쟁점토지를 양도일 현재 농지로 보기 어려운 점, 쟁점토지는 토지조성공사로 인하여 경작이 중단되어 일시적인 휴경상태라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 처분청이 자경농지에 대한 양도소득세 감면을 배제하고 양도소득세 및 납부불성실가산세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 없음
쟁점토지를 양도일 현재 농지로 보기 어려운 점, 쟁점토지는 토지조성공사로 인하여 경작이 중단되어 일시적인 휴경상태라고 볼 수 없는 점 등에 비추어 처분청이 자경농지에 대한 양도소득세 감면을 배제하고 양도소득세 및 납부불성실가산세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 없음
[주 문] 심판청구를 기각한다. [이 유]
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
(1) 청구인들은 쟁점토지를 오랫동안 자경하여 왔기 때문에 OOO(이하 “재개발조합”이라 한다)이 쟁점토지에 대한 공사를 하지 않았다면 당연히 조세특례제한법 제69조 에 따른 양도소득세를 면제받았을 것이었고, 재개발조합이 공사전 환지예정지 지정을 하였다면 청구인들이 쟁점토지를 양도한 시점은 환지예정이 지정일로부터 3년이 경과되기 전이므로 쟁점토지 처분시 토지조성공사 시점을 기준으로 양도소득세를 면제받을 수 있었다. 청구인들은 오랫동안 쟁점토지를 자경하여 온바, 쟁점토지의 현황이 변경된 것은 도시재개발법에 따라 적법하게 설립된 재개발조합이 개발사업의 일환으로 공사를 하였기 때문이어서 청구인들은 당시 재개발조합이 적법하게 일을 진행하는 것만으로 알고 있었는데 수 년 후에 양도소득세를 면제받지 못하는 일이 발생하리라고는 꿈에도 몰랐다. 그러나, 재개발조합은 환지예정지 지정도 하지 않은 채 청구인들 소유 쟁점토지를 마음대로 매립·공사한바, 쟁점토지 현황이 변경된 것은 재개발조합의 귀책사유가 있는 불법․위법행위로 인한 것이고, 청구인들은 이러한 불법행위의 피해자인바, 이에 대하여 아무런 책임이 없는 청구인들에 대하여 양도소득세를 부과하는 것은 실질과세의 원칙에 반하므로 이 건 처분은 부당하다.
(2) 조합이 쟁점토지에 대한 공사를 하지 않았다면 청구인들은 종전과 같이 계속 자경하였을 것임이 분명하여 납세의무자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어서 그를 정당시할 수 있는 사정이 있거나 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있는 경우에 해당한다 할 것이므로 이 건 가산세 부과는 부당하다.
1. 농지가 소재하는 시(특별자치시와 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제15조 제2항 에 따라 설치된 행정시를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)·군·구(자치구인 구를 말한다. 이하 이 항에서 같다) 안의 지역
2. 제1호의 지역과 연접한 시·군·구 안의 지역
3. 해당 농지로부터 직선거리 20킬로미터 이내의 지역
④ 법 제69조 제1항 본문에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 취득한 때부터 양도할 때까지의 사이에 8년(괄호 생략) 이상 자기가 경작한 사실이 있는 농지로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 것을 말한다.
2. 도시개발법 또는 그 밖의 법률에 따라 환지처분 이전에 농지 외의 토지로 환지예정지를 지정하는 경우에는 그 환지예정지 지정일부터 3년이 지난 농지. 다만, 환지처분에 따라 교부받는 환지청산금에 해당하는 부분은 제외한다.
⑤ 제4항의 규정을 적용받는 농지는 소득세법 시행령 제162조 의 규정에 의한 양도일 현재의 농지를 기준으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 따른다.
1. 양도일 이전에 매매계약조건에 따라 매수자가 형질변경, 건축착공 등을 한 경우: 매매계약일 현재의 농지 기준
2. 환지처분 전에 해당 농지가 농지 외의 토지로 환지예정지 지정이 되고 그 환지예정지 지정일부터 3년이 경과하기 전의 토지로서 환지예정지 지정 후 토지조성공사의 시행으로 경작을 못하게 된 경우: 토지조성공사 착수일 현재의 농지 기준
3. 광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률, 지방자치단체의 조례 및 지방자치단체의 예산에 따라 광산피해를 방지하기 위하여 휴경하고 있는 경우: 휴경계약일 현재의 농지 기준 (3) 도시개발법 제35조 [환지예정지의 지정] ① 시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자등이 있으면 해당 환지예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다.
