구 「도시계획법」에 의하여 시가지조성사업 및 실시계획인가를 받은 사업지구내의 토지를 「도시개발법」에 의한 도시개발사업의 사업시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지로 볼 수 있는지 여부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 청구법인이 2012년 재산세 과세기준일 현재 소유하고 있는 OOO에 공여되는 OOO에 대한 과세표준액OOO에 대하여는 종합합산세율을 적용하고, 3필지 4,863㎡에 대한 과세표준액OOO에 대하여는 별도합산세율을 적용하며, 나머지 2필지 26,649㎡에 대한 과세표준액OOO에 대하여는 분리과세세율을 적용하여 각각 산출한 세액을 합산한 재산세 OOO, 지방교육세 OOO, 합계 OOO을 2012.9.15. 부과고지하였다.
• 나. 청구법인은 이에 불복하여 2012.11.30. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 쟁점시가지조성사업의 근거법률은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률인 반면, 도시개발사업의 근거법률은 도시개발법이므로 근거법률이 상호 다르지만 시가지조성사업과 도시개발사업의 실질에 있어서는 같으므로 실질과세의 원칙에 따라 OOO에 공여되는 토지는 주택건설용 토지로 보아 종합합산과세대상에서 제외하여 분리과세대상으로 변경하여 재산세를 부과고지하여야 하고, 지방세법 시행령에서 분리과세대상토지를 규정할 당시 도시계획법이 모두 폐지되었기 때문에 입법자들도 이 건과 같은 경우를 예상하지 못하고 도시개발법에 시가지조성사업용 토지를 포함시키지 아니한 입법의 불비가 있는 것임에도 쟁점토지를 재산세 분리과세대상토지가 아니라고 보아 종합합산과세대상세율을 적용하는 것은 헌법상 재산권 및 평등권을 침해하는 위법한 처분이다.
• 나. 처분청 의견 입법의 불비로 인한 평등권 침해인지를 보면, 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합(대법원 2009.8.20. 선고 2008두11372 판결 참조)하고, 합리적인 이유가 있다면 엄격해석의 원칙을 견지하여 세법의 법문에 대한 문리해석에 충실하더라도 조세법률주의가 지향하는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 법률규정의 취지, 목적에 따르는 목적론적 해석이 허용된다고 보아야 하며, 처분청은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 도시계획법)에 의한 시가지조성사업용 토지에 대한 분리과세규정이 없어 분리과세대상토지로 구분하지 않은 것이며, 도시개발법 제11조에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지를 분리과세대상토지로 규정하고 있는 지방세법 제102조 제5항 제24호가 헌법상 평등의 원칙에 반하여 무효라 하더라도, 이 건 각 처분이 무효가 되는 것은 아니다OOO. 구 도시계획법상 시가지조성사업과 도시개발법상 도시개발사업이 실질적으로 동일한지에 대하여 보면, 도시개발법의 제정 이유는 구 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법을 통합․보완하여 도시개발에 관한 기본법으로서의 도시개발법을 제정함으로써 종합적․체계적인 도시개발을 위한 법적기반을 마련하는 한편, 도시개발에 대한 민간부분의 참여를 활성화함으로써 다양한 형태의 도시개발이 가능하도록 하려는 데 있고, 도시개발법 제11조에서 도시개발사업에 민간의 자본․기술을 활용하기 위하여 민간도 조합, 순수민간법인 또는 민관합동법인 등의 형태로 도시개발사업의 시행자가 될 수 있도록 하였을 뿐만 아니라, 같은 조 제5항에서 다양한 도시개발 수요에 부응하기 위하여 개발대상 토지면적의 5분의 4이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의를 받으면 민간법인도 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있으며, 같은 법 제20조에서 시행자는 도시개발사업의 성격에 따라 사업의 시행방식을 수용 또는 사용에 의한 방식, 환지방식 또는 양자 혼용방식으로 자유롭게 선택할 수 있도록 하여 도시개발사업을 탄력적으로 시행하도록 하였고, 같은 법 제21조 제1항 단서에서 민간사업자에게 토지수용권을 부여하되 사업대상 토지면적의 3분의2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 소유자 총수의 3분의 2이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우에 한하여 수용권을 갖게 함으로써 수용권의 행사로 인한 토지소유자의 재산을 침해할 소지를 최소화하고 있어, 두 사업은 단순히 외형적, 형식적 식별기준인 사업시행의 지정권자 등에서만 차이가 있는 것이 아니라, 사업시행방식, 토지수용시의 조건 등 그 내용상에서도 중대한 차이를 보이고 있어, 시가지조성사업의 규율대상이 도시개발사업 규율대상과 중복된다는 이유만으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 도시계획법)이 적용되는 시가지조성사업과 도시개발법이 적용되는 도시개발사업이 동일하다고 볼 수는 없다. 시가지조성사업의 근거법률에 대하여 보면, 2000.1.28. 구 도시계획법에서 규정하던 도시개발사업부분은 도시개발법으로, 도시계획부분은 개정된 도시계획법으로 구분되었는데, 개정된 도시계획법의 부칙 제11조에서 ‘위 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획이 결정된 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가지조성사업의 시행에 관하여는 종전의 규정을 적용한다.’고 규정하고 있을 뿐만 아니라, 그 후 도시계획법이 폐지되고 국토이용관리법을 통합하여 신설․제정된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 부칙 제22조에서도 ‘위 법 시행 당시 법률 제2291호 도시계획법 개정 법률에 의하여 도시계획이 결정된 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업, 시가화조성사업 및 토지구획정리사업에 대하여는 동 법률을 적용한다’고 규정하고 있다. 청구법인은 2005.11.16. 사업의 종류를 도시개발법에 의한 도시개발사업이 아닌 구 도시계획법에 의한 시가지조성사업으로 하여 계획결정 및 지구단위계획변경 제안서를 처분청에 제출하였을 뿐만 아니라, 2008.5.29. 시가지조성사업에 관하여 도시개발법이 아닌 구 도시계획법 제23조 및 제25조에 의한 시행자지정 및 실시계획변경인가를 받아 사업을 진행하고 있는 사실이 확인되고 있는 이상, 청구법인을 ‘도시개발법 제11조 규정에 의한 도시개발사업의 시행자’로 볼 수는 없다. 시혜적 조치에서의 입법 형성의 자유에 대하여 보면, 도시개발법 제11조 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지 조성용 토지를 분리과세대상으로 신설하는 구 지방세법 제194조의15 제4항 24호는 2003.12.30. 구 지방세법 시행령(시행 2004.1.1 대통령령 제18194호)이 개정되면서부터인데, 당시 사회적 배경을 살펴보면 부동산 투기로 지가가 상승하고 이로 인한 정부의 부동산시장안정대책으로 부동산 보유세 강화(과표현실화 등)와 주택공급 확충이 추진되면서 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지에 대해서도 경과세가 필요하다는 정책적 고려로 신설된 규정이다. 청구법인은 시가지조성사업과 도시개발법상의 도시개발사업이 근거법령의 목적, 사업의 정의, 규정의 내용 등 그 본질적인 내용을 기준으로 실질적인 동일성을 인정하여 같은 혜택을 주어야 한다고 주장하지만, 세제혜택은 정부의 경제정책 추진과정과 밀접한 관련이 있고 그것이 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와 달리 시혜적 조치를 할 때는 그 범위를 어디까지 할 것인가는 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되어야 하는 것OOO이다. 과세대상이 동일한 경우에도 사회․경제적 변화에 따라 비과세․감면 등 지방세법상 조세특례 조항은 계속 변화해 온 점을 감안하면 양법에 의한 사업의 실질적 내용이 같다 하더라도 세제혜택이 반드시 동일하여야 하는 것은 아니라 하겠다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 시가지조성사업용 토지가 도시개발법 제11조에 의한 도시개발사업에 제공하는 토지에 해당되어 재산세 분리과세대상토지에 해당되는지 여부
• 나. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 의하면 다음과 같은 사실이 확인되고 있다. (가) 이 건 시가지조성사업은 추진 경위는 다음과 같다.

