개발행위의 허가가 제한된 토지를 종합합산과세대상으로 보아 종합부동산세를 부과한 처분의 당부

[주 문] 심판청구를 기각한다. [이 유]

• 가. 처분청은 청구인이 소유하고 있는 OOO 외 28건의 주택과 같은 동 OOO 외 13건의 토지(이하, “쟁점토지”라 한다)를 종합합산과세대상으로 보아 2016.12.1. 청구인에게 2016년 귀속 종합부동산세 OOO원 및 농어촌특별세 OOO원을 결정․고지하였다.
• 나. 청구인은 이에 불복하여 2016.12.29. 심판청구를 제기하였다.

• 가. 청구인 주장 ｢지방세법 시행령｣ 제102조 제1항 제2호 가목 단서에서 “재산세 분리과세대상 토지의 범위에 특별시․광역시 등 도시지역 내 개발제한구역”을 명시하고 있으나, 개발제한구역의 의미에 대한 명확한 규정이 없는 이상, 쟁점토지와 같이 개발행위허가가 제한되어 실제 개발이 제한된 지역 일반을 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 같은 조 제5항 제24호는 도시개발사업에 제공하는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있는바, 비록, 쟁점토지 소재지가 ｢국토의 이용 및 관리에 관한 법률｣(이하, “국토법”이라 한다) 제38조에 따라 개발제한구역에서 1종 일반주거지역으로 변경되었지만, 그린벨트 해제 이후에도 OOO이 수년간 쟁점토지 일원에 대하여 개발제한조치를 하고 있어서 그린벨트와 동일한 개발제한지역에 해당될 뿐만 아니라, 위 시행령 제102조에서 규정하는 분리과세대상 토지보다 더 개발이 제한되어 있음에도 불구하고, 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 종합부동산세를 부과한 처분은 부당하다.
• 나. 처분청 의견 ｢종합부동산세법｣ 제11조 는 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제1호 에 따른 종합합산과세대상과 제2호에 따른 별도합산과세대상으로 구분하여 과세하도록 규정하고 있는바, 쟁점토지는 ｢지방세법 시행령｣ 제102조 제1항 제2호 가목에서 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 농지에 해당되지 아니하고, ｢종합부동산세법｣ 또는 ｢지방세법｣ 등 관계 법령에서 지구단위계획 구역지정에 따른 개발행위허가제한이 있는 토지에 대하여 종합합산과세대상 또는 별도합산과세대상에서 제외한다거나 분리과세하여야 한다고 규정하지 아니하고, 조세법률주의원칙상 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유없이 확장하거나 유추하는 것은 허용되지 아니하므로 종합합산과세대상인 쟁점토지에 대하여 2016년 종합부동산세 및 농어촌특별세를 부과․고지한 것은 정당하다.

• 가. 쟁점 개발행위의 허가가 제한된 토지를 종합합산과세대상으로 보아 종합부동산세를 부과한 처분의 당부
• 나. 관련 법령: <별지> 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 쟁점토지(종합합산토지분)의 내역은 아래와 같다.

(2) 우리 원에서 2017.1.3. 쟁점토지의 관할 지방자치단체인 OOO 도시계획과에 확인한 용도구역의 지정․해제, 변경 등에 대한 고시의 내용은 다음과 같다. (가) OOO 도시관리계획(개발제한구역 해제) 변경결정 고시(OOO 고시 제2006-454호)에 따르면, OOO가 2006.12.18. 쟁점토지 소재지에 대한 개발제한구역 해제를 결정하였다. (나) OOO 고시(제2007-69호)에 따르면, OOO가 2007.3.19. 쟁점토지 소재지를 자연녹지지역에서 제1종 일반주거지역으로 용도지역 변경하는 고시를 하였다. (다) OOO 고시(제2007-24호)에 따르면, OOO이 2007.3. 26. 쟁점토지에 대하여 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제63조 제1항 에 따라 개발행위허가제한지역(제한기간 3년)으로 결정․고시하였다. (라) OOO 고시(제2010-19호)에 따르면, OOO이 2010.3. 26. 쟁점토지에 대한 위 (다)의 제한기간을 2년간 연장하는 것으로 고시하였다(2012.3.25. 제한기간 만료). (3) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제38조, ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제3조 및 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제2조 는 국토교통부장관이 각 조항에 명시된 기준에 따라 “개발제한구역 지정 및 해제(변경)를 도시․군관리계획으로 결정할 수 있는 것”으로 규정하고 있다.

