공부상 농지인 쟁점토지가 2010년도부터 2014년도까지 재산세 과세기준일 현재 화훼판매장 및 주차장으로 사용되어 종합합산과세대상인 것으로 보아 재산세를 부과한 처분의 당부

[참조결정] 조심2015지0507 / 조심2015지0508 / 조심2015지0509 / 조심2015지0511 / 조심2015지0512 / 조심2015지0513

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2010년도부터 2014년도까지의 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 안OOO 토지 4,537㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 지방세법 제106조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제102조 제1항 제2호에 따른 재산세 과세기준일 현재 실제 영농에 사용하고 있는 개인이 소유하는 농지로 보아 분리과세대상으로 구분하고, 이 건 토지의 청구인들 각자의 지분(7분의 1)에 해당하는 면적의 시가표준액에 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 금액을 과세표준으로 하여 2010년도분부터 2014년도분까지의 재산세 등을 청구인들 각각에게 부과고지하였다.
• 나. 처분청은 2014.10.14. 등에 이 건 토지의 사용현황을 조사한 후, 이 건 토지가 2010년도부터 2014년도까지의 재산세 과세기준일 현재 화훼판매장 및 주차장으로 사용되어 농지가 아닌 것으로 보아 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 2010년도분부터 2014년도분까지의 재산세 등에서 이미 청구인들 각각에게 부과한 각 연도별 재산세 등을 차감하여 산정한 2010년도분부터 2014년도분까지의 이 건 토지의 재산세 등 중 2010년도분부터 2012년도분까지의 재산세 등은 2014.12.18., 2013년도분부터 2014년도분까지의 재산세 등은 2015.1.19. <표1>과 같이 청구인들에게 각각 부과고지하였다. OOO
• 다. 청구인들은 이에 불복하여 2015.2.6. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인들 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인들 주장 처분청은 이 건 토지의 일대가 화훼단지 집하장으로서 화훼류를 구입·판매하는 상행위가 일어나는 곳이므로 이 건 토지가 농지가 아닌 것으로 보아 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과하였으나, 작물재배업에는 노지에서 화초 등을 재배하는 산업활동인 화훼작물재배업 뿐만 아니라 노지에서 재배되는 채소·화훼작물 등을 비닐하우스 등과 같은 특수고정시설에서 재배하는 산업활동인 채소, 화훼 및 과실작물시설재배업도 포함되므로 비닐하우스 내에서 화분재배가 이루어졌음이 확인되는 경우 그러한 토지는 농지로 보아야 할 것OOO인바, 이 건 토지 내의 화훼단지 집하장에서 판매행위가 이루어진 것은 사실이나, 이와 동시에 화훼작물재배 등 농업경영을 하였으므로 이 건 토지를 농지가 아닌 것으로 보아 종합합산과세대상으로 구분하는 것은 부당하다. 또한, 처분청은 이 건 토지의 일부가 주차장 용도로 사용되었다고 주장하나, 인근 상가의 방문객이 일시적으로 이 건 토지를 주차장으로 이용하였다고 하여 농지를 전용한 것으로 보는 것은 무리가 있다할 것이고, 공동시설물(마을회관) 등의 이용자 편의를 위하여 이 건 토지를 일시적으로 주차장 용도로 제공한 것을 주차장 용도로 사용한 것으로 보는 것은 부당하다. 