처분청이 쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 유지에 해당하지 아니한 것으로 보아 재산세를 부과한 처분의 당부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요

• 가. 처분청은 청구법인이 2009년부터 2013년까지의 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOO(이하 “쟁점토지”라 한다)에 대하여 구지방세법(2010.3.31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제186조 제4호 및 같은 법 시행령 제137조 제1항 제5호와 지방세법제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제5호의 규정에 따라 재산세 비과세대상인 유지에 해당되는 것으로 보아 매년 토지분 재산세 등을 비과세 하였다.
• 나. 처분청은 2013년 10월 현지 조사결과 쟁점토지는 유지에 해당되지 아니하므로 비과세대상이 아니며, 폐염전으로서 구지방세법제182조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제132조 제5항 제3호와 지방세법제106조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제102조 제5항 제2호의 규정에 따라 분리과세대상에 해당된다고 보아 2013.11.11. 쟁점토지에 대하여 아래〈표〉와 같이 2009년도분부터 2013년도분까지의 토지분 재산세 등 OOO원을 각각 결정·고지하였다.
• 다. 청구법인은 이에 불복하여 2013.12.4. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 쟁점토지는 1947.2.17. 취득 당시 2필지 토지이었으나 청구법인이 1991.1.17. 소금을 생산하기 위하여 염전으로 지목을 변경하면서 합병하였던 토지로서, 합병 이후에 쟁점토지의 방파제 및 수문관리가 정상적으로 이루어지지 아니하였고, 제방관리는 국가OOO에 있으므로 처분청 관련 부서에 계속하여 제방붕괴 가능성 등 위험을 알리고 대책을 요구하였지만 현재까지 아무런 조치가 취하여지지 아니한 상태에서 취득 당시와 동일하게 유지인 상태로 존치하고 있으며, 이러한 사정을 감안하여 처분청에서도 쟁점토지에 대하여 계속하여 재산세를 과세하지 아니하였던 것이다. 따라서, 쟁점토지의 경우 지목변경 전후를 불문하고 계속하여 사실상 유지에 해당된다고 보아야 할 뿐만 아니라 처분청에서 이러한 사실을 알고 지목변경이 이루어진 이후에도 계속하여 재산세를 비과세하다가 이를 폐염전으로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 실질과세의 원칙에도 위배되어 부당하므로 취소되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 청구법인은 쟁점토지가 실질적으로 유지라고 주장하지만 구지방세법시행령 제137조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제5호의 비과세대상 ‘유지‘란 “농업용 및 발전용에 제공하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호수와 늪”을 의미하는 것으로 규정하고 있기 때문에 수문이나 제방관리가 되지 않아 일시적으로 토지가 물에 잠겼다고 해서 유수를 저장·조절하여 농업용으로 사용되는 댐이나 저수지 및 수생식물이 자라는 늪으로 보기 어려울 뿐만 아니라 썰물시에는 완전한 염전의 형태를 갖추고 있어 언제라도 수문 등을 보수하여 바닷물 관리를 한다면 염전이나 농지 등 타 용지로 사용가능한 것으로 보여지므로 자연적으로 형성된 호소 즉, ‘유지’로 볼 수 없다 하겠다. 더불어 쟁점토지의 개별공시지가 산정을 함에 있어서도 실제 유지로 추정되는 2004년도에 7,670원/㎡에 불과하던 개별공시지가가 2004년도 이후에 매년 토지가격이 급격히 상승되어 2013년에는 84,700원/㎡까지 폭등한 점과 2009년부터 2013년까지의 개별공시지가를 산정하면서 작성된 토지특성조사표 및 결정조서 및 항공사진 등을 참고하여 볼 때 쟁점토지는 염전이나 유지로서 공시지가를 산정한 것이 아니라 이미 잡종지 등으로 간주하여 평가하였음이 확인되므로 유지에 해당된다는 청구주장은 인정하기 어렵다 하겠다. 또한, 청구법인은 처분청에서 쟁점토지에 대하여 유지임을 알고 현재까지 재산세 등을 과세하지 아니하다가 5년간 소급하여 과세한 것이 부당하다고 주장하나, 비과세관행이 성립하려면 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사가 있어야 하며, 위와 같은 공적견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만 묵시적 표시가 있다고 하기 위해서는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당 기간의 비과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다는 판례(대법원 2003.9.5. 선고 2001두7855 판결, 대법원 2001.4.24. 선고 2000두5203 판결 참조)에 비추어, 단순한 과세물건의 착오나 조사 등의 미비로 장기간 과세가 이루어지지 아니한 쟁점토지에 대하여 착오를 인지하고 이를 정정하여 과세한 것은 정당하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점

