[요지] 청구인은 쟁점①토지를 분리과세대상으로 구분하여 재산세 등을 과세하여야 한다고 주장하나 처분청은 쟁점①토지를 분리과세대상으로 구분하여 재산세를 감액 경정한 사실이 나타나므로, 청구인은 불이익한 처분을 받은 사실이 없어 쟁점①토지에 대한 심판청구는 부적법한 청구에 해당하고, 쟁점②토지는 보전산지와 준보전산지로 지정된 사실이 토지이용계획확인원에 의해 나타나므로, 보전산지 부분에 대하여는 분리과세대상으로, 준보전산지 부분에 대하여는 별도합산과세대상으로 구분하여 재산세를 과세한 처분은 잘못이 없으며, 쟁점③토지, 쟁점④토지, 쟁점⑤토지에 대한 개별공시지가의 하자를 이유로 재산세 부과처분을 다툴 수 없고, 처분청에서 쟁점③토지, 쟁점④토지, 쟁점⑤토지에 대하여 분리과세대상 토지로 보아 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없음
[참조결정] 조심2012지0201
[주 문] OOO가 2013.9.11. 청구인에게 한 2013년도 OOO원의 부과처분은
1. OOO에 대한 심판청구는 각하하고,
2. 나머지 심판청구는 기각한다
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점①토지는 농림지역, 보전산지로서 산림경영계획인가를 받아 현재 사업실행 중인 임야이므로 지방세법 시행령 제102조 제2항 제1호에 따라 분리과세대상로서 그 세율은 1,000분의 0.7이다. 따라서, 처분청이 종합합산과세대상으로 구분하여 1,000분의 2의 세율을 적용한 것은 부당하다.
(2) 쟁점②토지는 산지관리법 제9조의 사방지 방재지구, 산림보호법 제7조의 경관보호구역, 재해방지구역으로서 공익용 산지이므로, 지방세법 제109조 제3항에 따른 비과세 대상의 토지이다. 비과세 대상이 아니라고 하더라도, 쟁점②토지는 농림지역, 보전산지로서 산림경영계획인가를 받아 현재 사업실행 중인 임야이므로 지방세법 시행령 제102조 제2항 제1호에 따라 분리과세대상이고, 또한, OOO부터 300m이내 있는 제1구역의 임야로 문화재보호법 제35조의 현상변경허가 대상구역에 속하는 문화재보호구역이므로 지방세법 시행령 제102조 제2항 제2호에 따라 분리과세대상이다. 따라서, 쟁점②토지는 전체가 비과세대상이거나 분리과세대상임에도 종합합산과세대상으로 구분한 것은 부당하다.
(3) 처분청은 쟁점③토지에 인접한 OOO에 산지개발허가를 내어주고 그 개발을 위한 준비작업으로서 청구인 소유의 쟁점③토지를 측량도 없이 임의적으로 일부를 ‘준보전산지, 보전관리구역’으로 지정한 후 2011년 개별공시지가를 544원에서 1,230원으로 인상하여 재산세를 부과하였고, 쟁점④토지는 지적이 불분명하고 경계측량이 불가능하여 정확한 면적을 산정할 수 없고 건물 신축을 위한 분할도 불가능하므로 오직 임업용으로만 사용할 수 있는 토지임에도 불구하고 처분청이 ‘준보전산지, 보전관리지역’으로 변경한 후 2011년 개별공시지가를 1,260원에서 2,280원으로 인상하여 재산세를 부과하였으며, 쟁점⑤토지는 천연림이 우거진 양질의 임야로서 마을 산림계가 공동으로 식재한 낙엽송 단지가 있으므로 임업용 산지인 농림지이고, 재산적 가치가 전혀 없음에도 불구하고, 처분청이 OOO가 인접하여 있다고 하여 개발가능한 ‘준보전산지, 보전관리지역’으로 임의적으로 지정한 후 2011년 개별공시지가를 3,940원에서 4,680원으로 인상하여 재산세를 부과하였다. 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지들은 지형과 지적이 불합치한 지적불부합 임야로서 인근 토지 소유자들과의 합의가 없으면 경계측량과 분할측량도 할 수 없어 개발이 불가능하고, 또한 처분청 스스로 산림경영계획 인가장을 발급하여 임업용 산지임을 인정하였던 토지들이다.따라서 건물의 신축과 개발이 가능한 ‘준보전산지, 보전관리지역’으로 변경 고시할 수 없는 지역임에도 불구하고, 처분청이 해당 토지들을 ‘준보전산지, 보전관리지역’으로 지정한 처분은 원천무효이고 이에 따라 산정된 개별공시지가 및 과세처분 또한 위법하다.
