[요지] 진지한 노력을 다하였음에도 시간적 여유가 없어 공사를 진행하지 못하였다고 볼 만한 사정이 나타나지 아니하는 점, 또한 법령상의 장애 또는 행정관청의 귀책사유로 인한 불가항력적인 외부적 사유가 달리 발견되지 아니하는 점 등에 비추어 청구법인이 ○○○○병원을 건립함에 있어 6개월 이상 공사를 중단할 수밖에 없었던 정당한 사유가 있었다고 인정하기는 어렵다 할 것임
[요지] 진지한 노력을 다하였음에도 시간적 여유가 없어 공사를 진행하지 못하였다고 볼 만한 사정이 나타나지 아니하는 점, 또한 법령상의 장애 또는 행정관청의 귀책사유로 인한 불가항력적인 외부적 사유가 달리 발견되지 아니하는 점 등에 비추어 청구법인이 ○○○○병원을 건립함에 있어 6개월 이상 공사를 중단할 수밖에 없었던 정당한 사유가 있었다고 인정하기는 어렵다 할 것임
[참조결정] 조심2012지0504
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 국가적 재난인 OOO사태의 발생으로 쟁점토지상의 공사를 더 이상 진행할 수 없었다. 총 OOO억원의 투자규모인 OOO건축공사를 진행하면서 2014년 12월에 약 OOO억원을 투입하여 제1단계 골조(지하 4층) 및 옹벽공사는 완공을 하고, 제2단계 건축공사(13층 건물)는 3차례의 시공사 입찰공고를 하였으나 계속 유찰되던 중, 2015년 5월에 국가적 재난인 OOO사태(환자 186명, 38명 사망, 16,752명 격리)의 발생으로 당시 의료계 전체가 마비되었고 이에 청구법인은 안전행정부 및 OOO재단과 함께 국내 최초로 ‘민관합동 재난대응 의료안전망 사업단’을 출범시켜 OOO치료병원으로서 주도적으로 국가재난의 극복(81병상 음압격리병실 설치, OOO치료)에 앞장섰는바, 이로 인하여 2015년 5월부터 12월 사태 종료선언 시까지 발생한 약 OOO억원의 우발적인 손실은 OOO신축공사의 재원 마련에도 연쇄적으로 영향을 끼쳤으며, OOO사태의 발생으로 의료진은 물론 행정지원 부서 등의 전체 인력이 OOO사태 극복에 투입됨으로써 건축공사 재개를 위한 입찰 관련 업무 등 대내외 활동을 시도할 겨를이 없었다. 또한, 종합병원은 일반 건축물과 달리 환자안전과 최적의 의료행위를 위한 환경이 조성되어야 하므로 OOO공사 기간 동안에는 수립된 운영계획 및 건축설계에 맞추어 각 부서 의료진 및 사용자들과 함께 협의하면서 각종 의료장비, 집기류 등을 선정하고 개원준비 과정까지 이루어져야하나, OOO사태로 의료진들이 대응하고 있는 상황에서 건축공사를 재개하여 모든 진료과의 의료진들을 참여시키는 것은 물리적으로 어려웠다.
(2) OOO의 착공 당시에는 전혀 예상하지 못했던 전문의 수련 및 자격인정 등에 관한 규정(이하 “전문의수련규정”이라 한다)의 개정(2014.4.1. 개정)은 건축공사 진행에 장애사유가 되었다. 건축공사를 진해하던 중 전문의수련규정이 ‘1년 이상 진료 실적이 있는 병원만이 전공의(인턴․레지던트) 수련병원으로 지정받을 수 있다’는 내용으로 개정됨으로 인해 OOO의 신규 개원에 필요한 약 200여명의 전공의 확보가 불가능하여 그 인원을 모두 교수 등의 고연봉 전문의로 채워야 할 상황에 처하게 되었고 이로 인하여 당장 개원 첫해에 약 OOO억원의 적자운영이 예상되었으며 그보다 더 중요한 것은 서울특별시 외의 지역이라는 특성과 신규개원 병원이라는 취약점 때문에 의료진의 확보 자체가 현실적으로 매우 어렵게 될 것으로 예상되었는바, 건축공사 계획의 존폐를 좌우할 수 있는 장애요인인 전문의수령규정의 개정을 어떻게 해소할 것인가에 대한 해결책 강구를 위한 노력에 상당기간이 소요되었다.
