[요지] 쟁점토지 인근 공도로는 보행자의 통행이 어려워 보행자는 쟁점토지를 주로 보행로로 이용하고 있고, 청구법인에서는 수년간 쟁점토지를 보행자도로로 무료로 제공한 것으로 보이는 점 등에 비추어 쟁점토지는 일반인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있는 사도에 해당하고, 다만, 쟁점토지 중 청구법인의 사업장과 주차장을 이용하는 차량의 진입로로 사용되고 있는 부분은 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로라 하기 어려운 측면이 있으므로, 쟁점토지 중 이 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여만 재산세 비과세 대상으로 인정하는 것이 타당함.
[참조결정] 조심2012지0304
[주 문] 처분청이 2014.9.10. 청구법인에게 한 재산세 OOO 토지 2,963㎡ 중 청구법인이 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에 해당한다고 주장하는 155㎡에서 청구법인 소유 건물의 부속 주차장 진입로 부분을 제외한 나머지 면적의 토지를 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 의한 비과세 대상으로 보아 그 과세표준 및 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’란 처분청의 주장처럼 사도법제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다. 청구법인은 2008년 시행된 OOO구간에 포함되어 있는 청구법인의 소유대지를 보행공간으로 사용하는 것에 이미 동의한 바 있으며, 쟁점토지는 도로경계선 위쪽 부분으로, 도로경계선 아래쪽 공도는 지하철 환기구, 지하철 연결 엘리베이터, 자전거 보관소 등으로 인해 통행공간이 부족하여 일반인들이 쟁점토지를 공도와 마찬가지로 통행로로 이용하고 있고, 쟁점토지 소유주가 그에 대하여 어떠한 제약도 가하고 있지 않으며, 공도와 쟁점토지는 동일한 포장재로 포장되어 있어 그 둘을 외관으로 구분하기 어렵다. 이러한 점에 비추어 쟁점토지는 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에 따른 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당한다 할 것이다.
(2) 토지에 대한 재산세는 토지의 예상수익력에 담세력을 인정하는 수익세적 성격의 조세로서, ‘대지 안의 공지’를 재산세 비과세 대상에서 제외하는 취지는 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 사용․수익하기 위해서 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 고려하여 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 경우에는 대지소유자의 독점적이고 배타적인 사용․수익 가능성이 현저히 낮으므로 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 쟁점토지의 전체적인 이용현황 및 주변상황을 고려해보면, 볼라드(차량진입 방지기 등)가 설치되어 차량이 이용할 수 없고, 쟁점토지 중 극히 일부면적에 해당하는 주차장진입로 부분만은 차량 이용이 가능하나, 보행자가 그 부분을 포함하여 쟁점토지 전체를 자유롭게 수시로 통행하고 있으므로 청구법인이 쟁점토지를 수익사업을 위하여 독점․배타적으로 사용할 수 없는바, 쟁점토지는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는다 할 것이다.
(3) 설령, 쟁점토지 전체가 수익사업 관련성이 없는 것은 아니라 하더라도, 일반 대중이 쟁점토지 전체를 보행자 도로로 자유롭게 사용하고 있는 상황이고 단지 주차장 진입로 부분만은 일반 대중 외 주차장 관련 차량도 사용가능하므로, 쟁점토지 중 주차장 진입로 면적 부분만을 제외한 부분은 재산세 비과세 대상에 해당한다.
