청구인이 쟁점부동산을 노인복지시설에 직접 사용하기 위하여 취득한 것에 해당하지 아니한 것으로 보아 기 감면한 취득세 등을 부과한 처분의 당부

[참조결정] 조심2010지0695 / 조심2013지0414 / 조심2013지0050

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 청구인은 2009.8.14. OOO 건물 1,361.71㎡(이하 “쟁점건물”이라 한다)를 취득(신축)하고노인복지법(2009.1.30. 법률 제9386호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조에 따른 유료노인복지시설을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산으로 감면신청하여 취득세 및 등록세의 100분의 50을 경감받았다.
• 나. 청구인은 쟁점건물이 무료노인복지시설로서 취득세 및 등록세 전액 면제대상이라고 주장하며 기 납부한 취득세 등을 환급해 달라는 지방세환급금 환급신청서를 2014.6.2. 처분청에 제출하였고, 이에 대하여 처분청은 2014.6.3. 쟁점건물의 소재지에 현지 출장하여 확인한 결과 쟁점건물이 무료노인복지시설인 “OOO”(이하 “쟁점요양원”이라 한다)로서, 청구인이 운영하는 것이 아니라, 청구인이 대표이사로 있는 주식회사 OOO(이하 “쟁점법인”이라 한다)가 설치·신고하여 운영하고 있는 사실을 확인하고 청구인은 쟁점요양원을 설치·신고한 자가 아니라고 보아 2014.7.7. 청구인에게 OOO원(가산세 포함)을 부과고지하였다.
• 다. 청구인은 이에 불복하여 2014.8.28. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)대법원은 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우” 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 할 것(대법원 2004.5.28. 선고 2004두1254 판결)이라고 판시하고 있는바, 처분청의 이 건 처분은 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우의 침해적 행정처분이고 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당되지 아니하는데도 처분청은 이 건 처분의 직접 상대방인 청구인에게 사전통지도 하지 않았고 의견제출의 기회도 주지 아니하였으므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. (2)청구인은 쟁점건물을 노인복지시설(노인의료복지시설 중 노인요양시설)로 사업계획승인 및 건축허가를 받아 신축하고 사용승인을 받아 2009.8.20. 소유권보존등기를 하면서 취득세, 등록세 등을 50% 감경받았고 쟁점건물을 그 본래의 용도인 노인복지시설에 부합하게 사용하려고 하였으나, 노인복지시설 운영에 관하여 경험이 있는 지인들이 효율적 운영이 뒷받침되어야만 당초에 의도한대로 제대로 된 그 본래의 용도에 지속적으로 사용이 가능하고, 이는 노인복지시설로서의 영속성 여부와도 직접적으로 맞닿아 있어 그 운명에도 막대한 영향을 미치는 핵심적 과제라고까지 하였고, 그 영역과 활동범위에 있어 자연인에 비해 비교할 수 없을 만큼 넓고, 조직적 전문적 운영에 따른 고도의 효율성 확보 측면 등을 고려해 보면 법인이 주체가 되어 운영하는 것이 쟁점건물을 본래의 용도에 지속적으로 사용함과 아울러 그 기능이 제대로 발휘될 수 있다는 것이 지인들의 일치된 의견이었는바, 심사숙고 끝에 법인의 형태로 운영하는 것이 본래의 목적을 이루는 데 가장 바람직할 것이고 이용자들이 평온하고 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 도모할 수 있다는 판단을 하여 청구인과 뜻을 함께 하는 주주들과 쟁점법인을 설립하였다. 이후, 쟁점법인은 2009.9.16. 노인복지시설 설치신고를 하고 2009.9.24.장기요양기관으로 지정되어 노인복지시설 신고필증을 교부받았으며 그 설립목적을 이루기 위해 청구인과 2009.10.l.(청구인이 쟁점건물을 취득한 후 1개월 10일 지난 뒤임) 쟁점건물에 대해 보증금 OOO원 외에 별도의 차임은 없는 것으로 하여 임대차계약을 체결하고 현재에 이르기까지 본래의 목적인 노인의료복지시설(노인요양시설)로 충실하고 평온하게 운영해 오면서 이외의 용도로 전혀 사용한 바 없으며 처분청도 이를 인정하고 있다. 대법원은 OOO단서가 추징사유의 하나로 들고 있는 ‘노인복지시설에 직접 사용하지 아니하고 다른 용도로 사용하는 경우’에서 말하는 ‘직접 사용’의 의미는 당해 재산의 용도가 직접 그 본래의 업무에 사용하는 것이면 충분하고 그 사용방법이 원고 스스로 그와 같은 용도에 제공하거나 혹은 제3자에게 임대 또는 위탁하여 그와 같은 용도에 제공하는지 여부는 가리지 않는다고 할 것(대법원 1984.7.24., 선고 84누297 판결, 같은 뜻임)이라고 판시하고 있다. 