(3) 처분청과 2005.12.29. 체결한 OOO건립을 위한 협약’(이하 “협약서”라 한다)을 이행함에 있어 처분청의 소극적인 태도가 건축공사 추진에 장애요소로 작용하였다. 처분청은 위 협약에서 1천병상급 의료기관 설립이 원만히 추진될 수 있도록 협조한다고 약속하였고, 2010.10.22.부터 2016.11.17.까지 약 8차에 걸친 면담·간담회·협조공문 등에서 병원건립에 필요한 직간접적인 행정상 협조를 한다는 약속을 누차 한 바 있으나, 기존 OOO(이하 “기존OOO병원”이라 한다)의 매각계획과 관련한 용도지역의 변경(2종→3종으로 상향)과 OOO용적율 및 건폐율의 조정 등 선결해야 할 사항의 지원협조에 소극적인 태도를 보여 건축공사는 부진할 수밖에 없었다.
(1) OOO발병으로 인한 국가적인 의료 재난 사태의 대응 및 비용 부담으로 인해 6개월 이상 공사가 중단되었다는 주장과 관련하여, OOO사태가 발생한 것은 2015.5.20.로 공사가 중단된 2014년 12월경부터는 이미 5개월이 경과한 시점이었고, OOO사태가 종료된 시점부터 17개월이 지난 시점까지도 공사재개가 되지 않았던 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구법인은 OOO사태의 발생 전부터 이미 공사를 장기간 중단하였고, OOO사태의 종료 후에도 공사재개를 위한 정상적이고 진지한 노력을 다하였다고 보기 어렵다.
(2) 2014년 9월 법령 개정에 따라 OOO을 개원한 후 5년까지 전공의를 확보하기 어려워 매년 약 OOO억원의 인건비 상승이 예상되어 공사가 중단되었다는 주장과 관련하여, 전문의수련규정이 2014년 9월 개정되어 청구법인이 전공의 수련병원으로 지정되기 전까지 매년 OOO억원의 인건비 상승요인이 발생될 것으로 보여 OOO공사 중단의 외부적인 사유가 일부 있어 보이기는 하나, 청구법인이 주장한 OOO억원의 비용은 OOO의 건립에 필요한 금액 OOO억원과 비교하여 극히 일부에 지나지 않은 것으로 천재·지변이나 법령 또는 행정기관에 의한 제한·금지 등 불가항력적인 외부 사정으로 인한 공사 중단의 사유로는 인정될 수 없다 할 것이다.
(3) 청구법인은 2013.11.29. 건축공사에 대한 시공사 선정이 유찰된 이후 약 3년이 경과되었음에도 불구하고 시공사 선정에 대한 구체적인 일정을 결정하지도 못하고 있어 이는 청구법인의 내부사정으로서 천재·지변이나 행정기관에 의한 제한·금지 등 불가항력적인 외부적인 사정에 해당되지 않는다 할 것이며(감심 2010-20, 2010.3.25. 같은 뜻임), 태스크포스팀 구성은 건축이 중단된지 약 1년 8개월이 경과한 후 조직 내의 팀을 구성하여 그 동안 청구법인이 공사 재개에 대한 진지한 노력을 다하지 않았음을 방증하는 점, 청구법인이 2016.5.16. 처분청에 종합의료시설에 대한 도시계획사업의 시행기간을 2016.5.31.에서 2019.6.30.로 연장 신청한 것은 공사 중단에 따른 부수적인 업무에 불과한 점 등에 비추어 이것 또한 정당한 사유에 해당하지 않는다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 내용이 확인된다. (가) 청구법인이 2005.12.29. 처분청과 체결한 OOO내 종합의료시설 건립 관련 협약서 및 OOO신축계획서 등에 의하면 기존OOO병원(103병상 규모)을 경영해 온 청구법인은 주민들에 대한 의료서비스 질의 향상 등을 위하여 이 건 토지상에 1,000병상급의 전문종합요양의료기관을 설립·운영하고 처분청은 동 의료기관의 설립이 원만히 추진될 수 있도록 협조하기로 하며 투자 예정 금액(약 OOO억원) 일부를 기존OOO병원의 매각대금(약 OOO억원)으로 조달하는 내용으로 하는 건립계획을 확정한 것으로 나타난다. (나) 청구법인은 2008.5.19. 