① 쟁점토지가 재산세 비과세 대상인 유지에 해당하는지 여부

② 비과세관행의 성립 여부

• 나. 관련 법령: 〈별지〉기재
• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에서 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 청구법인은 1953.8.25. OOO을 법인소재지로, 자본금을 OOO원으로 하여 설립되었고, 1997.1.25. 업태는 광업, 종목은 천일염으로 관할세무서에 사업자등록을 한 사실이 행정정보 공동이용 현황 등에서 확인된다. (나) 처분청 담당공무원이 2013.10.8. 현지 조사를 실시하고 작성한 출장결과복명서에는 쟁점토지의 이용현황을 폐염전인 것으로 조사한 내용이 나타나며, 현장 사진에서 만조시에는 바닷물이 유입되고, 간조시에는 바닷물이 빠져나가는 상태이며, 수문과 제방으로 바다와 분리되어 있는 것으로 나타난다. (다) 처분청은 청구법인이 염전이나 기타 다른 업종의 경영을 통하여 소득이 발생하거나 쟁점토지를 이용하였다는 정황은 나타나지 않으며, 염전 진입로조차 관리가 되지 않아 인마의 통행에도 많은 문제가 있어 사실상 폐업된 것으로 인정되나, 쟁점토지를 둘러 싼 제방은 기능을 못 할 정도의 상황은 아니었고 수문 등이 관리가 되지 않아 바닷물의 유입 등과 밀물·썰물의 조수의 영향으로 간석지와 같은 형태로 나타나지만 썰물시에는 바닷물이 빠져나가서 전형적인 폐염전의 상태로 방치되어 있는 것으로 확인하였다는 현장 조사자의 의견을 제시하고 있다. (라) 처분청이 제출한 쟁점토지의 개별공시지가 토지특성조사표 및 결정조서의 내용에서 2009년부터 2013년까지 쟁점토지의 공부상 지목은 염전이나 실제 이용현황은 답으로 조사하여 개별공시지가를 결정한 내용이 나타난다.

(2) 쟁점①에 대하여 살펴본다. (가) 구 지방세법제186조 제4호와 지방세법제109조 제1호 및 구 지방세법 시행령제137조 제1항 제1호의 규정을 종합하면, 재산세 비과세대상이 되는 유지는 농업용 및 발전용에 공여하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호소라고 규정하고 있다. (나)쟁점토지의 경우 농업용 및 발전용에 공여되는 댐 등으로 볼 수는 없다 하겠고, 제방으로 바다와 격리된 상태에서 수문을 통하여 바닷물이 이동할 수 있는 형태의 토지로서, 처분청에서 제시한 증빙사진에서도 수문이 개방되어 있는 상태에서는 쟁점토지의 일부가 바닷물에 잠기는 형태이기는 하지만 이는 수문이 개방되어 있는데 기인한 것으로서 언제든지 수문을 폐쇄하면 바닷물의 유입이 차단될 수 있는 형태의 토지로서 이러한 형태의 토지를 자연적으로 형성된 호소에 해당된다고 보기도 어렵다고 판단된다.

(3) 쟁점②에 대하여 살펴본다. (가)지방세기본법제20조 제3항에 규정된 비과세관행이 성립하려면 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사표시가 있어야 하며, 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위해서는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다 할 것으로서(대법원 2003.9.5. 선고 2001두7855 판결, 대법원 2001.4.24. 선고 2000두5203 판결 등 참조), (나) 이 건의 경우 처분청이 공부상 염전인 쟁점토지에 대하여 특수한 사정을 인정하여 유지로서 재산세를 비과세하겠다는 공적인 의사표시가 있었다고 볼 수 있는 아무런 증빙이 없으므로, 처분청이 쟁점토지에 대하여 재산세를 상당기간 비과세한 것은 과세누락에 불과하다고 보는 것이 타당하다고 보여지므로, 처분청이 쟁점토지에 대하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법제123조 제4항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.