(1) 처분청은 쟁점①토지에 대하여 당초 2013.9.11. 종합합산과세를 하였으나, 청구인의 2013.5.2.자 산림경영계획 인가가 확인되어 2013.10.18. 지방세법 제106조 제1항 제3호에 따라 분리과세로 정정하여 과세하였다. 이와 같이 처분청은 청구인의 심판청구 이전에 착오과세한 처분에 대하여 정정과세를 하였으므로 청구주장은 이유 없다.
(2) 쟁점②토지는 당초 2013.9.11. 종합합산과세를 하였으나 2013.5.2.자 산림경영계획 인가가 확인되어 2013.10.18. 전체면적 7,501㎡ 중 준보전산지 면적 7,134㎡에 대해서는 지방세법 제106조 제1항 제2호에 따라 별도합산과세를 하고, 나머지 보전산지인 면적 367㎡에 대해서는 지방세법 제106조 제1항 제3호에 의거 분리과세로 정정고지하였다. 이와 같이 처분청은 청구인의 심판청구 이전에 착오과세한 처분에 대하여 정정과세를 하였으므로 청구주장은 이유 없다.
(3) 청구인은 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지에 대한 용도지역 변경고시가 위법하고 개별공시지가가 부적정하다고 주장하나, 용도지역의 변경고시와 개별공시지가의 적정성 여부에 대해서는 2011.12.29. 행정심판 결과 청구인의 청구가 기각결정되었으므로 청구주장은 이유 없다.
3. 심리 및 판단
(1) 처분청은 과세기준일(6.1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 쟁점①토지와 쟁점②토지를 종합합산과세대상으로, 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지를 분리과세대상으로 구분하여 2013.9.11. 청구인에게 2013년도 OOO원을 부과고지하였으나, 쟁점①토지 및 쟁점②토지에 대하여 2013.5.2. 산림경영계획인가가 있었음을 확인하고, 산지관리법에 따른 보전산지인 쟁점①토지 및 쟁점②토지 중 367㎡에 대하여는 지방세법 제106조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제102조 제2항 제1호 본문에 따라 분리과세대상으로, 산지관리법에 따른 준보전산지인 쟁점②토지 중 7,134㎡에 대하여는 지방세법 제106조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제101조 제3항 제13호 다목에 따라 별도합산과세대상으로 구분하여 2013.10.18. 청구인에게 2013년도 OOO원으로 감액경정고지하였다.
(2) 쟁점①토지에 대하여 살펴본다. 청구인은 쟁점①토지에 대하여 보전산지로서 산림경영계획인가를 받아 현재 사업실행 중인 임야이므로 분리과세대상이고 처분청이 이를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과한 것은 잘못이라고 주장하는바, 처분청이 제출한 과세내역서에 의하면 처분청은 당초 쟁점①토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 과세하였다가 산지관리법에 따른 보전산지인 쟁점①토지에 대하여 산림경영계획인가가 있었음을 확인한 후 지방세법 제106조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제102조 제2항 제1호 본문에 따라 분리과세대상으로 구분하여 재산세 등을 감액경정한 사실이 나타나고 있어, 처분청이 직권으로 일부 감액한 부분은 소급하여 효력을 잃게 되므로, 이미 효력이 없어져 취소를 구할 청구대상이 존재하지 아니하게 된 이 부분 심판청구는 그 이익이 없어 부적법하다고 판단된다.