이 건 토지 중 OOO외 5필지 토지 67,370㎡를 주식회사 OOO로부터 증여로, 2009.8.21. 나머지 토지인 OOO외 1필지 토지 2,658㎡는 매매로 취득하였다. (다) 처분청은 2008년부터 2016년까지 이 건 토지 내의 용인도시계획시설(종합의료시설)에 대한 사업시행자 지정, 실시계획인가 및 변경결정을 아래와 같이 인가·고시하였다. ＜도시계획시설(종합의료시설) 고시내역＞ (라) 청구법인은 2009.10.1. 주식회사 OOO종합건축사무소와 연면적 105,789㎡, 800병상 규모의 OOO신축공사 설계 용역 도급 계약을 체결하고, 2012.5. 최종 건축설계도면을 완성하였다. (마) 청구법인은 2012.5.10. 처분청으로부터 이 건 토지상에 건축 연면적 99,998.47㎡, 지하 4층/지상 13층 규모의 의료시설인 OOO신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 받고, 2012.5.17. 착공신고필증을 교부받았다. (바) 입찰서, 도급계약서 및 착공신고서 등에 의하면 청구법인은 OOO의 신축공사와 관련하여 2013.10.31.(골조공사) 및 2013.11.29.(건축공사) 2단계 입찰을 진행하였는데, 골조공사의 경우 2013.12.6. OOO주식회사와 도급계약을 체결하고 공사를 진행하여 2014년 12월 공사(지하 4층)를 완료(투입공사비 약 OOO억원)하였으며, 건축공사의 경우 기존OOO병원 부지의 개발과 OOO의 신축공사를 연계한 이른바 턴키방식의 입찰조건을 제시하여 총 3회 입찰을 진행하였으나 유찰되었는바, 골조공사가 완료된 이후부터 사실상 공사가 진행되지 않다가 2017.5.29. 착공 등 공사를 재개한 것으로 나타난다. (사) 처분청 담당공무원이 2015.12.9. 및 2016.8.25. 현지 출장 후 작성한 보고서에 의하면 OOO의 건축공사가 2014년 12월부터 중단된 상태라고 기재되어 있고, 이에 처분청은 2016년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 OOO의 건축이 사실상 중단된 것으로 보아 2016.9.12. 청구법인에게 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세 등 OOO을 부과․고지하였다. (아) 청구법인은 이 건 토지 내의 공사중단과 관련하여 국내의 OOO사태, 전문의수련규정의 개정 및 처분청의 미온적 태도 등을 정당한 사유로 제시하고 있는바, 그 내용은 다음과 같다.
1. 각종 보도자료, 청구법인의 OOO사태 관련 교직원들에게 보낸 경영서신 및 대책회의를 통한 병원운영 내용 등에 의하면, OOO사태는 2015.5.20. 국내에 최초의 OOO확진 환자 발생 이후 2015.12.23. 상황이 종료(사실상 종식 선언은 2015.7.6.)되었는바, 청구법인은 OOO사태로 인한 비상대책위원회를 구성하여 총 37회의 회의 실시, 진료체계 구축, 자체 연수강좌 및 학회 자제 등을 통해 상황에 대처하였으며, 인력면에서는 의료원의 일반사무직 직원들 160여명을 응급실 등 현장에 비상지원토록 하고, 재정면에서는 음압병실 시설비 등 OOO백만원 투입, 진료실적 OOO억원 감소, 종료선언 이후 시설투자 공사비 OOO억원의 비용이 지출된 것으로 나타난다.
2. 2014.4.1. 전문의수련규정 제7조의 개정(2017.7.1. 시행)으로 수련병원 지정방침이 개정되었는바, 그 개정내용과 청구법인이 주장하는 개정으로 인한 영향은 다음과 같다.
3. 청구법인은 처분청에 기존OOO병원부지의 용도지역 상향, 진출입로의 교통체계 정비 등의 해결을 꾸준히 요청하여 왔고, 처분청은 이에 2016.11.17. 관련법 등의 면밀한 검토 후 처리한다는 내용 등을 회신하였다.
