[요지] 쟁점토지는 보도로 이용되는 비과세 토지와 외견상 확연히 구분되는 점, 일반인이 비과세 토지와 쟁점토지를 구분없이 통행하기는 하나 비과세되는 토지만으로도 통행에 장애가 없어 보이는 점, 주차타워 내의 쟁점토지는 백화점 주차타워의 부속토지에 해당되는 점 등에 비추어 쟁점토지는 재산세가 과세되는 대지안의 공지 등에 해당하는 것으로 보아 재산세가 비과세되는 사도로 보기 어려우므로 처분청이 쟁점토지를 과세대상으로 보아 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없음
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요 가.처분청은 2013년도 재산세 과세기준일(6.1.)현재 청구법인이 소유하고 있는OOO을 2013.9.9. 청구법인에게 부과·고지(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)하였다. 나.청구법인은 이 건 토지 중 3,478.56㎡는지방세법 시행령제108조제1항 제1호의 ‘일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도’로서 재산세 비과세 대상에 해당한다고 하며 2013.11.29.처분청에 이의신청을 제기하였고, 처분청은 2014.2.7. 청구법인의이의신청 대상 토지 중 666.56㎡는 재산세 비과세 대상인 사도에 해당된다고 보았으나, 나머지 2,812㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 청구법인의 주장이 이유 없다고 보아 기각 결정하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로’의 범위와 관련하여 대법원 판결(2005.1.28. 선고 2002두2871)을 보면 재산세가 비과세되는 ‘일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도’는 사도법제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결현황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 판시하고 있으며, 이와 같은 경우 단서인 ‘대지안의 공지’라 할지라도 대지소유자가 그 소유공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적인 지배권을 행사할 가능성이 없는 경우에는 비과세대상에서 제외되는 ‘대지안의 공지’라고 볼 수 없다고 판단하고 있는바, 처분청은 비과세 대상 사설도로의 의미를 공적인 통행로의 유무와 그에 따른 쟁점토지의 불가피한 사용으로 제한하고 있어 지방세법및 판례에 비추어 비과세 대상 도로의 의미를 왜곡하고 있다.
(2) 이 건 1토지 중 OOO를 반드시 통과할 수밖에 없으므로 불특정 다수인의 통행을 위한 도로에 해당된다.
(3) 이 건 1토지 중 OOO를 이용하려는 주민들이 자주 이용하는 통로에 해당되어 구조물 및 벤치, 분수 조형물이 설치되어 있다는 이유만으로 고객의 휴식공간으로 판단하는 것은 무리가 있어 보이며, 오히려 주출입문과 거리가 있어 고객이 휴식을 위해 이 구역을 찾는 경우는 드문 상황이므로 쟁점구역은 고객의 휴식공간이 아닌 운동을 하기 위해 또는 기타장소로 이동하기 위해 불특정 다수가 자유로운 통행에 이용하는 면적으로 판단해야 할 것이다.
(4) 이 건 2토지 중 OOO으로 통과하는 것을 확인할 수 있으므로 이는 주차장에 해당하는 토지가 아닌 불특정 다수인이 대중교통, 도보 등을 통해 이용하기 위한 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 해당되므로 비과세 대상에 해당된다.
(2) 쟁점토지C는OOO 방향으로 통행이 가능하므로 도로로 부득이하게 이용된다고 할 수 없고, 현황상 매장 이용 고객의 휴식공간으로 보행자는 극히 드물다 할 것이므로 재산세 비과세 대상 사도로 볼 수 없다고 판단된다.
(3) 쟁점토지E는OOO 1층에 소재하는 건축물 대장상의 주차장에 해당되는건축물의 내부공간이므로 이는 사실상의 사도인지 대지 안의 공지인지에 대한 판단의 여지없이 과세대상이라 할 것이다.
3. 심리 및 판단
(1) 지방세법 제109조【비과세】③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.
1. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지
(2) 지방세법 시행령 제108조【비과세】① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로:도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로. 다만,건축법시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.
(3) 건축법 제43조【공개 공지 등의 확보】① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개공지(공지:공터) 또는 공개 공간을 설치하여야 한다.
