원상회복을 위하여 강제집행 등 직접적인 수단이 아니라 관할관청에 민원을 제기하는 등 간접적인 수단을 선택할 수밖에 없는 청구인에게 무단경작에 대한 책임을 지우는 것은 가혹하므로 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 장기보유특별공제를 배제하여 양도소득세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 있음
원상회복을 위하여 강제집행 등 직접적인 수단이 아니라 관할관청에 민원을 제기하는 등 간접적인 수단을 선택할 수밖에 없는 청구인에게 무단경작에 대한 책임을 지우는 것은 가혹하므로 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 장기보유특별공제를 배제하여 양도소득세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 있음
OOO세무서장이 2016.8.10. 청구인에게 한 2016년 귀속 양도소득세 OOO원의 부과처분은 이를 취소한다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 처분청의 청구인에 대한 양도소득세 조사종결 보고서(2016년 6월) 주요내용은 다음과 같다.
(2) 청구인이 청구주장에 대한 증빙으로 제출한 자료 및 그 주요내용은 다음과 같다. (가) 토석채취허가서에 의하면, 울산시장은 1990.4.12. OOO 주식회사에게 쟁점토지의 토석채취를 허가하였다. (나) 조경복구공사 준공통보서에 의하면, 울산시장은 1992.12.29. OOO 주식회사에게 쟁점토지의 조경복구공사 준공을 통보하였다. (다) 적지복구사업 추진결과 정산서에 의하면, 쟁점토지 인근의 적지복구사업에 따라 쟁점토지에 잣나무 7,112주, 곰솔 302주, 은행나무 32주, 히말리아시다 32주, 광나무 외 3종 19,508주가 심어진 것으로 나타난다. (라) 쟁점토지의 개별공시지가 토지특성조사표에 의하면, 쟁점토지는 2006～2010년 기간 동안 임야로 조사되었고, 2011년부터는 농지로 조사된 것으로 나타난다. (마) 울산광역시 남구청장은 민원인의 쟁점토지 무단경작 단속이력 확인요청에 대하여 다음과 같이 답변서(2016.10.27.)를 통하여 회신하였다.
1. 쟁점토지 일원은 지목상 임야지역으로 우리구에서는 산림 내 불법행위 단속을 위하여 산림불법행위 단속반을 편성하여 경 작행위, 소각행위 등 불법행위 단속활동을 실시하는 산림지역으로, 2) 해당 산림지역은 불법경작행위로 인하여 산사태, 토석류 발생 등 산림재해 위험성이 증가하여 불법경작지 철거 후 산림복원이 필요한 지역으로 현재 불법경작지 철거작업을 시행중에 있다.
3. 1989년 이후 산림 내 불법행위 단속현황은 문서보존기간 경과 로 문서로 확인할 수 없으나, 산불감시원을 통한 산불감시활동, 산림불법행위 단속반을 통한 불법경작, 소각행위 단속활동을 지속적으로 실시하고 있으며, 해당지역 내 산림복원을 위하여 식재한 수목이 생육하고 있다. (바) 주식회사 OOO이 울산광역시 남구청장을 상대로 제기한 쟁점토지 인근의 건축허가신청반려처분취소소송에서 울산지방법원은 2003.1.10. 조건부로 주식회사 OOO의 새로운 건축허가신청을 피고가 허가하도록 조정권고를 하면서, 쟁점토지에 임목부수 50% 이상이라고 언급하며 쟁점토지의 나무들의 생육상태가 저조하여 보존 가치가 크지 않다고 판시하였다. (사) 인근 주민 20명은 쟁점토지에서 무단경작을 하였다며 쟁점토지의 실태에 대하여 기술한 사실확인서를 제출하였는바, 그 주요내용은 다음과 같다.
1. 쟁점토지 일대 임야에서 채소를 가꾸어 먹는 사람이 많은데 인근에 거주하는 노년층의 사람들이 대부분으로, 이들은 부동산의 소유주가 아니고 임차계약을 체결하거나 차임을 지급한 적도 없다.
2. 채소를 가꾸던 사람이 이사를 가거나, 몇 년씩 묵혀져 있으면 이 동네에 거주하는 사람들이 당연한 것처럼 주인의 허락도 없이 또 다시 채소를 가꾸는 경우가 많다.
3. 많은 수의 임목이 군데군데 산재하여 있는데, 새로이 채소를 가꾸기 위해 나무를 없애는 경우도 더러 보았고 매년 채소를 기르는 사람도 일부 있지만, 자기 소유가 아니어서 의무감 없이 제대로 경작하지 않고 관리하지 않는 곳도 많다고 작성되어 있다.