① 1997.12.8. OOO도시기본계획승인OOO

② 1999.12.20. OOO 상세계획구역결정 및 경산도시계획일부결정(변경)고시OOO

③ 2000.1.13. OOO 상세계획 결정 및 경산도시계획일부변경 결정OOO

④ 2005.11.16. 사업의 종류를 도시개발법에 의한 도시개발사업이 아닌 구 도시계획법에 의한 시가지조성사업으로 하여 계획결정 및 지구단위계획변경 제안서를 처분청에 제출

④ 2008.2.25. 개발계획변경 결정 및 지형도면 승인고시OOO

⑤ 처분청은 2008.5.29. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 부칙 제22조 및 구 도시계획법 제23조, 제25조 규정에 의하여 OOO 시행자 지정 및 실시계획 변경인가를 하고 이를 고시하였다OOO (나) 시가지조성사업의 근거법률 제․개정 연혁은 다음과 같다.

① 구 도시계획법은 2000.1.28. 법률 제6243호로 개정되었다가 2002.2.4. 구 국토이용관리법과 함께 법률 제6655호로 폐지하고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 제정되었다.

• 국토의 계획 및 이용법 부칙 제22조 (일단의 주택조성사업 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 법률 제2291호 도시계획법 개정법률에 의하여 도시계획이 결정된 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가화조성사업 및 토지구획정리사업에 대하여는 동 법률을 적용한다.

• 구 도시계획법 부칙 제11조 (일단의 주택조성사업 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획이 결정된 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가지조성사업의 시행에 관하여는 종전의 규정을 적용한다.

② 도시개발법은 2000.1.28. 법률 제6242호로 제정되어 2000.7.1.부터 시행되었다.

• 도시개발법 부칙 제3조 (다른 법률과의 관계) 이 법 시행당시 다른 법률에서 종전의 도시계획법․토지구획정리사업법 또는 그 규정을 인용하고 있는 경우 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다.