이 건 토지는 1994년 처분청의 공문인 화훼단지 집하장 증설계획에 따라 20여년을 화훼단지 집하장으로 사용되었고, 처분청도 화훼단지 집하장 설립 이후 이 건 부과처분이 있기 전까지 이 건 토지를 재산세 분리과세대상인 농지로 보아 종합합산과세대상으로 구분하지 아니하였는바, 처분청은 쟁점토지에 대하여 분리과세대상이라고 해석하고 이러한 해석을 계속하여 정당한 것으로 인정하여 왔다고 보는 것이 타당하고, 장기간 이러한 상태를 인정하여 오다가 처분청이 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 신의성실의 원칙 내지 소급과세금지의 원칙에 위배되는 처분이다.
• 나. 처분청 의견 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법제3조 제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서 농업의 범위에 화훼작물 재배업이 포함되나, 청구인들은 도소매업으로 사업자등록을 한 문OOO 등 3명에게 이 건 토지를 임대 중이고, 문OOO 등은 이 건 토지상에 설치된 비닐하우스에서 판매용 간판, 진열대, 조명시설 등을 갖추고 화훼 등을 판매하고 있으며, 문OOO 등의 사업자등록증에 의하면 그간 사업의 종류에 도소매업을 영위하는 것으로 기재되어 있다가 2014.11.17. 이 건 재산세 등의 과세예고 및 2014.12.15. 재산세 등의 부과고지 이후인 2014.12.19. 사업자등록증상의 사업의 종류에 작물재배업을 추가하였고, 김OOO은 사업자등록증상에 꽃 소매업이 단일 업종으로 기재되어 있으며, 처분청이 2014.10.14. 및 2014.12.23. 2회에 걸친 현지확인을 통하여 이 건 토지에 고랑 등의 화훼를 직접 재배한 흔적 없이 비닐하우스 내부에는 화분 등이 보관·방치되어 있고 외부에는 연탄·나무자재 등이 방치되어 있는 사실과 이 건 토지의 일부가 주차장으로 사용되고 있고 주차장 입구마다 광교농·축산물유통센터 제1·3주차장 안내판이 있으며, 이 건 토지상에 OOO이 있는 것을 확인하였으므로 이 건 토지가 재산세 과세기준일 현재 영농에 직접 사용되는 것으로 보기는 어렵다 할 것이다. 청구인들은 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세 등을 부과한 처분은 신의성실의 원칙 내지 소급과세금지의 원칙에 위배되는 처분이라고 주장하나, 재산세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지니고 있어 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하므로 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용 상황에 따라 과세구분을 하여야 할 것이고, 처분청은 청구인들에게 이 건 토지가 농지로서 분리과세대상에 해당한다는 공적인 견해표명을 한 사실이 없으며, 매년 독립적으로 과세기준일 현재 토지의 현황이나 이용 상황에 따라 과세구분을 해야 하는 재산세의 특성상 이 건 재산세 등의 부과처분이 있기 전까지 이 건 토지를 분리과세대상인 농지로 보아 재산세를 부과하였다고 하여 이 건 토지에 대하여 분리과세 관행이 형성되었다고 인정할 수도 없을 것이고, 청구인들이 주장하는 소급과세금지의 원칙이란 개정된 법령을 소급하여 적용하지 않는다는 것으로 이 건 처분과는 무관하므로 이 건 재산세 등의 부과처분이 신의성실의 원칙 및 소급과세금지의 원칙에 위배된다는 주장은 타당한 것으로 보기 어렵다 할 것이다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점