(3) 처분청이 제출한 시기별 항공사진을 보면, 1993년 항공사진에서는 수풀이 없이 전체가 대부분 황무지 상태로 보이고, 1996년 이후의 항공사진부터는 황무지와 수풀이 뒤섞여 있는 모습을 하고 있다.
(4) 우리 원 공무원의 현장확인 조사(2017.1.12.) 결과에 의하면, 다음의 사실이 확인된다. (가) 쟁점토지에서 수목이 무성한 곳은 일부에 불과하였고, 많은 부분이 무단 경작지로 이용되거나 이용되었던 것으로 보이고, 경작을 중단한 토지와 최근까지 경작한 흔적이 있는 토지가 혼재되어 있으며, 쓰레기가 군데군데 쌓여있고 관리되지 않는 방치된 땅이 많은 것으로 나타난다. (나) 무단경작자는 연접한 아파트단지 주민들로 추정되고, 군데군데 무단경작을 금지하는 경고 현수막 및 표지판이 설치되어 있으며, 최근 관할 관청의 단속이 강화되어 무단 경작지가 감소되고 있는 것으로 보인다. (다) 현장에 있던 쟁점토지의 타 공유자는 원상복구를 계획하였으나, 농작물은 사유재산으로 훼손하는 경우 위법 소지가 있어 무단경작을 통제하기 어려웠다고 진술하였다. (라) 관할구청 산림 담당자는 산림훼손의 관리감독은 구청이 하고 있고, 토지 소유자는 무단경작에 대하여 민원 또는 민사소송을 제기하는 방법 외에 현실적인 통제 수단이 없다고 응답하였다.
(5) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가) ｢소득세법 시행령｣ 제168조의7 에서 비사업용 토지 여부를 판단함에 있어 임야 등의 판정은 원칙적으로 사실상의 현황에 의한다고 규정하고 있고, 쟁점토지의 상당한 부분이 불특정 다수의 무단점유에 의하여 경작에 이용되어 쟁점토지가 농지로 사용되었다고 보이는 측면이 있다. (나) 그러나, 다음과 같은 이유로 쟁점토지는 ‘농지’가 아닌 ‘임야’로 보는 것이 타당하다 할 것이다.
1. ‘임야’란 산림 및 들판을 이루고 있는 숲, 습지, 황무지 등의 토지를 말하는 것으로, 반드시 산림으로 구성되어야 하는 것은 아닌바, 무단경작은 그 특성상 경작자의 책임하에 지속적으로 경작이 이뤄지기 어렵고, 경작을 중단하게 되면 즉시 임야로 원상복구될 수 있으며, 경작과 방치가 반복되어 온 것으로 보여 경작기간을 산정하기도 어렵다.
2. 토지의 취득목적과 다르게 사용한 경우 양도소득금액 산정시 장기보유특별공제를 배제하는 ｢소득세법｣ 제95조 제2항 의 취지를 고려할 때, 청구인이 ｢소득세법｣상 장기보유특별공제를 적용받기 위해서는 쟁점토지가 무단경작에 의하여 임야로서의 기능을 상실하지 않도록 하여야 할 것이나, 타인의 토지에 대하여 사용, 수익할만한 권한 없이 함부로 농작물을 경작한 경우라도, 경작자가 심은 농작물의 소유권은 경작자에게 귀속되는 것이고 그 수확도 경작자만이 할 수 있는바(대법원 1968.6.4. 선고 68다613 판결 외 다수, 같은 뜻임), 원상회복을 위하여 강제집행 등 직접적인 수단이 아니라, 관할관청에 민원을 제기하거나, 손해배상 소송을 제기하는 등 간접적이고 사후적인 수단을 선택할 수밖에 없는 청구인에게 무단경작에 의한 토 지의 목적 외 사용에 대한 책임을 지우는 것은 가혹한 것으로 보인다.