(2) 청구법인은 쟁점시가지조성사업의 근거법률이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률인 반면, 도시개발사업의 근거법률은 도시개발법이므로 근거법률이 상호 다르지만, 시가지조성사업과 도시개발사업의 실질에 있어서는 같으므로 실질과세의 원칙에 따라 OOO에 공여되는 토지는 주택건설용 토지로 보아 종합합산과세대상에서 분리과세대상으로 변경하여야 하고, 지방세법 시행령에서 분리과세대상토지를 규정하면서 도시계획법이 모두 폐지되었기 때문에 도시개발법에 시가지조성사업용 토지를 포함시키지 아니한 입법의 불비가 있음에도 쟁점토지를 재산세 분리과세대상토지가 아니라고 보는 것은 헌법상 재산권 및 평등권을 침해하여 위법하다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 본다. (가) 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목 및 같은 법 시행령 제102조 제5항 제24호 가목에서 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다)에 대하여 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지 분리과세대상토지로 규정하고 있고 청구법인은 2005.11.16. 사업의 종류를 도시개발법에 의한 도시개발사업이 아닌 구 도시계획법에 의한 시가지조성사업으로 하여 계획결정 및 지구단위계획변경 제안서를 처분청에 제출하고, 2008.5.29. 시가지조성사업에 관하여 도시개발법이 아닌 구 도시계획법 제23조 및 제25조에 의한 시행자지정 및 실시계획변경인가를 받아 사업을 진행하고 있는 사실이 확인되고 있어, 이 건 시가지조성사업용 토지의 근거법률은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 도시계획법)이기 때문에 2012년 재산세 과세기준일 현재 쟁점토지는 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호 가목에 의한 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다)에 해당되지 아니하므로 재산세 분리과세대상토지에서 제외된다 하겠다. (나) 입법의 불비로 인한 평등권 침해인지를 보면, 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합(대법원 2009.8.20. 선고 2008두11372 판결 참조)하고, 합리적인 이유가 있다면 엄격해석의 원칙을 견지하여 세법의 법문에 대한 문리해석에 충실하더라도 조세법률주의가 지향하는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 법률규정의 취지, 목적에 따르는 목적론적 해석이 허용된다고 보아야 하며, 처분청은 시가지조성사업용 토지에 대한 분리과세규정이 없어 분리과세대상토지로 구분하지 않았고, 도시개발법 제11조에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 주택건설용 토지를 분리과세대상토지로 규정하고 있는 지방세법 제102조 제5항 제24호가 헌법상 평등의 원칙에 반하여 무효라 하더라도, 이 건 각 처분이 무효가 되는 것은 아니라 하겠고OOO, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 도시계획법)에 근거한 시가지조성사업과 도시개발법에 근거한 도시개발사업은 형식적 식별기준인 사업시행의 지정권자 등에서 차이가 있을 뿐만 아니라, 사업시행방식, 토지수용시의 조건 등 내용상에서도 차이가 있어 사업의 내용이 실질적으로 동일하다고 볼 수 없고, 두 사업의 내용이 실질적으로 같다 하더라도 세제혜택이 반드시 동일하여야 하는 것도 아니므로 도시개발법에 근거하지 않은 이 건 시가지조성사업용 토지에 대하여 도시개발사업용 토지와 달리 분리과세대상토지가 아니라고 보아 재산세를 부과고지한 이 건 처분이 헌법상 재산권을 침해한다거나나 평등권을 침해한다고 볼 수도 없다 하겠다. (다) 따라서, 처분청이 이 건 시가지조성사업용 토지가 도시개발법에 의한 도시개발사업에 제공되는 토지가 아니므로 분리과세대상이 아니라고 보아 종합한산과세대상세율을 적용하여 산출한 재산세를 부과고지한 이 건 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. 관 계 법 령

(1) 지방세법 (2013.1.1. 법률 제11617호로 개정되기 전의 것) 제106조 (과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산과세대상 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계법령에 따라 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
• 나. 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지. 다만, 제1호 가목 및 나목에 따른 토지는 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 공장용 건축물의 부속토지 등 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지
• 나. 차고용 토지, 보세창고용 토지, 시험․연구․검사용 토지, 물류단지시설용 토지 등 공지상태나 해당토지의 이용에 필요한 시설 등을 설치하여 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지로서 대통령령으로 정하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 토지

• 가. 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지
• 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야
• 다. 제13조제5항의 규정에 따른 골프장(같은 항 각호외의 부분 후단은 적용하지 아니한다)용 토지와 같은 항에 따른 고급오락장용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지
• 라. 산업집적활성화 및 공장설립에관한 법률 제2조제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료된 곳으로서 대통령령이 정하는 토지
• 마. 가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령(2013.1.1. 대통령령 제24296호로 개정되기 전의 것) 제102조(분리과세 대상토지의 범위) ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 "대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다. 다만, 제1호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지는 제외하며, 제4호 및 제8호부터 제10호까지의 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함한다.

24. 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다)와 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 제9조에 따른 경제자유구역사업의 시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.

• 가. 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날 때까지