[요지]
① 헌법재판소가 도시자연공원구역 제도에 대하여 위헌결정을 한 사실 없는 이상, 처분청이지방세법에 근거하여 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없고, 쟁점토지가 도시계획시설에서 해제되었으므로 사권제한토지에 해당된다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없음 ② 도시자연공원구역으로 지정되어 있다거나 등산객의 편의를 위한 시설이 설치된 사실만으로 쟁점토지에 대하여 공용개시행위가 있었다고 볼 수 없으므로, 쟁점토지가 공공용으로 사용되는 토지에 해당된다는 청구주장은 받아들이기 어렵다고 판단됨.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 청구법인은 쟁점토지가 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2005.3.31. 법률 제7476호로 개정된 것, 이하 같다) 부칙 제6조에 의하여 도시계획시설로서 재산세가 50% 감면되어 오던 중 OOO으로 변경되어 지방세특례제한법제84조 제1항을 적용받지 못하게 되었으나, 쟁점토지는 사실상 도시계획시설인 도시자연공원에 해당하며, 도시계획시설로 지정된지 수십년이 경과되었음에도 예산부족으로 토지를 매입하지 못하는 것은 있을 수 있으나 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률상 도시계획시설인 도시자연공원이 용도구역인 도시자연공원구역으로 변경이 가능하도록 한 것은 도시계획시설을 일몰제도 없이 영구히 사용하겠다는 뜻으로, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률부칙 제6조 제1항은 위헌이고 OOO의 고시 역시 무효이며, 도시자연공원구역제도 자체도 위헌이기 때문에 지방세특례제한법제84조에 의하여 감면을 배제한 부과처분은 부당하다.
(2) 지방세법제109조 제2항에서 국가·지방자치단체에서 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 않는다고 규정하고 있는바, 쟁점토지는 도시계획시설인 도시자연공원으로서 계양도시자연공원의 일부로 인근주민 및 등산객들이 수십년간 이용하고 있고, 처분청에서 쟁점토지에 대하여 공공이 이용하도록 산림사업(숲가꾸기 및 등산로 개설사업 등)을 진행하고 있는 점 등에 비추어 쟁점토지는 공공이 이용하는 등산로 등으로 사용하고 있는 것이므로, 도시자연공원이나 도시자연공원구역 여부와 관계없이 비과세되어야 한다.
(1) 청구법인이 도시자연공원구역이라는 제도 자체가 위헌이라는 주장은 처분청이 한 구체적 처분이 세법에 위반되는지 여부가 아니라 처분의 근거로 삼은 법률이나 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률부칙 제6조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부는 헌법재판소 관장사항인 점, 헌법재판소가 이 건 관련 법률 조문에 근거하여 위헌결정을 한 사실이 없는 이상 처분청이 지방세법에 근거하여 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다. 또한, 용도구역인 도시자연공원구역이 사실상 도시계획시설이라는 주장은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률제2조 제3호 나목의 “도시자연공원구역”은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서의 용도구역에 해당하는 것으로서 감면대상인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시계획시설이나 공공시설에는 해당하지 않는다(국토해양부 녹색도시과-3561호, 2010.9.28.)는 유권해석에 따라 청구법인의 주장은 받아들이기 어렵다.
(2) 쟁점토지는 오래전부터 자연발생적으로 형성된 등산로로서 일반인에게 관습적으로 제공되고 있고, 처분청에서 시행한 산림가꾸기 사업은 토지소유주의 승낙 하에 솎아배기, 가지치기, 임내정리 등 산림자원을 보다 가치 있는 자원으로 조성하기 위해 시행한 것이며, 지방세법 기본통칙109-1에서지방세법제109조 제2항의 ‘1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산’이란 과세기준일 현재 1년 이상 계속하여 공용 또는 공공용으로 실제 사용하였거나 사용할 것이 계약서 등에 따라 입증되는 때에는 지상권설정유무 등에 관계없이 비과세된다고 하고 있으므로 쟁점토지는 공공용으로 사용되는 토지로 보기 어렵다.