3. 또한, ｢산지관리법｣에서 재해의 방지를 위해 불법적인 산지전용 행위를 예방하고 복구하도록 하는 등의 권한을 관할관청에 부여하였는바, 쟁점토지에서 무단경작이 상당부분 발생한 데에는 관할관청의 적극적인 단속의 미흡에도 그 원인이 있는 것으로 보인다. (다) 따라서, 쟁점토지를 비사업용 토지에 해당하는 것으로 보아 장기보유특별공제를 배제하여 양도소득세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로 ｢국세기본법｣ 제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별지> 관련 법령
(1) 소득세법(2015.12.15. 법률 제13558호로 개정되기 전의 것) 제95조(양도소득금액) ② 제1항에서 "장기보유 특별공제액"이란 제94조 제1항 제1호에 따른 자산(제104조 제3항에 따른 미등기양도자산 및 제104조의3에 따른 비사업용 토지는 제외한다)으로서 보유기간이 3년 이상인 것 및 제94조 제1항 제2호 가목에 따른 자산 중 조합원입주권(조합원으로부터 취득한 것은 제외한다)에 대하여 그 자산의 양도차익(조합원입주권을 양도하는 경우에는 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제48조 에 따른 관리처분계획 인가 전 토지분 또는 건물분의 양도차익으로 한정한다)에 다음 표 1에 따른 보유기간별 공제율을 곱하여 계산한 금액을 말한다.(단서 생략)
(2) 소득세법(2015.12.15. 법률 제13558호로 개정된 것) 제94조(양도소득의 범위) ① 양도소득은 해당 과세기간에 발생한 다음 각 호의 소득으로 한다.
1. 토지[｢공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률｣에 따라 지적공부(地籍公簿)에 등록하여야 할 지목에 해당하는 것을 말한다] 또는 건물(건물에 부속된 시설물과 구축물을 포함한다)의 양도로 발생하는 소득 제95조(양도소득금액) ① 양도소득금액은 제94조에 따른 양도소득의 총수입금액(이하 "양도가액"이라 한다)에서 제97조에 따른 필요경비를 공제하고, 그 금액(이하 "양도차익"이라 한다)에서 장기보유 특별공제액을 공제한 금액으로 한다.
② 제1항에서 "장기보유 특별공제액"이란 제94조 제1항 제1호에 따른 자산(제104조 제3항에 따른 미등기양도자산은 제외한다)으로서 보유기간이 3년 이상인 것 및 제94조 제1항 제2호 가목에 따른 자산 중 조합원입주권(조합원으로부터 취득한 것은 제외한다)에 대하여 그 자산의 양도차익(조합원입주권을 양도하는 경우에는 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제48조 에 따른 관리처분계획 인가 전 토지분 또는 건물분의 양도차익으로 한정한다)에 다음 표 1에 따른 보유기간별 공제율을 곱하여 계산한 금액을 말한다.(단서 생략)
④ 제2항에서 규정하는 자산의 보유기간은 그 자산의 취득일부터 양도일까지로 한다. 다만, 제97조의2 제1항의 경우에는 증여한 배우자 또는 직계존비속이 해당 자산을 취득한 날부터 기산(起算)하고, 같은 조 제4항 제1호에 따른 가업상속공제가 적용된 비율에 해당하는 자산의 경우에는 피상속인이 해당 자산을 취득한 날부터 기산하며, 제104조의3에 따른 비사업용 토지로서 2016년 1월 1일 이전에 취득하여 보유하고 있는 자산인 경우에는 2016년 1월 1일부터 기산한다. 제104조의3(비사업용 토지의 범위) ① 제96조 제2항 제8호 및 제104조 제1항 제8호에서 "비사업용 토지"란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
1. 논·밭 및 과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것
2. 임야. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것은 제외한다.
1. 토지의 소유기간이 5년 이상인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간
(3) 산지관리법 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 경관 유지 등에 필요한 조사 점검 검사 등을 할 수 있다.
1. 제14조에 따른 산지전용허가
2. 제15조에 따른 산지전용신고
3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고
4. 제25조 제1항에 따른 토석채취허가 또는 같은 조 제2항에 따른 토사채취신고
5. 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고
6. 제35조제1항에 따른 토석의 매각계약 또는 무상양여처분
7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령
8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분
② 산림청장등은 제1항에 따른 조사·점검·검사 등을 한 결과에 따라 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자에게 다음 각 호 중 필요한 조치를 하도록 명령할 수 있다.(단서 생략)
1. 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구의 일시중단
2. 산지전용지, 산지일시사용지, 토석채취지, 복구지에 대한 녹화피복(綠化被覆) 등 토사유출 방지조치
3. 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치
4. 그 밖에 경관 유지에 필요한 조치 (4) 산지관리법 시행령 제52조(권한의 위임 등) ⑤ 산림청장은 법 제52조 제1항에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대한 다음 각 호의 권한을 시장·군수·구청장에게 위임한다.
2. 법 제37조에 따른 조사 점검 검사, 복구에 필요한 조치명령, 복구대행 및 대집행, 비용충당 및 예치금의 예치
결정 내용은 붙임과 같습니다.