바꾸어 말해, ‘직접 사용’의 의미는 당해 재산의 본래의 용도에 직접 사용되고 있으면 충분하고 그 용도에 제공하는 운영 주체가 당해 재산 취득자이든 임대 또는 위탁에 터 잡은 제3자이든 이를 가리지 않는다는 것으로써 그 취득자가 반드시 그 용도에 제공하는 운영주체가 되어야만 하는 것은 아니라는 것이 대법원의 판단이라 할 것으로, 처분청의 주장은 이러한 판례의 취지를 오해한 것이라고 아니 할 수 없으며, 처분청이 참조한 조세심판원 사례(조심 2010지695, 2010.12.28.)는 사회복지사업을 목적으로 하는 재단법인이 장기요양기관으로 지정받아 장기요양시설을 운영하는 경우 ‘수익사업’으로 볼 것인지의 사례로 이 사건의 쟁점인 ‘직접 사용’의 법리와는 하등 관련성이 없다고 할 것이다. 그런데 처분청은 청구인이OOO단서에 해당하는 것으로 보아 감면받은 취득세 및 등록세 등 OOO원을 추징하였는데 그 이유는 청구인이 쟁점건물의 취득일부터 1년 이내에 노인복지시설로 직접 사용하지 아니하였다고 판단한 것으로 이해되나 이는 대법원이 판시한 ‘직접 사용’ 의 법리를 간과했거나 오해한 것이라고 할 것인바, 쟁점건물은 청구인이 취득한 날부터 불과 1개월 10일(이 건 처분에 적용되는 조례가 말하는 취득일로부터 l년 이내임)이 경과한 2009.10.1. 보증금 1억원 외에 별도의 차임이 없이 청구인과 쟁점법인의 임대차계약이 체결되고 그 후 동 법인이 쟁점건물을 직접 본래의 업무인 노인의료복지시설(노인요양시설) 용도로 현재까지 사용하고 있으며, 쟁점법인이나 청구인은 단 한시라도 노인의료복지시설(노인요양시설) 이외의 용도로 전혀 사용한적이 없는바, 그렇다면 쟁점건물의 사용방법은 대법원이 판시한 ‘직접 사용’의 법리에 전혀 어긋남이 없는 것이라고 할 것이어서 이 건 처분은 부당하다.
• 나. 처분청 의견

(1) 청구인은 판례(대법원 2004.5.28. 선고 2004두1254 판결, 같은 뜻임)를 들어 이 건 취득세 추징이 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항을 위반하여 침해적 행정처분을 한 것으로 부당하다고 주장하나, 헌법 제38조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의무를 진다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조에 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다고 하면서, 지방세기본법, 지방세법,지방세특례제한법 및 각 시행령과 시행규칙, 시·도세조례 및 시군·자치구세조례 등이 규정되어 있으며, 행정절차법 제1조에는 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다고 규정하면서, 제3조 제2항에는 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 적용하지 아니한다고 하면서 제9호에병역법에 따른 징집·소집, 외국인의 출입국·난민인정·귀화, 공무원 인사 관계 법령에 따른 징계와 그 밖의 처분, 이해 조정을 목적으로 하는 법령에 따른 알선·조정·중재(仲裁)·재정(裁定) 또는 그 밖의 처분 등 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항으로 규정하면서 같은법 시행령 제2조 제5호에 조세관계법령에 의한 조세의 부과·징수에 관한 사항으로 규정하고 있는바, 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.

(2) 지방세법 제7조 내지 제9조에는 공익상 기타의 사유로 인하여 지방자치단체가 과세면제 및 불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 안전행정부장관(구 행정안전부장관)의 허가를 얻어 해당 자치단체 조례로 정할 수 있고, 경기도 도세 감면조례 제10조에는 노인복지법제31조에 따른 노인복지시설을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여 제1호에서 무료 노인복지시설에 대한 취·등록세 면제를, 제2호에서 유료 노인복지시설에 대한 취·등록세 경감(100분의 50을 경감)을 규정하고 있고, 단서로 부동산 취득일로부터 1년 이내에 정당한 사유 없이 노인복지시설에 직접 사용하지 아니하거나 건축공사에 착공하지 아니하는 경우와 2년 이상 노인복지시설에 직접 사용하지 아니하고 매각하거나 다른 용도로 사용하는 경우 그 해당부분에 대하여는 감면된 취득세와 등록세를 추징한다고 되어 있다. 또한, 엄격해석의 원칙을 적용하는 것이 조세공평의 원칙에 부합한다고 할 것인데, 노인복지시설을 설치하고자 할 때에는 반드시 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등에게 신고하여야 하고, 설치 신고를 하지 않고 위 시설을 운영하는 경우에는 형사처벌을 받도록 정하여져 있는 점에 비추어 보면, 취득세와 등록세 감면대상자인 노인복지시설을 설치한 자라 함은 적법하게 시설의 설치신고를 하여 시설을 운영하는 자를 의미한다고 보아야 할 것(대법원 2003.1.24. 