(2) 지방세법제106조 제1항, 같은 법 시행령 제101조 제1항 및 제103조 제1항을 종합하면 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 건축 중인 건축물은 별도합산과세대상인 건축물의 범위에 포함하되, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 별도합산과세대상에서 제외하도록 규정하고 있다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. 지방세법 시행령 제103조 제1항 제3호 단서에서 규정하고 있는 ‘정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우’에서 ‘정당한 사유’에는 법령에 의한 금지․제한 등 납세의무자가 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유는 물론 건축공사에 착공하여 공사진행을 위한 정상적인 노력을 다하였으나 시간적인 여유가 없어 장기간 공사를 중단한 내부적인 사유도 포함되며, 정당한 사유의 유무는 건축 중인 건축물의 공사기간의 장단, 건축공사를 중단할 수밖에 없는 법령상, 사실상의 장애 사유 및 정도, 납세의무자가 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2014.2.13. 선고 2013두18582 판결, 같은 뜻임)이다. 청구법인은 OOO사태, 전공의수련규정의 개정 등을 이유로 쟁점토지상에 시행하는 공사를 6개월 이상 중단할 수밖에 없었던 정당한 사유가 있다고 주장하나, 국가적 재난인 OOO사태가 OOO을 건립함에 있어 일부 장애사유로 작용하였다 하더라도 이는 2015년 6월에 발생하여 2015년 7월에는 사실상 종료되어 청구법인이 이후 공사를 재개하는 데 큰 무리는 없었을 것으로 보이는 점, 기타 전문의수련규정의 개정 및 처분청의 미온적 협조 등으로 인한 인력수급의 어려움, 인건비 상승 및 기존OOO병원부지의 비활용 등은 OOO건립을 위한 재원마련 등의 경영상 문제점으로 보이는 점, 이와 같은 사유로 인하여 진지한 노력을 다하였음에도 시간적 여유가 없어 공사를 진행하지 못하였다고 볼 만한 사정이 나타나지 아니하는 점, 또한 법령상의 장애 또는 행정관청의 귀책사유로 인한 불가항력적인 외부적 사유가 달리 발견되지 아니하는 점 등에 비추어 OOO을 건립함에 있어 6개월 이상 공사를 중단할 수밖에 없었던 정당한 사유가 있었다고 인정하기는 어렵다 할 것이다. 따라서, 처분청이 쟁점토지가 2016년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 정당한 사유 없이 6월 이상 공사가 중단되어 별도합산과세대상에 해당하지 않는 것으로 보아 종합합산과세대상으로 구분하여 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제96조 제4항, 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. ＜별지＞ 관련 법령 등
(1) 지방세법 제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호 가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
1. 토지 및 건축물: 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지 제111조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
1. 토지
(2) 지방세법 시행령 제101조(별도합산과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제2호 가목에서 "공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용 중인 건축물의 부속토지는 제외한다.
2. 건축물(제1호에 따른 공장용 건축물은 제외한다)의 부속토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건축물 외의 시설의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항에 따른 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위의 토지
2. 건축허가를 받았으나 건축법제18조에 따라 착공이 제한된 건축물
3. 건축 중인 건축물[개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업 실시계획의 승인을 받아 그 개발사업에 제공하는 토지(법 제106조 제1항 제3호에 따른 분리과세대상이 되는 토지는 제외한다)로서 건축물의 부속토지로 사용하기 위하여 토지조성공사에 착수하여 준공검사 또는 사용허가를 받기 전까지의 토지에 건축이 예정된 건축물(관계 행정기관이 허가 등으로 그 건축물의 용도 및 바닥면적을 확인한 건축물을 말한다)을 포함한다]. 다만, 과세기준일 현재 정당한 사유 없이 6개월 이상 공사가 중단된 경우는 제외한다.
(3) 전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2014.4.1. 대통령령 제25290호로 개정된 것) 제7조(수련병원 및 수련기관의 지정기준) ① 수련병원으로 지정받으려는 의료기관은 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.
1. 종합병원 또는 병원일 것
2. 수련시키려는 전문과목에 관한 진료과가 설치되어 있고, 1년 이상의 진료실적이 있을 것
3. 각 과에 전속 전문의가 있을 것
4. 인턴과정과 레지던트과정으로 구분하여 병원의 규모, 과목별 시설, 인력, 장비 및 진료실적이 보건복지부령으로 정하는 기준에 적합할 것
5. 의료법 제58조의3 제4항에 따른 인증 또는 조건부인증을 받았을 것
(4) 전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2014.4.1. 대통령령 제25290호로 개정되기 전의 것) 제7조(수련병원 및 수련기관의 지정기준) ① 수련병원으로 지정받을 수 있는 의료기관은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 종합병원 또는 병원으로 한다.
1. 해당 병원이 수련시키려는 전문과목에 관한 진료과가 설치되어 있을 것
2. 각 과에 전속 전문의가 있을 것
3. 병원의 규모, 과목별 시설, 그 밖의 인적·물적 장비와 진료 실적이 인턴과정과 레지던트과정으로 구분하여 보건복지부령으로 정하는 기준에 적합할 것