(3) 쟁점②토지에 대하여 살펴본다. (가) 토지이용계획확인원(2013.11.6.)에 의하면, 쟁점②토지에 대한 국토의 계획 및 관리에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 등에 따른 지역·지구등의 지정사항은 아래 <표1>과 같이 나타난다. (나) 살피건대, 청구인은 쟁점②토지에 대하여 산림보호법 제7조의 경관보호구역, 재해방지구역이므로 비과세대상이거나, 문화재보호법에 따른 현상변경허가대상구역으로서 개발행위가 제한되고 산림경영계획인가를 받아 사업실행 중인 임야이므로 전체가 분리과세대상이라고 주장하나, 지방세법 제109조 제3항 제2호 및 같은 법 시행령 제108조 제2항 제2호에 따라 비과세 대상으로 보려면 산림보호법 제7조의 경관보호구역, 재해방지구역으로 지정되어야 하고, 지방세법 제106조 제1항 제3호 나목 및 같은 법 시행령 제102조 제2항 제2호에 따라 분리과세대상으로 보려면 문화재보호법 제2조 제2항에 따른 지정문화재 및 같은 조 제4항에 따른 보호구역으로 지정되어야 하는바, 쟁점②토지에 대한 토지이용계획확인원에 의하면 해당 지역으로 지정된 사정은 나타나지 아니하는 점, 쟁점②토지는 분리과세대상인 보전산지(지방세법 제106조 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제102조 제2항 제1호 본문) 및 별도합산과세대상인 준보전산지(지방세법 제106조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제101조 제3항 제13호 다목)에 모두 지정된 것으로 나타나는 점 등을 고려하면, 전체가 비과세대상이거나 분리과세대상이라는 청구주장을 받아들이기 어렵고, 처분청이 쟁점②토지 중 보전산지인 367㎡를 분리과세대상으로, 준보전산지인 7,134㎡를 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세를 부과한 것은 정당하다고 판단된다.
(4) 쟁점③·④·⑤토지에 대하여 살펴본다. (가) 토지이용계획확인원(2013.11.6.) 등에 의하면, 쟁점③토지부터 쟁점⑤토지까지에 대한 지역·지구등의 지정사항 및 2010년, 2011년 개별공시지가는 아래 <표2>와 같이 나타난다. (나) 청구인은 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지에 대한 2011년도 개별공시지가가 부적정하다고 주장하면서 2011.6.27. 이의신청을 거쳐 2011.10.13. OOO에게 행정심판을 청구하였으나, OOO는 2011.12.29. 청구인의 행정심판청구를 기각한 것으로 나타나고, 그 외에 청구인이 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지에 대한 지역·지구의 결정에 대하여 불복한 증빙은 제시되지 아니하였다. (다) 살피건대, 청구인은 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지 개발이 불가능한 토지임에도 처분청이 개발 가능한 ‘준보전산지, 관리지역’으로 변경하여 개별공시지가를 인상한 후 재산세를 부과한 것은 부당하다고 주장하는바, 행정목적을 위하여 두개 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여진 경우, 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 경우에는 그 하자가 후행처분에 승계된다고 할 것이므로, 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되었다 하더라도 후행처분에서 선행처분의 위법을 다툴 수 있다 하겠으나, 행정상의 법률관계는 가능한 한 조속히 확정되고 안정되어야 하는 것이므로 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다 할 것이다. 그런데, 토지에 대한 지역·지구의 결정 및 개별공시지가의 결정과 이를 기초로 한 재산세 과세처분은 별도의 독립된 처분으로서 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 것인바, 그렇다면 각 처분에 대한 하자는 각각 독립적으로 검토되어야 할 것이므로, 토지에 대한 지역·지구의 결정 또는 개별공시지가의 결정에 대한 불복이 있는 경우에는 행정심판법 또는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따라 불복절차를 거치거나 처분청을 상대로 그 지역·지구의 결정 또는 개별공시지가 결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이고, 법원의 판결에 의해 지역·지구나 개별공시지가가 잘못 결정되었다고 확정되기 전까지는 지역·지구의 결정이나 개별공시지가의 하자를 이유로 재산세 부과처분을 다툴 수 없다(조심 2012지201, 2012.10.10., 같은 뜻임) 하겠다. 따라서, 청구인이 처분청을 상대로 그 지역·지구의 결정이나 개별공시지가 결정의 취소를 구하는 행정심판 또는 행정소송을 제기하여 그 결과로써 지역·지구 또는 개별공시지가가 잘못 결정되었다고 확정된바 없는 이 건의 경우에는 쟁점③토지, 쟁점④토지 및 쟁점⑤토지에 대한 개별공시지가의 하자를 이유로 재산세 부과처분을 다툴 수 없다고 하겠고, 이와 달리 지역·지구나 개별공시지가 결정이 부당하므로 이를 기초로 한 재산세 부과처분도 부당하다는 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 부적법한 청구에 해당하거나 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제1호·제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.