쟁점토지가「지방세특례제한법」제84조 제1항에서 규정하고 있는 도시계획시설로서 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당하는지 여부

[참조결정] 조심2011지0870

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2013년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 종합의료시설 용도의 OOO(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 종합합산과세대상으로 구분한 후 과세표준액OOO에 지방세법 제111조 제1항 제2호 가목의 세율을 적용하여 산출한 OOO원을 2013.9.11. 청구법인에게 부과 고지하였다.
• 나. 청구법인은 이에 불복하여 2013.11.29. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 OOO는 1994.1.10. OOO가 시행하는 OOO의 실시계획을 승인하고 같은 날 이를 고시하였는데OOO, 지형도면고시에 포함된 도시계획결정(변경)조서에서 이 건 토지가 ‘종합의료시설’로 결정되었고, 1998.3.20. 구획정리가 완료되었으며, 1998.10.30 국가로 소유권이 이전되었다가 2003.12.26. 매매를 원인으로 OOO로 소유권이 이전된 후 2008.1.10. 매매를 원인으로 청구법인에게 소유권이 이전되어 현재까지 나대지 상태로 되어 있는바, 지방세특례제한법제84조 제1항의 재산세 감면대상이 되는지를 판단하는 데에는 그 토지 등이 도시계획시설로서 10년 이상 장기 미집행된 토지 등에 해당하는지 만을 따져보는 것으로 충분하다 할 것(대법원 2010.1.28. 선고, 2007두26599 판결 참조)으로, 위 규정에서 ‘미집행된’ 토지란 ‘도시계획시설이 미집행된’ 토지를 말하는 것이 규정의 내용상 당연하므로 도시계획시설인 종합의료시설이 실제로 시행되지 않은 이 건 토지는 도시계획시설로서 미집행된 토지에 해당하여 재산세 등 감면대상에 해당한다. 또한,지방세특례제한법제84조 제2항에서 공공시설을 위한 토지로서 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 해당 부분에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감한다고만 규정하고 있는데(집행․미집행을 불문하고 재산세 도시지역분은 언급이 없음), 지방세법제112조 제3항에서는 공공시설용지로서 미집행된 토지의 경우 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외하도록 규정하고 있으므로 위지방세특례제한법제84조 제1항, 제2항 및 지방세법제112조 제3항 규정을 상호 연관하여 해석하더라도 ‘미집행된 토지’란 (도시관리계획으로 결정된) 건축물 등 이용시설이 없는 토지를 의미함은 너무나 명백하다 할 것이다. 한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제47조는 장기 미집행 도시계획시설 부지의 매수 청구에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 제48조는 장기 미집행 도시계획시설결정의 실효 등에 관하여 규정하고 있는데, 위 규정들은 장기 ‘미집행의 경우’를 “도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 ‘도시계획시설결정’이라 한다)의 고시일로부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우”(제47조 제1항), “도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일로부터 20년이 지날 때가지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우”(제48조 제1항) 또는 “도시계획시설결정의 고시일로부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우”(제48조 제3항)라고 규정하고 있는바, 위와 같은 관련 규정에 의하면 ‘도시계획시설의 미집행’이란 “도시계획시설결정에서 정해진 해당 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우”임을 알 수 있어, 이 건 토지의 경우 현재 도시계획시설결정에서 정해진 종합의료시설의 설치에 관한 도시계획시설 사업이 시행되지 아니한 상태, 즉 도시계획시설이 미집행된 상태이므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제47조 제1항, 제48조 제1항 및 제3항 규정에 의하더라도 이 건 토지는 도시계획시설로서 장기간 미집행된 토지라 할 것으로, 종합의료시설 용도의 이 건 토지에 대한 재산세는 100분의 50을 경감하고, 지방세특례제한법 제112조에 따라 부과되는 세액(과세특례)은 면제되는 것으로 경정되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 지방세특례제한법제84조 제1항의 감면규정을 적용하려면 “지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지” 에 해당되어야 하는데 ① 이 건 토지는 OOO 후 1998.3.20. 구획완료되고 이후 소유권이 1998.10.20. 국가소유로 소유권이전 되었다가 2003.12.11. OOO로 소유권이 이전 된 것은 이미 지형도면이 고시된 후 ‘집행된 토지’로 봐야 하고 ② 이 건 토지의 이용 주체가 토지소유 당사자이고 의료시설 등에 대한 건축 등의 주체도 청구법인 본인이 되는바, 이 건 토지는 법령에 규정된 “장기간 미집행된 토지”가 의미하는 수동적인 주체라고 할 수 없고, ③ ‘집행’의 개념은 토지를 기준으로 하여 판단을 하여야 하는 것으로, 도시계획시설의 ‘종합의료시설’로 사용할 수 있는 상태로 완료된 것을 토지에 대한 ‘집행’개념으로 봐야 하고, ‘집행’을 직접적인 건축행위로 해석하는 것은 ‘집행’ 개념을 토지가 아닌 건물 기준으로 판단하는 것으로 이 건 토지에 대해 적용해서는 안 된다고 할 것이며, ④ 단지 청구법인이 나대지 상태로 놔 둔 것을 ‘미집행’으로 해석하는 것은 축소해석 및 자의적 해석이라고 할 수 있다. 또한, 택지개발사업 당시 사업시행자가 부지조성까지만 하고 이후 일반인이 당해 부지를 분양받아 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 실시계획 인가를 득하거나 건축허가 당시 실시계획을 의제처리한 후 설치하는 부지조성이 준공되었다면 집행한 것으로 판단하여야 하고OOO, 청구법인은 도시계획시설인 종합의료시설로 결정된 상태에서 관계기관과 사전에 협의를 거쳐 청구법인의 목적대로 취득한 것이므로 이미 집행상태에 있다고 볼 수 있으며, 지방세특례제한법제84조 제1항의 사권제한토지 등에 대한 재산세의 경감규정 취지가 도시계획시설의 지정으로 말미암아 토지의 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래의 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상을 하기 위함인데 이 건 토지는 이에 해당한다고 볼 수 없다 하겠다. 그러므로, 청구법인은 의료업을 병행하고 있으며, 이 건 토지에 대한 취득은 도시계획시설에 맞는 ‘의료시설’로 이용하기 위하여 기존 지형도면이 고시되기 이전에 소유하고 있거나 추진 중에 취득한 것이 아니라 그 후인 2008.1.10. 이루어졌고, 청구법인 내부사정으로 의료시설을 건축하지 못한 경우에 해당하므로 이 건 토지는 지방세특례제한법제84조 제1항의 감면규정에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 도시계획시설인 종합의료시설로 결정․고시된 후 택지개발사업 준공으로 법인이 소유권을 이전 받아 건축물을 설치하지 아니한 경우, 지방세특례제한법제84조 제1항의 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지로서 재산세 감면대상에 해당되는지 여부
• 나. 관련법령: ＜별 지＞ 참조
• 다. 사실관계 및 판단