(4) 청구인은 쟁점토지가 ｢지방세법｣ 제106조 제1항 제3호 마목 및 같은 법 시행령 제102조 제5항 제24호에서 규정하는 “분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지”보다 더 개발이 제한된 토지이므로 분리과세대상으로 보아야 한다고 주장한다.

(5) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 국토교통부장관이 관련 법령에서 명시한 기준에 따라 개발제한구역 지정 및 해제를 도시․군관리계획으로 결정할 수 있는 점, 쟁점토지는 2006.12. 18. 개발제한구역에서 해제(결정)되었고 개발행위허가제한지역으로 그 제한기간이 2012.3.25. 이미 만료된 점, 쟁점토지는지방세법제106조 제1항 제3호 마목의 “분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지”에 해당되지 않는 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 종합부동산세를 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별지> 관련 법령 (1) 종합부동산세법 제11조【과세방법】토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여지방세법제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상(이하 "종합합산과세대상"이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하 "별도합산과세대상"이라 한다)으로 구분하여 과세한다. (2) 지방세법 제106조【과세대상의 구분 등】① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토 지
• 나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호 가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지
• 나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험·연구·검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태(空地狀態)나 해당 토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 다. 철거·멸실된 건축물 또는 주택의 부속토지로서 대통령령으로 정하는 부속토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 마. 가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지 (3) 지방세법 시행령 제102조【분리과세대상 토지의 범위】① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.

2. 전ㆍ답ㆍ과수원

• 가. 전ㆍ답ㆍ과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다)ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 및 시지역(읍ㆍ면 지역은 제외한다)의 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역(국토의 계획 및 이용에 관한 법률제6조 제1호에 따른 도시지역 중 같은 법 제36조 제1항 제1호 각 목의 구분에 따른 세부 용도지역이 지정되지 않은 지역을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있는 것으로 한정한다.

⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 24.도시개발법제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도 시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다)와 종전의토지구획정리사업법(법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지되기 전의 것을 말한다. 이하 이 호에서 같다)에 따른 토지구획정리사업의 시행자가 그 토지구획정리사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다) 및경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법제8조의3에 따른 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구에 대한 개발사업시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지로 한정한다). (4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조【정의】이 법에서 사용하는 용어 뜻은 다음과 같다.

4. “도시․군기본계획”이란 특별시․광역시․특별자치시․특별자치도․시 또는 군의 개발․정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용,교통,환경,겨관,안전,산업,정보통신,보건,복지,안보,문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

• 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

5. “지구단위계획”이란 도시․군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적․계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시․군 관리계획을 말한다. 제38조【개발제한구역의 지정】① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시․군관리계획으로 결정할 수 있

• 다. ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한
• 다. 제63조【개발행위허가의 제한】① 국토교통부장관, 시․도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시․군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다.

4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 (5) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조【개발제한구역의 지정 등】① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시․군관리계획으로 결정할 수 있다.

② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구․산업․교통 및 토지이용 등 경제적․사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. (6) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제2조【개발제한구역의 지정 및 해제의 기준】① 국토교통부장관이 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “법”이라 한다) 제3조 제1항에 따라 개발제한구역을 지정할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 대상으로 한다.

1. 도시가 무질서하게 확산되는 것 또는 서로 인접한 도시가 시가지로 연결되는 것을 방지하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

2. 도시주변의 자연환경 및 생태계를 보전하고 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

3. 국가보안상 개발을 제한할 필요가 있는 지역

4. 도시의 정체성 확보 및 적정한 성장 관리를 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 지역

② 법 제3조 제2항에 따라 개발제한구역이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다.