1. 일반주거지역, 준주거지역
2. 상업지역
3. 준공업지역
4. 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 도시화의 가능성이크다고 인정하여 지정·공고하는 지역 제58조【대지안의 공지】건축물을 건축하는 경우에는국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
(4) 건축법 시행령 제27조의 2【공개 공지 등의 확보】① 법 제43조 제1항에 따라 다음각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 대지에는 공개 공지 또는 공개공간(이하 이 조에서 “공개공지등”이라 한다)을 확보하여야 한다. 1.문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설(농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따른 농수산물유통시설은 제외한다), 운수시설(여객용 시설만 해당한다), 업무시설 및 숙박시설로서 해당용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물
2. 그 밖에 다중이 이용하는 시설로서 건축조례로 정하는 건축물 제80조의2【대지 안의 공지】법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지 그 밖에 건축이 허용되지아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 사진 및 도면 등과 우리 원 조사 담당 공무원이 2015.4.10. 쟁점토지의 이용 현황을 조사하고 작성한 사건조사서 등에 의하면, 이 건 토지 현황 및 쟁점토지의 이용현황은 아래와 같다. (가) 이 건 토지 중 이 건 1토지와 이 건 2토지는 아래 <표1>의 지도와 같이 각각 백화점 주변토지와 주차타워 부지에 해당되고, 이 건 토지를 중심으로 북쪽으로는 OOO으로 진입할 수 있는 것으로 보인다. (2)지방세법제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서도로법에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로는 재산세를 비과세하되, 건축법시행령제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있고,건축법제58조 및 같은 법 시행령 제80조의2에서 ‘대지 안의 공지’란 건축선 및 인접 대지경계선으로부터건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리를 말한다고 규정하고 있다.
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살펴본다. (가)지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 ‘대지 안의공지’를비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는건축법등관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를둠으로 인하여 생긴 공지에대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의개방감과 안정성을 확보하고고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성 없는 경우에는지방세법 시행령제108조 제1항 제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의공지’에 해당하지 않는것으로 보아야 할 것이고, 재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한사도라 함은처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황,주위 택지의상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의통행에 대하여아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에포함된다고할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임). (나) 쟁점토지A는 처분청에서 대체도로가 없다고 보아 비과세한 토지의 인접토지로서비과세되는 토지로부터 한계단정도 아래에 있어 일반인에게 공여되는 비과세 토지와 확연히 구분되는 점, 일반인이 비과세 토지와 구분없이 통행하기는 하나 비과세되는 토지만으로도 통행에 장애가 없어 보이는 점, 백화점 주출입구 바로 앞에 위치하고 있어 이용객은 주로 백화점 고객인 것으로 보이고 일반인들의 통행은 적어보이는 점 등에 비추어 재산세가 비과세되는 사설도로로 보기는 어렵다 할 것이며, 쟁점토지B의 경우 보행을 할 수 있는 공도가 인접해 있고 일반인들이 해당 공도를 통해 통행함에 있어 부족함이 없어 보여 쟁점토지B의 이용현황이 일반인들의 통행에 일부 공여되고 있다 하더라도 재산세 비과세 대상 사설도로의 요건 중의 하나인 ‘대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 경우’에 해당되지 않는 것으로 보이고, 더욱이 당해 토지 내에 조형물과 벤치의자 등이 설치되어 있으며 부분적으로 조경이 되어 있고 쟁점토지상의 지하보도가 백화점 지하로 연결되고 있는 점 등으로 보아 당해 토지는 백화점의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 조성되어진 것으로 보이므로 이 또한 비과세대상으로 보기 어렵다 할 것이다. 또한, 쟁점토지C의 경우, 당해 토지상에 백화점 홍보를 위한 현수막이 설치되어 있고, 직원출입구 앞쪽으로 직원들의 휴식공간으로 보이는 벤치들과 조경이 어울려 설치되어져 있는바 쟁점토지C는 OOO과 인접해 설치되어 있어 이 또한 고객의 편의를 위해 제공되어지거나 백화점의 개방감과 안전성을 확보하기 위해 조성되어 진 것으로 보이므로 재산세가 비과세되는 사설도로로 보기 어렵다 할 것이다. (다)청구법인의 주차타워내의 쟁점토지E의 경우, 주차타워가 피로티구조인 점을 이용해 청구법인의 고객들 유치와 관련하여 쟁점토지E상에 마을버스 및 택시승강장이 설치된 것으로 보이고, 비록 대다수의 일반인들이 쟁점토지E를 이용해 죽전역을 이용하거나 일반 통행로로 사용하고 있다하더라도 당해 토지는 백화점 주차타워의 부속토지에 해당되어 도로로 보기는 어려울뿐만 아니라,당해 토지를 도로로 본다 하더라도지방세법상 도로는 비과세이나 수익사업으로 사용하는 경우에는 과세대상인바, 백화점의 주차타워부지내의 토지로서 수익사업에 제공되고 있는 쟁점토지E는 재산세가 비과세되는 사설도로에 해당되지 않는다 할 것이다. 따라서, 처분청이 쟁점토지 전체를 재산세 과세대상으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.