② 제29조 제3항 및 제4항은 제11조 제1항 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 시행자가 제1항에 따라 환지예정지를 지정하려고 할 때에 준용한다.
③ 시행자가 제1항에 따라 환지예정지를 지정하려면 관계 토지 소유자와 임차권자 등에게 환지예정지의 위치ㆍ면적과 환지예정지 지정의 효력발생 시기를 알려야 한다. 제36조[환지예정지 지정의 효과] ① 환지예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자등은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.
② 시행자는 제35조 제1항에 따라 환지예정지를 지정한 경우에 해당 토지를 사용하거나 수익하는 데에 장애가 될 물건이 그 토지에 있거나 그 밖에 특별한 사유가 있으면 그 토지의 사용 또는 수익을 시작할 날을 따로 정할 수 있다.
③ 환지예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자 등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다.
④ 시행자는 제34조에 따른 체비지의 용도로 환지예정지가 지정된 경우에는 도시개발사업에 드는 비용을 충당하기 위하여 이를 사용 또는 수익하게 하거나 처분할 수 있다.
⑤ 임차권 등의 목적인 토지에 관하여 환지예정지가 지정된 경우 임대료ㆍ지료(地料), 그 밖의 사용료 등의 증감(增減)이나 권리의 포기 등에 관하여는 제48조와 제49조를 준용한다. 제36조의2[환지예정지 지정 전 토지 사용] ① 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지의 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제35조에 따라 환지예정지를 지정하기 전이라도 제17조 제2항에 따른 실시계획 인가 사항의 범위에서 토지 사용을 하게 할 수 있다.
1. 순환개발을 위한 순환용 주택을 건설하려는 경우
2. 국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률에 따른 국방ㆍ군사시설을 설치하려는 경우
3. 제7조 제1항에 따른 주민 등의 의견청취를 위한 공고일 이전부터 주택법 제9조 에 따라 등록한 주택건설사업자가 주택건설을 목적으로 토지를 소유하고 있는 경우
4. 그 밖에 기반시설의 설치나 개발사업의 촉진에 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
② 제1항 제3호 또는 제4호의 경우에는 다음 각 호 모두에 해당하는 경우에만 환지예정지를 지정하기 전에 토지를 사용할 수 있다.
1. 사용하려는 토지의 면적이 구역 면적의 100분의 5 이상(최소 1만제곱미터 이상)이고 소유자가 동일할 것. 이 경우 국유지ㆍ공유지는 관리청과 상관없이 같은 소유자로 본다.
2. 사용하려는 종전 토지가 제17조 제2항에 따른 실시계획 인가로 정한 하나 이상의 획지(劃地) 또는 가구(街區)의 경계를 모두 포함할 것
3. 사용하려는 토지의 면적 또는 평가액이 구역 내 동일소유자가 소유하고 있는 전체 토지의 면적 또는 평가액의 100분의 60 이하이거나 대통령령으로 정하는 바에 따라 보증금을 예치할 것
4. 사용하려는 토지에 임차권자 등이 있는 경우 임차권자 등의 동의가 있을 것
③ 제1항에 따라 토지를 사용하는 자는 환지예정지를 지정하기 전까지 새로 조성되는 토지 또는 그 위에 건축되는 건축물을 공급 또는 분양하여서는 아니 된다.
④ 제1항에 따라 토지를 사용하는 자는 제28조에 따른 환지 계획에 따라야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정의 시행에 필요한 구체적인 절차, 방법 및 세부기준 등은 대통령령으로 정할 수 있다. (4) 도시개발법 시행령 제62조의4 [환지예정지 지정 전 토지 사용] ① 법 제36조의2 제1항 제4호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 토지 소유자가 건축물을 신축하여 해당 지역을 입체적으로 개발하려는 경우. 다만, 기존 건축물이나 시설이 이전 또는 철거된 토지로 한정한다.