① 2010년도부터 2014년도까지의 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 공부상 농지인 이 건 토지가 화훼판매장 및 주차장 등으로 사용되어 종합합산과세대상인 것으로 보아 재산세 등을 부과한 처분의 당부

② 이 건 재산세 등의 부과처분이 신의성실의 원칙 및 소급과세금지의 원칙에 위배된다는 청구주장의 당부

• 나. 관련 법령: <별지2> 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인들과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다. (가) OOO가 1994.5.26. OOO에게 보낸 “화훼단지 집하장 증설계획 확정 시달(산업 52160-1494)” 문서에 의하면 화훼단지 집하장 증설계획을 붙임과 같이 확정·시달하니 조기에 사업을 착공하여 농가소득 증대에 기여할 수 있도록 추진에 철저를 기할 것이며, 세부사업 추진계획을 제출하기 바란다고 기재되어 있다. (나) OOO세무서장이 2015.1.14. 발행한 문OOO의 사업자등록증에 의하면 상호는 OOO, 개업년월일은2001.1.1., 사업장소재지는 이 건 토지의 소재지, 사업의 종류는 도소매·농업·임업·어업, 종목은 관엽·채소·화훼 등으로 기재되어 있다. (다) OOO세무서장이 2015.1.14. 발행한 송OOO, 개업년월일은 2004.5.20., 사업장소재지는 이 건 토지의 소재지, 사업의 종류는 도소매·농업·임업·어업, 종목은 화훼·작물재배업 등으로 기재되어 있다. (라) OOO세무서장이 2015.1.7. 발행한 김OOO, 개업년월일은 2004.8.13., 사업장소재지는 이 건 토지의 소재지, 업태는 소매, 종목 꽃으로 기재되어 있다. (마) 문OOO 등이 작성한 확인서에 의하면 상기 본인은 이 건 토지상에서 2001년 1월부터 현재까지 OOO의 상호로 영업을 하는 자로서 직판장을 영위함에 있어 사업기간 중 화훼의 도소매 뿐만 아니라 식재를 통한 원예활동을 동시에 이행하였음을 확인한다고 기재되어 있다. (바) 처분청 담당공무원이 2014.12.24. 이 건 토지에 현지출장하고 작성한 출장결과보고서에 의하면 해당 물건지 비닐하우스 내부에는 화훼들이 화분에 진열되어 판매가 이루어지고 있고, 외부는 임시주차장으로 사용되어 농지로 보기 어렵고, 농지로 사용한다는 비닐하우스 2개동 내부는 고랑 등의 흔적이 없는 맨땅으로 묘목·농작물의 작물재배의 흔적이 없이 화분 등이 보관·방치되어 있었고, 비닐하우스 외부에는 연탄, 나무자재 등이 방치되어 농지로 사용한 부분을 확인할 수 없었음으로 기재되어 있다. (사) 위의 출장보고서에 첨부된 사진 등에 의하면 이 건 토지상에는 화훼 등을 판매하는 비닐하우스가 존재하고, 일부토지에는 차량 등이 주차되어 있는 것으로 나타난다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 먼저, 쟁점①에 대하여 살피건대, 지방세법 시행령 제102조 제1항 제1호 가목은 전·답·과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지를 분리과세대상으로 규정하고 있고, 여기서 재산세 분리과세대상이 되는 전‧답‧과수원은 공부상 등재된 지목에 관계 없이 적어도 그 사실상의 현황이 농작물 등의 경작에 이용되는 토지일 것을 요하고, 그 여부는 토지 전체의 이용 상황을 종합적으로 참작하여 구체적·개별적으로 판단하여야 할 것OOO인바, 처분청 담당공무원이 2014.12.24. 이 건 토지에 현지출장한 후 작성한 출장결과보고서 등에 의하면 이 건 토지에는 비닐하우스가 설치되어 있고, 이 비닐하우스는 화훼판매업 등으로 사업자등록을 한 문OOO 등이 화훼판매장 등으로 사용하고 있으며, 일부는 주차장 등으로 사용하고 있다고 기재되어 있고, OOO이 발행한 문OOO 등의 사업자등록증에 의하면 문OOO 등은 이 건 토지의 소재지를 사업장으로 하고 도소매업 등을 사업의 종류로 하며, 개업년월일을 2001.1.1 등으로 하여 사업자등록을 하였음이 확인되고, 이 건 토지의 사진 등에 의하면 이 건 토지에는 비닐하우스와 주차장이 설치되어 있고, 비닐하우스에는 OOO, 생활속의 허브 등의 간판이 걸려 있는 것으로 나타나며, 청구인들이 이 건 토지를농지로 사용하였다는 증거자료의 제출이 미흡해 보이는 점 등에 비추어2011년도부터 2014년도까지의 재산세 과세기준일 현재 이 건 토지가 화훼판매장의 부속토지 및 주차장 등으로 사용되어 농지로 사용되었다고 보기는 어려워 보이므로 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