3. 심리 및 판단
① 쟁점토지가 지방세특례제한법제84조의 사권제한토지에 해당되는지 여부
② 쟁점토지가 공공용에 1년 이상 사용하는 토지로서 재산세 비과세대상에 해당하는지 여부
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료 등에 의하면 다음과 같은 사실들이 나타난다. (가) 청구법인은 쟁점토지를 1988.12.26. 매매로 취득하여 소유권이전등기하였다. (나) 쟁점토지는 보전녹지지역과 도시자연공원구역으로 지정된 사실이 토지이용계획 확인서(열람용)에 나타난다. (다)OOO 5,522,324㎡가 도시자연공원에서제외되고 도시자연공원구역(용도구역)으로 지정된 사실이 확인된다. (라) 처분청은 쟁점토지에 대하여 2013년까지 지방세특례제한법제84조에 따라 재산세의 100분의 50을 경감하였으나, 2014년도분 재산세에 대하여는 2013.6.24. OOO 고시에 따라 도시자연공원구역으로 지정된 점을 들어 감면을 배제하고 분리과세대상으로 구분하여 재산세를 부과하였다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 먼저, 쟁점①에 대하여 살펴본다. (가) 청구법인은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률부칙 제6조 제1항이 위헌이므로 OOO의 고시 역시 무효이며, 도시자연공원구역제도 자체도 위헌이기 때문에 지방세특례제한법제84조에 의하여 감면을 배제한 부과처분은 부당하다고 주장하나, 처분청이 한 구체적 처분이 세법에 위반되는지 여부가 아니라 처분의 근거로 삼은 법률이 헌법에 위반되는지 여부는 헌법재판소 관장사항으로 조세심판청구의 범위를 벗어나는 것이므로 우리 원에서 판단할 사항에 해당되지 아니하고, 또한, 헌법재판소가 이 건 관련 법률 조문에 대하여 위헌결정을 한 사실이 없는 이상, 처분청이지방세법에 근거하여 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다 하겠다. (나) 또한, 청구법인은 쟁점토지가 사실상 도시계획시설인 도시자연공원에 해당한다고 주장하나, 지방세특례제한법제84조 제1항에서 도시자연공원 등 도시계획시설로 지정 고시된 토지 중 10년 이상 장기 미집행된 토지(사권제한토지)에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있는 점, 쟁점토지는 OOO이 2013.6.24. 도시자연공원의 지정을 해제하였는바 그 후부터는 사권제한토지에 해당된다고 보기 어려운 점, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 관리부처인 구 국토해양부장관도 도시자연공원구역은 도시계획시설 및 공공시설에 해당되지 않는다고 해석한 점 등에 비추어 쟁점토지는 재산세의 100분의 50 경감대상인 사권제한토지에 해당되지 아니한다고 할 것이므로 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.
(3) 다음으로, 쟁점②에 대하여 살펴본다. (가) 청구법인은 쟁점토지가 도시계획시설인 도시자연공원으로서 OOO의 일부로 인근 주민 및 등산객들이 등산로로 이용하고 있고, 처분청이 쟁점토지에 등산로 개설 및 숲가꾸기 사업을 진행하고 있는 점을 근거로 지방세법제109조 제2항의 “국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산”에 해당하여 재산세 부과대상이 아니라고 주장하나, 위 규정에서의 공공용으로 사용하는 재산에 해당되는지 여부는 공공용 재산으로 사용하기로 한 공용개시행위가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 할 것으로서, 쟁점토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제38조의2 제1항의 규정에 의하여 도시자연공원구역으로 지정되어 있고, 처분청이 산림문화·휴양에 관한 법률제23조의2의 규정에 의하여 쟁점토지가 속한 산림의 등산로 등을 설치하고 있지만, 이는 등산객의 안전과 이용편의를 위하여 설치한 것에 불과하다고 보이고, 도시자연공원구역으로 지정되어 있다거나 등산객의 편의를 위한 시설을 설치한 사실만으로 쟁점토지에 대하여 공용개시행위가 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 쟁점토지가 공공용으로 사용되는 토지에 해당된다는 청구주장은 이를 받아들일 수 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로지방세기본법제123조 제4항과국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. 〈별지〉관련 법령
(1) 지방세법 제106조 [과세대상의 구분 등] ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지
1. 토지
1. 전·답·과수원·목장용지 및 임야: 과세표준의 1천분의 0.7
2. 골프장 및 고급오락장용 토지: 과세표준의 1천분의 40
3. 그 밖의 토지: 과세표준의 1천분의 2
(2) 지방세특례제한법 제84조 [사권 제한토지 등에 대한 감면] ①국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지, 지상건축물, 지방세법제104조 제3호에 따른 주택(각각 그 해당부분으로 한정한다)에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 지방세법제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다.
② 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
③ 철도안전법제45조에 따라 건축 등이 제한된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
(3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 [정의] 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
6. ‟기반시설 이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
7. ‟도시계획시설 이란 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
13. ‟공공시설 이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다. 제38조의2 [도시자연공원구역의 지정] ① 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가 휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.
② 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제48조 [도시·군계획시설결정의 실효 등] ① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 효력을 잃는다.
② 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시·군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다.
(4) 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제2조 [정의] 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
3. ‟도시공원 이란 도시지역에서 도시자연경관의 보호와 시민의 건강 휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. 다만, 제3조, 제14조, 제15조, 제16조, 제16조의2, 제17조, 제19조부터 제21조까지, 제21조의2, 제22조부터 제25조까지, 제39조, 제40조, 제42조, 제46조, 제48조의2, 제52조 및 제52조의2에서는 나목에 따른 도시자연공원구역을 제외한다.
(5) 지방세법 시행령 제102조 [분리과세대상 토지의 범위] ② 법 제106조 제1항 제3호 나목에서 ‟대통령령으로 정하는 임야 란 다음 각 호에서 정하는 임야를 말한다.
5. 다음 각 s목의 어느 하나에 해당하는 임야
⑥ 제1항 제2호 라목·바목 및 제2항 제4호·제6호에 따른 농지와 임야는 1990년 5월 31일 이전부터 소유(1990년 6월 1일 이후에 해당 농지 또는 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정하고, 제1항 제3호에 따른 목장용지 중 도시지역의 목장용지 및 제2항 제5호 각 목에서 규정하는 임야는 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 해당 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것으로 한정한다.