(1) 도로법에 따른 도로란 도로법제2조 및 제8조 등에서 일반인의 교통을 위하여 제공되는 노선이 지정된 고속국도, 일반국도, 특별시도, 광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도라고 규정하고 있는바, 쟁점토지는 도로로서 그 노선이 지정 및 인정된 바 없는 건축물의 부속토지인 대지로서 도로법에 따른 도로에 해당하지 아니하고, 쟁점토지는 사도법제4조 등에 의하여 사도 개설 등의 허가를 받은 사항이 없는바 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에도 해당하지 아니한다. 또한, 지방세법제109조 제3항에서 도로법등에 의한 도로에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하면서, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우 등에는 재산세를 부과한다고 규정하고 있는바, 수익사업인 부동산임대업 등을 영위하는 청구법인이 쟁점토지를 청구법인의 임대사업장 건물 전면 주차장과 연접해 있는 토지로 사용하고 있으므로, 이는 청구법인이 쟁점토지에서 개방감과 안정성을 확보하여 그 고객을 유치하기 위한 수단으로 부동산임대업의 활성화와 관련되어 사용되고 있는 것에 해당하고, 설사 쟁점토지를 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 도로법에 의한 도로 또는 사도로 본다 하여도 쟁점토지는 지방세법제109조 제3항 단서규정인 수익사업과 관련되어 사용되고 있는 것이므로 쟁점토지가 도로로써 비과세 처리되어야 한다는 청구법인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
(2) 청구법인은 쟁점토지를 일반인에 제공하여 일반 보행자들이 통행하도록 허용하고는 있으나, 청구법인이 쟁점토지 소유에 대한 독립적․배타적 권리를 기초로 일반 보행자들의 통행을 제한한다고 하여도 일반인들은 쟁점토지 인근에 개설되어 있는 도로로 경유하여 통행이 가능하므로 청구법인은 공적인 통행로가 부족하여 부득이하게 쟁점토지를 도로로 제공하는 것으로 보기 어렵다 할 것이고, 공도와 쟁점토지가 동일하게 포장되어 있어 그 둘을 외관으로 구분하기 어렵다고 청구법인은 주장하나, 공도와 쟁점토지 사이에는 그 경계가 구분되는 경계선이 구획되어 있으므로, 이에 청구법인은 언제든지 그 독립적 배타적 권리를 기초로 쟁점토지를 타인에게 매각할 수 있으며, 청구법인은 이 건 토지 주차장에 주차료징수 시설을 설치하여 방문 고객으로부터 주차료를 징수하고 있으므로 유료 성격이 있는 점 등을 고려할 때, 쟁점토지는 지방세법제109조 제3항 제1호 등에서 규정하고 있는 도로와 사도에 해당하지 아니하고, 설사 쟁점토지를 도로법에 의한 도로 등으로 본다 하여도 쟁점토지는 지방세법제109조 제3항 단서에 따라 재산세 비과세 배제사항에 해당하므로 쟁점토지가 비과세대상이라는 청구주장은 받아들이기 어렵다.
(3) 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 건축법 시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 재산세가 비과세되는 도로에서 제외한다고 규정하고 있는바, 대지와 도로의 경계선에 위치해 있는 대지안의 공지에 해당하는 쟁점토지는 재산세가 비과세되는 도로에 해당하지 아니한다 할 것이다.
(4) 청구법인이 제출한 OOO 사례는 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에는 대지 안의 공지에 해당하지 않는다는 내용으로, 청구법인의 임대사업장의 건물 전편 주차장과 연접해 있는 쟁점토지는 청구법인의 수익사업(부동산임대업) 활성화와 관련되어 사용되고 있고, 청구법인은 언제든지 매각 등의 배타적 권리를 행사할 수 있는 점 등에 비추어 쟁점토지는 독점적․배타적으로 사용수익할 가능성이 없는 경우에 해당하지 아니한바, 사실관계가 다른 이 건에 적용하기 어렵다 할 것이며, OOO사례는 보도 위에 대지경계를 표시하는 선 등이 없으므로 사도에 해당한다는 요지이지만, 쟁점토지에는 공도와 경계가 구분되는 진한 회색의 경계선이 구획되어 있고, 설사 위 경계선과 관계없이 쟁점토지를 사도로 본다고 하여도 쟁점토지는 수익사업과 관련되어 사용되고 있고, 대지안의 공지에 해당하여 재산세 비과세 적용이 배제된다 할 것이다. 또한, 조세심판원 조심2012지304(2012.7.17.) 사례는 해당토지를 제외하고는 보행자도로가 없는 점 등의 사유로 재산세 비과세 대상인 도로로 보아야 한다는 요지이나, 이 건은 쟁점토지가 없어도 보행자들이 쟁점토지와 연접해있는 공도로 통행이 가능하므로 사실관계 등이 다른 이 건 심판청구에는 적용할 수 없다 할 것이다.