2. 공원 등 기반시설을 설치하려는 목적으로 토지를 소유하거나 매입한 경우
(1) 처분청의 청구인들에 대한 양도소득세 조사종결보고서 내용은 아래와 같다. (가) OOO도시개발 현황은 아래와 같다. (나) 청구인 OOO쟁점1토지는 OOO도시개발사업지역 내 토지로서 공사차량 진입로에 위치하고 있고, 2012년 5월경부터 실시된 토지조성공사로 인해 성토 및 정지작업 등이 완료된 토지로서 양도일인 2012.11.27. 현재 농지가 아닌 것으로 확인되며, 자경증빙으로 제출한 농지원부를 토대로 탐문한바, 토지조성공사 전까지 쟁점1토지를 실제 경작하였으나 도시개발조합으로부터 지장물 보상을 받은 2012년 3월부터 양도일까지는 실제 경작하지 아니하였으며, 도시개발조합으로부터 제출받은 현장사진(2012.5.23. 촬영) 및 2012.8.27. 인터넷 기사 사진상 OOO공사현장 출입구에 소재한 쟁점1토지는 이미 성토가 완료된 경작이 불가능한 상태이다. 청구인 OOO2012년 봄 자신이 쟁점1토지에 뿌린 비료 등에 대한 보상을 요구하며 2012년 하순경 토지조성공사를 중단시킨 사실이 있다고 주장하고 있고, 이와 관련하여 쟁점1토지 지상의 저온창고 멸실과 관련하여 제시된 서류에는 양도일자인 2012.11.27. 건물을 철거한 것으로 기재되어 있으나 실제 건물철거업체인 OOO확인한바, 2012.11.16. 저온창고 슬레트 지붕 철거작업이 완료된 것으로 확인되고, 2012.11.16. 촬영된 현장사진에는 인근 토지는 복토로 인해 이미 경작이 불가능한 토지로 확인되며, 저온창고 또는 슬레트 지붕 철거작업으로 인해 이미 그 기능을 상실하였으므로 양도일 현재 영농에 종사하기 위한 목적물로 사용된 것으로 보기 어렵다. (다) 청구인 OOO쟁점2토지는 OOO도시개발사업지구 내 위치한 토지로 확인일 현재 토지조성공사로 인해 성토 및 정지작업 등이 완료되어 농지가 아닌 것으로 확인되고, 환지예정지로 지정되지 아니하여 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 제2호 의 토지조성공사 착수일 현재 기준도 적용되지 아니한다. (라) 청구인 OOO쟁점3토지는 OOO도시개발사업지역 내 토지로서 OOO아파트와 OOO사이에 위치하고 있으며, 2012년 5월경부터 실시된 토지조성공사로 인해 성토 및 정지작업 등이 완료된 토지로서 양도일인 2014.4.30. 현재 농지가 아닌 것으로 확인되고, 청구인 OOO쟁점3토지 보유기간 중 사업이력 및 근로소득이 전혀 없고, 양도 신고시 제출한 농지원부 및 농약, 비료 구입내역 등을 검토한바, 2012년 5월 토지조성공사 이전까지는 실제 경작한 사실이 있으나, 조사일 현재 쟁점3토지는 토지개발사업으로 인해 토지조성이 완료되어 양도일 현재 농지여부 확인이 불가하며 2013.2.7. 현재 OOO항공사진에 의하면 이미 성토가 완료되어 경작이 중단된 것이다.
(2) 쟁점토지 등기부등본 및 매매계약서에 의하면, 청구인 OOO는 쟁점1토지를 1981.3.24. 증여로 취득하여 2012.11.27. 농업회사법인 주식회사 OOO에게 OOO에 양도하였고, 청구인 OOO는 쟁점2토지를 1999.1.13. 증여로 취득하여 2014.12.24. OOO에게 OOO에 양도하였으며, 청구인 OOO쟁점3토지를 1972.2.16. 매매로 취득하여 2014.4.30. OOO에게 OOO에 양도한 것으로 나타난다.