(1) OOO는 1994.1.10. OOO가 시행하는 OOO의 실시계획을 승인․고시OOO하였으며, 동 지형도면고시에 포함된 도시계획결정(변경)조서에서 이 건 토지가 “종합의료시설”로 결정된 것으로 확인된다.

(2) 위 OOO의 실시계획 승인․고시와 관련하여 추진된 사업내용 및 청구법인이 이 건 토지를 취득한 내역을 보면, 아래 표와 같이 1994.1.10. OOO 실시계획 승인 및 고시(지형도면)가 되고, 1998.3.6. 택지개발사업 준공OOO 후인 2008.1.10. 청구법인이 이 건 토지를 매매를 원인으로 취득하였다.

(3) 처분청이 2011.11.15. 발급한 “토지이용계획 확인서”에 의하면, 이 건 토지는국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지역･지구가 도시지역, 제2종 일반주거지역, 일반미관지구, 제1종 지구단위계획구역, 대로3류(접함), 종합의료시설인 것으로 나타난다.

(4) 등기사항일부증명서에 의하면, 청구법인은 부동산 임대업, 의료업, 주차장업, 장례식장업 등을 목적사업으로 하고 있는 것으로 확인된다.

(5) 청구법인이 이 건 토지와 관련하여 제출한 OOO의 정보(공개) 결정통지서OOO를 보면, 다음과 같다. (가) 청구내용 항목에 “이 건 토지의 도시계획시설(종합의료시설) 결정 이후 해당 지번의 도시계획시설 집행(사용) 여부 정보”라고 되어 있다. (나) 공개내용 항목에 “해당시설은 OOO에 의하여 OOO에서 1994.1.10.OOO에 병원부지조성에 대한 실시계획 승인을 득한 바 있으며, 택지개발사업 완료 후 해당부지 내 건축물에 대한 실시계획인가는 이행되지 않은 상황으로 현재 미집행 도시계획시설임”이라고 되어 있다.