(3) 다음으로, 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구인들은 이 건 재산세 등의 부과처분이 신의성실의 원칙 내지는 소급과세금지의 원칙에 위배된다고 주장하나, 일반적으로 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙을 적용하기 위해서는 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하고, 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 할 것OOO인데, 매년 재산세 과세기준일 현재의 토지이용상황 등에 따라 과세구분이 결정되는 재산세의 특성상 처분청이 특정 토지의 이용상황에 대한 확인 없이 사전에 특정 토지에 대한 과세대상구분에 대한 견해를 표명하는 것은 어렵다고 판단되고, 실제로 처분청이 청구인들에게 이 건 토지가 재산세 분리과세대상이라는 공적인 견해표명을 한 사실이 없으므로 이 건 재산세 등의 부과처분이 신의성실의 원칙에 위배된다고 보기 어려우며, 지방세기본법제20조 제2항에서 지방세를 납부할 의무가 성립된 소득·수익·재산·행위 또는 거래에 대하여는 그 성립 후의 새로운 법에 따라 소급하여 과세하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다고 규정하고 있는바, 처분청은 이 건 토지가 공부상 답으로 기재되어 있어 그 간 공부상의 기재내용에 따라 이 건 토지를 농지로 보아 재산세 등을 과세하여 왔으나, 이 건 토지의 실제 이용현황을 조사한 결과 이 건 토지가 판매용 비닐하우스의 부속토지 및 주차장 등으로 사용되고 농지로 사용된 것이 아닌 것으로 조사됨에 따라 그 간의 이 건 토지에 대한 재산세 등의 부과가 법령에 위배되게 과세된 것으로 보아 재산세 과세상의 잘못을 시정하여 이 건 재산세 등을 부과한 것으로 보이고, 처분청이 새로운 법령, 해석 및 관행에 따라 이 건 재산세 등을 부과한 것이 아니므로 이 건 재산세 등의 부과처분이 소급과세금지의 원칙에 위배되는 것으로 보기는 어렵다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. OOO <별지2> 관련 법령

(1) 지방세기본법 제18조(신의성실) 납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 한다. 제20조(해석의 기준 등) ① 이 법 또는 지방세관계법을 해석·적용할 때에는 과세의 형평과 해당 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 아니하도록 하여야 한다.

② 지방세를 납부할 의무(이 법 또는 지방세관계법에 징수의무자가 따로 규정되어 있는 지방세의 경우에는 이를 징수하여 납부할 의무를 말한다. 이하 같다)가 성립된 소득·수익·재산·행위 또는 거래에 대하여는 그 성립 후의 새로운 법에 따라 소급하여 과세하지 아니한다.

③ 이 법 및 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다.

(2) 지방세법 제106조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. 1.종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지 3.분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지

(3) 지방세법 시행령 제102조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제106조 제1항 제3호 가목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.

2. 전·답·과수원 가.전·답·과수원(이하 이 조에서 “농지”라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시지역·광역시지역(군지역은 제외한다)·시지역(읍·면지역은 제외한다)의 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역에 있는 것으로 한정한다.

(4) 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제3조(정의)

1. "농어업"이란 다음 각 목의 산업을 말한다.

• 가. 농업: 농작물재배업, 축산업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령으로 정하는 것

2. "농어업인"이란 다음 각 목의 자를 말한다.

• 가. 농업인: 농업을 경영하거나 이에 종사하는 자로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 자

(5) 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 시행령 제2조(농업의 범위)농어업·농어촌 및 식품산업 기본법(이하 "법"이라 한다) 제3조 제1호 가목에 따른 농업은 다음 각 호와 같다.

1. 농작물재배업: 식량작물 재배업, 채소작물 재배업, 과실작물 재배업, 화훼작물 재배업, 특용작물 재배업, 약용작물 재배업, 버섯 재배업, 양잠업 및 종자·묘목 재배업(임업용 종자·묘목 재배업은 제외한다)