(3) 청구인들은 쟁점토지를 8년 이상 자경하였다고 아래와 같이 주장하면서 관련 증빙으로 재개발조합의 안내문, OOO도시개발사업 정관, 8년 자경 관련 증빙(농지원부, 쌀보전직불금 지급대상자 등록증, 농자재 구매 내역, 주민등록표, 양도소득세 신고서 등)을 제시하였다. (가) 재개발조합이 작성한 안내문에 쟁점토지 등에 대하여 ‘도시개발사업 구역 내 편입된 토지로서 2011년 11월까지 수확을 마무리하고 향후 농작물 경작행위, 유실수 등 식재행위 등 행위를 금지한다’고 되어 있어 2012년부터 농사를 짓지 못한 것이다. (나) 청구인들은 쟁점토지 거래시 8년 이상 자경요건을 모두 갖추었기에 관련 법령에 따라 세액면제 신청을 포함한 양도소득세 과세표준신고서를 제출하였다. (다) 재개발조합은 환지예정지 지정을 하지 아니한 채 쟁점토지 등에 대한 매립 등 공사를 하는데 임의로 동의하여 휴경한 것이 아니라 재개발조합이 마치 행정기관으로서 강제력을 행사하는 것처럼 경작행위 등을 금지함에 따라 의사에 반한 불법행위에 기하여 어쩔 수 없이 휴경하게 된 것이다. (라) 납부불성실가산세 부과와 관련하여, 재개발조합이 작성한 안내문을 보더라도 청구인들로서는 납세의무자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어서 그를 정당시할 수 있는 사정이 있거나 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있는 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다.
(4) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 조세법률주의의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 공부상 지목이 농지라고 하더라도 양도일 현재 실제로 경작하고 있지 않는 토지는 농경지로 사용되지 않고 있는 것이 토지 소유자의 자의에 의한 것이든 또는 타의에 의한 것이든 일시적으로 휴경상태에 있는 것이 아닌 한 양도일 현재 농지라고 볼 수 없어 양도소득세 비과세대상인 토지에 해당하지 않는다고 할 것(대법원 2008.4.11. 선고 2006두13183 판결, 같은 뜻임)이고, 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 본문에서 농지는 양도일 현재의 농지를 기준으로 한다고 규정하고 있으며 예외적으로 같은 항 제2호에서 ‘해당 농지가 농지 외의 토지로 환지예정지 지정이 되고 그 환지예정지 지정일부터 3년이 경과하기 전의 토지’로서 ‘환지예정지 지정 후 토지조성공사의 시행으로 경작을 못하게 된 경우’에 토지조성공사 착수일 현재를 기준으로 농지 여부를 판정하도록 규정하고 있는바, 쟁점토지는 환지예정지 지정이 되지 아니한 상태에서 토지조성공사가 시행된 이후 양도되어 토지조성공사 착수일이 아닌 양도시점에 농지여부를 판단하여야 하고 양도 당시에는 농지로 보기 어려운 점, 쟁점토지는 택지조성을 목적으로 시행된 토지조성공사로 인하여 경작이 중단된 것으로 일시적인 휴경상태로 볼 수 없는 점, 세법상 납부불성실가산세는 납세의무자로 하여금 성실하게 세액을 납부하도록 유도하기 위한 것으로서 신고납부기한까지 미납부한 금액에 대하여 금융혜택을 받은 것으로 보아 그 납부위반에 대하여 가하는 행정상의 제재로서, 이를 면제받기 위해서는 세법상 의무를 이행하지 못한 것에 대한 정당한 사유가 있어야 하나 청구인들의 경우 재개발조합의 행위가 양도소득세를 납부하지 못한 정당한 사유가 된다고 보기 어려운 점 등에 비추어 처분청이 쟁점토지의 농지 여부 판정기준일을 양도일로 보아 양도일 현재 농지가 아님을 이유로 8년 이상 자경농지에 대한 양도소득세 감면 적용을 배제하여 양도소득세 및 납부불성실가산세를 과세한 이 건 처분은 잘못이 없다고 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
결정 내용은 붙임과 같습니다.