(6) 한편, 우리 원이 이 건 토지의 2011년도 재산세 부과처분에 대한 심판청구와 관련하여 관련기관에 질의 및 회신 받은 내용은 다음과 같다. (가) 2012.2.7. 구 OOO에게 “① OOO가 시행한 택지개발사업지구 내 ‘도시계획시설부지’가 준공된 경우 동 도시계획시설(종합의료시설)이 집행된 시설로 볼 수 있는지?, ② 만약 집행되지 않은 시설로 볼 경우 토지 위에 건축물이 착공된 상태만을 집행된 시설로 볼 수 있는지 아니면 건축물이 완공된 경우여야 집행된 시설로 볼 것인지?, ③ 이 건의 경우에 있어 당초 사업시행자로 지정된 OOO가 종합의료시설을 설치하여야 하는지 아니면 현재 토지 소유자인 법인이 사업시행자가 되어 종합의료시설을 설치할 수 있는지 여부, ④ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항에 따라 사인(私人)이 사업시행자로 지정받아 도시계획시설 사업을 시행할 경우 자금사정 등 사인의 내부적 요인으로 착공하지 못할 경우까지도 미집행 시설로 인정할 수 있는지?” 등에 대하여 질의하였고, 이에 대하여 OOO은 질의 ①과 ②에 대하여는 “택지개발사업 당시 OOO가 부지조성까지만 하고 일반인이 그 부지를 분양받아 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 실시계획인가를 득하거나 건축허가 당시 실시계획을 의제처리한 후 설치하는 경우가 있는데, 질의처럼 부지조성만 준공되었다면 일부 집행된 것으로 판단되는바, 구체적인 사항은 당초 택지개발 실시계획승인시 의제협의 등 사실관계 확인 후 판단하여야 할 것임”, 질의③에 대하여는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 및 같은 법 시행령 제96조에 따라 도시계획시설 사업은 국가 또는 지방자치단체․공공기관․일반인 등이 할 수 있고, 같은 법 제87조에 따라 도시계획시설 사업은 분할시행 할 수 있으므로 부지조성과는 별도로 건축물은 개인 또는 법인 등이 설치할 수 있음”, 질의④에 대하여는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 및 제88조에 따라 사업시행자 지정 및 실시계획인가에는 사업시행기간(착수예정일 및 준공예정일)이 포함되므로 실시계획인가 등이 이루어졌다면 도시계획시설 사업은 집행중인 것으로 볼 수 있음”이라고 답변OOO하였다. (나) 2012.8.27. OOO에게 이 건 토지와 관련된 OOO 실시계획 승인 당시 관계부처와의 협의가 있었는지에 대한 사실확인을 요청하였고, OOO는 2012.9.7. 관련자료를 송부하였는바OOO), 그 자료OOO에 의하면, OOO는 OOO 실시계획 승인과 관련하여 관련부서 및 기관과 사전 협의를 거친 것으로 확인되었다.

(7) 위 관련 법령 및 사실관계 등을 종합하여 살피건대, 우리 원이 2012.2.7. OOO에게 OOO가 시행한 택지개발사업지구 내 ‘도시계획시설부지’가 준공된 경우 당해 도시계획시설(종합의료시설)이 집행된 시설로 볼 수 있는지 등에 대하여 질의한 데 대하여 OOO은 택지개발사업 당시 사업시행자가 부지조성까지만 하고 이후 일반인이 당해 부지를 분양받고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 실시계획인가를 받거나 건축허가 당시 실시계획을 의제처리한 후 설치하는 경우 부지조성이 준공되었다면 일부 집행된 것으로 판단되는바, 구체적인 사항은 당초 택지개발사업 실시계획 승인시 의제협의 등 사실관계 확인 후 판단하여야 할 것이라고 회신하였으며, 이러한 사항에 대한 우리 원의 확인요청에 따라 OOO가 회신한 자료에 의하면, 이 건과 관련된 택지개발사업 실시계획 승인 당시 OOO는 관계기관 등과 사전협의를 거친 것으로 확인되고 있으며, 더구나 이 건 토지는 도시계획시설인 종합의료시설로 결정된 상태에서 청구법인이 그 목적대로 취득하였으므로 이미 집행상태에 있다고 볼 수 있는 점, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항에서 예외적으로 사인(私人)이 사업시행자가 될 수 있는 시설의 경우 당해 시설 그 자체의 기능발휘를 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있으며, 도시계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 관한 규칙 제2조 제2항에서 중요한 세부시설에 대한 조성계획의 결정과 함께 세부시설구조 및 설치기준을 정하도록 하고 있는 것에 미루어 보면, 청구법인의 사적이용권이 완전히 또는 수인정도가 과도할 만큼 배제되었다고 보기는 무리가 있다고 할 수 있는 점, 위 지방세특례제한법 제84조 제1항의 사권 제한토지 등에 대한 재산세 등의 경감규정의 취지가 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상을 하기 위함에 있는데, OOO이 도시계획시설 사업은 국가 또는 지방자치단체․공공기관․일반인 등이 할 수 있을 뿐만 아니라 도시계획시설 사업을 분할시행 할 수 있어 부지조성과는 별도로 건축물은 개인 또는 법인 등이 설치할 수 있다고 하고 있음에 미루어 보면, 청구법인은 언제든지 사업시행자의 자격을 득하여 도시계획시설인 종합의료시설을 설치할 수 있었음에도 이 건 토지상에 건축물(종합의료시설)을 착공하지 아니한 것은 청구법인의 자금사정, 수요조사 등 내부사정으로 볼 수 있는 점 등에 비추어, 이 건 토지는 위 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 재산세 등의 감면대상인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당된다고 보기 어렵다 할 것이다(조심 2011지870, 2012.10.22., 같은 뜻임). 한편, 지방세법 제112조 제3항에서 재산세 과세특례 적용대상 지역 안에 있는 토지 중국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물 등의 이용시설이 없는 토지는 재산세 과세특례 과세대상에서 제외하도록 규정하고 있는바, 이 건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지에 해당하지 아니하므로, 재산세 과세특례 과세대상에 해당한다고 볼 수 있다 하겠다. 따라서, 처분청이 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 것은 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.