부지(不知)는 그 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다 할 것(대법원 2002.4.12. 선고 2000두5944 판결, 같은 뜻임)인바, 처분청이 청구법인에게 쟁점토지의 취득세 등이 추징대상에 해당하지 아니한다는 공적인 견해표명을 한 사실이 없고, 청구법인이 주장하는 사유만으로 이 건 취득세 등을 신고·납부의무를 못한 정당한 사유가 있었던 것으로 보기도 어려우므로 처분청이 이 건 취득세 등을 추징하면서 가산세를 포함한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제96조 제6항과 국세기본법제81조, 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법률 지방세법(2009.11.22. 법률 제9685호로 개정되기 전의 것) 제27조의2(가산세의 부과와 면제) ② 지방자치단체의 장은 이 법에 의하여 부과하였거나 부과할 가산세에 있어서 그 부과의 원인이 되는 사유가 천재·지변·사변·화재 그 밖에 이와 유사한 사유로서 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때에는 이를 면제한다. 제277조(관광단지개발 등에 대한 감면) ② 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률제9조의 규정에 의하여 개발촉진지구로 지정된 지역 안에서 사업시행자로 지정된 자가 동법에 의하여 고시된 개발사업을 시행하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 취득세와 등록세를 면제하고, 재산세는 당해 납세의무가 최초로 성립되는 날부터 5년간 100분의 50을 경감한다. 다만, 그 취득일부터 3년 내에 정당한 사유 없이 그 사업에 직접 사용하지 아니하거나 매각하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 감면된 취득세·등록세 및 재산세를 추징한다.