3. 심리 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료 등에 의하면 다음과 같은 사실들이 나타난다. (가) 청구법인은 2000.2.1. OOO을 본점소재지로 하여 설립된 법인으로, 목적사업은 부동산개발업, 부동산임대업 등인 사실이 법인등기부등본에 나타난다. (나) 청구법인은 2007.10.31., 2007.11.13. 매매를 원인으로 이 건 토지를 취득하였다. (다) 쟁점토지는 폭 3ｍ, 면적은 155㎡(로, 쟁점토지의 우측은 지하철 OOO에 접하고 있고, 6번 출구와 접하고 있는 부분에 이 건 토지 지상에 설치된 주차장의 진입로가 위치하고 있다. (라) 쟁점토지 위측에는 폭 5.4ｍ의 공도가 있으며, 그 지상에는 폭 3.6ｍ의 지하철 환기구, 폭 3.6ｍ의 장애인․노약자용 엘리베이터 및 장애인용 경사로, 폭 2.4ｍ의 도로변 화단 및 가로수, 폭 1.8ｍ의 자전거보관소(도로변 화단 및 가로수, 자전거보관소는 같은 곳에 이중으로 위치하여 그 폭은 합계 4.2ｍ임) 등이 위치하고 있는 것으로 확인된다. (마) 청구법인은 OOO구간에 포함되어 있는 청구법인 소유의 건물후퇴 공개공지에 대하여 처분청에서 시민 보행환경개선을 위하여 보도 개선공사를 시행하는 것과 향후 보행공간으로 사용되는 것에 대하여 동의하며 이와 관련한 제반 공사시행에 대하여 민․형사상 어떠한 이의도 제기하지 않는다”는 내용의 동의서를 작성하여 청구법인에게 제출한 사실이 있음을 주장하며 해당 동의서(작성일자 2008년)를 제출하였다. (바) 처분청은 2009.2.17. OOO구간에 대하여 2008.7.18.～2008.12.31.을 공사기간으로 하여 실시한 보도폭 4～7m 보도 평탄화 및 포장 작업 등의OOO를 하였다. (사) 처분청은 2014.12.23. 이 건 토지의 사용현황에 대한 현장확인을 실시하여, “쟁점토지는 그 자체가 수익사업 즉 임대부동산의 부속 주차장에 사용되고 있는바, 이것은 지방세법제109조 제3항의 단서규정(수익사업에 사용하는 경우 등에는 재산세를 부과함)에 해당하므로, 이 건 토지 중 일부는 도로로서 재산세 비과세 처리가 되어야 한다는 청구법인의 주장은 이유 없다”고 보고한 사실이 확인된다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 살피건대, 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 도로법에 의한 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도에 대하여는 재산세를 비과세하되, 건축법 시행령제80조의2에 따른 생긴 대지 안의 공지는 비과세 대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 건축법 시행령제80조의 2에서 건축선으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 함에 따라 생긴 공지를 대지안의 공지라고 규정하고 있다. 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 “대지 안의 공지”를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용․수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성 없는 경우에는 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것이다. 이 건의 경우 쟁점토지는 지하철 OOO 사이에 위치하고 있고, 쟁점토지와 연접하여 폭 5.4ｍ의 공도가 존재하기는 하나, 최소 3.6ｍ에서 최대 4.2ｍ의 보행을 방해하는 각종 지장물(지하철 환기구․노약자용 엘리베이터 및 자전거 보관소 등)이 존재하여 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 부족한 것으로 보이는 점, 처분청과OOO이 실시한OOO에 청구법인 소유의 쟁점토지가 포함되어 공사가 진행되었고, 청구법인도 쟁점토지가 보도 개선공사 및 보행공간으로 사용되는 것에 대하여 동의한 사실이 있으며, 그 후 지난 수년간 쟁점토지가 일반인들을 위한 보행자도로로서 무료로 제공된 것으로 보이는 점, 청구법인의 사업장을 이용하는 고객뿐만 아니라 일반인들도 쟁점토지를 이용하는데 아무런 제한이 없는 점 등에 비추어 쟁점토지는 일반인들이 아무런 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있는 사도에 해당하는 것으로 보이는바, 비록 쟁점토지가 건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축물을 신축함에 따라 발생한 공지에 해당된다 하더라도 그러한 사실만으로 쟁점토지가 지방세법 시행령제108조 제1항 제1호에서 재산세 비과세 대상으로 규정한 도로에 해당되지 않는다고 보기는 어려워 보인다. 다만, 쟁점토지 중 청구법인의 사업장과 주차장을 이용하는 차량의 진입로로 사용되고 있는 부분은 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로라 하기 어려운 측면이 있으므로, 쟁점토지 중 이 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여만 재산세 비과세 대상으로 인정하는 것이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다..