선고 2002두9537, 감사원 심사청구 2009.4.16. 2009-82, 같은 뜻임)이다. 따라서, ‘노인주거복지시설 설치신고필증’상 설치자가 쟁점법인으로 등재되어 있고, 쟁점요양원의 시설장도 2009.9.24. 쟁점요양원의 설치신고필증에는 OOO으로, 2013.5.15. 설치신고필증에는 OOO로 되어 있는 점을 볼 때 청구인은 쟁점요양원을 설치·운영한 자로 볼 수 없다 할 것이므로, 처분청이 청구인에게 기 감면받은 취득세 등을 부과한 이 건 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁점 청구인이 쟁점건물의 취득일부터 1년 이내에 노인복지시설로 직접 사용하지 아니한 것으로 보아 취득세 및 등록세 등을 추징한 처분의 당부
• 나. 관련 법령 등: <별지> 기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음의 사실이 나타난다. (가) 청구인은 2009.8.14. 쟁점건물을 노인복지시설로 사용할 목적으로 취득(신축)한 후 OOO의 유료 노인복지시설용 부동산의 취득으로 감면신청하여 취득세 등의 100분의50을 감면받고, 나머지 100분의 50에 해당하는 취득세 등 OOO원을 신고 납부하였다. (나) 쟁점건물의 등기사항전부증명서를 살펴보면 다음과 같다. (다) 쟁점법인의 등기사항전부증명서를 보면, 쟁점법인은 2009.9.4. 상호를 주식회사 OOO으로, 본점 소재지는 OOO에 두고, 노인요양, 노인의료복지사업, 노인의료복지교육, 부동산임대업 및 부동산컨설팅업 등을 목적으로 설립된 법인으로 대표이사는 청구인으로 기재되어 있다. (라) 처분청이노인복지법 시행규칙제16조, 제20조, 제25조 또는 제28조 또는 제29조의3의 규정에 의하여 2013.5.15. 발급한 “노인복지시설 설치신고필증”을 살펴보면, 시설명은 (주)OOO로, 설치자는 청구인으로, 시설장은 OOO로 기재되어 있다. (마) 청구인은 2014.6.2. 유료 노인주거복지시설에 사용하기 위해 취득한 쟁점건물에 대한 취득세 100분의 50을 감면받았으나 사실상 무료 노인복지시설이므로 취득세 100%를 감면받아야 한다고 주장하면서 기 납부한 취득세 등을 환급하라는 “지방세환급금 환급청구서”를 제출하였다. (바) 처분청이 쟁점요양원에 현지 출장하여 작성한 출장보고서를 살펴보면, 쟁점요양원은 2009.9.5.부터 주식회사 OOO으로 사업자등록을 하고 주식회사 OOO 노인복지시설로 운영 중이며, 당시 입소중인 57명 중 56명이 노인장기요양보험 등급대상임을 확인한 후, 안전행정부 유권해석OOO에 따라 무료 노인복지시설에 사용하는 건물로 봄이 타당하다고 기재되어 있다. (사) 처분청은 청구인이 쟁점건물을 취득하였으나, 노인복지시설 설치·신고는 쟁점법인이 한 경우 청구인에 대한 감면이 정당한지 여부에 대하여 OOO에게 질의하였고OOO, OOO는 심판결정례OOO를 참조하여 청구인이 노인복지시설로 직접 사용하지 않는 것으로 보아 기 감면한 취득세를 추징하는 것이 적법한 것으로 판단된다고 하면서, 면밀한 사실관계를 조사하여 결정하라는 회신 공문OOO을 발송하였고, 처분청은 동 회신 공문, 위 안전행정부 유권해석 및 심판결정례 등을 참조하여 청구인이 쟁점건물을 취득하였으나 쟁점요양원은 쟁점법인이 설치·신고하였으므로 OOO의 단서의 부동산 취득일부터 1년 이내에 직접 사용하지 않은 경우에 해당하는 것으로 판단하여 2014.7.7. 청구인에게 기 감면한 취득세 등 OOO원(가산세 포함)을 부과한 사실이 확인된다. (아) OOO장이 2009.9.25. 발급한 사업자등록증(법인사업자)의 내용은 다음과 같다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 처분청이 발급한 ‘장기요양기관지정서’에 의하면 처분청은 노인장기요양보험법제31조 및 같은 법 시행규칙 제23조 제3항에 따라 2009.9.24. 쟁점법인을 장기요양기관으로 지정하였고, ‘노인복지시설 설치신고필증’에도 시설명은 쟁점법인으로 되어 있으며 설치자(법인은 대표자)는 청구인으로 되어 있는 점에 비추어쟁점건물을 장기요양기관으로 지정받고 이를 설치·운영한 자는 쟁점법인인 것으로 보이는바, 쟁점법인이 쟁점요양원의 사용주체로서 쟁점건물을 사용하고 있는 것이므로 청구인이 쟁점법인의 대표자로 재직하고 있다고 하여 청구인이 쟁점건물을 노인복지시설에 직접 사용하고 있다고 보기는 어렵다 하겠다(조심 2013지50, 2013.3.21., 같은 뜻임). 따라서, 처분청이 청구인을 쟁점요양원의 설치·운영자가 아니라고 보아 청구인에게 기 감면한 쟁점건물에 대한 취득세 등을 추징한 이 건 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.