[요지] 재산세가 분리과세되는 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역에 소재하는 농지에 한정되는 것이므로, 이 건 토지는 자연녹지지역에서 일반주거지역 등으로 변경되었을 뿐만 아니라 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 도시개발사업이 착공되지 아니하여 도시개발사업에 공여되고 있는 주택건설용지로도 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 것은 적법함.
[요지] 재산세가 분리과세되는 도시지역의 농지는 개발제한구역과 녹지지역에 소재하는 농지에 한정되는 것이므로, 이 건 토지는 자연녹지지역에서 일반주거지역 등으로 변경되었을 뿐만 아니라 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 도시개발사업이 착공되지 아니하여 도시개발사업에 공여되고 있는 주택건설용지로도 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 보아 재산세를 부과한 것은 적법함.
[참조결정] 조심2012지0617 / 조심2012지0618 / 조심2012지0619 / 조심2012지0621 / 조심2012지0622
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점토지에 대하여는 2008.11.24. 도시개발사업 실시계획이 인가‧고시되었으므로, 쟁점토지는 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호에 의해 재산세 분리과세대상이 되는 “도시개발사업에 제공되는 토지”에 해당된다고 할 것이고, 따라서 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 3배 내지 7배가 높은 세율로 재산세를 과세한 처분은 위법하다. 처분청은, “도시개발사업에 제공되는 토지”를 “실제 주택이 건설되기 위한 부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태”의 토지로 한정하여야 한다는 입장이나(법제처 입장과 동일), 지방세법은, 도시개발사업 계획 수립 및 구역지정부터 개발사업을 위한 공사 준공을 거쳐 주택건설 내지 완공, 분양까지의 사업 진행 단계 중 “도시개발사업 실시계획을 고시한 때부터 조성토지가 공급완료 내지 공사완료 공고가 난 때까지”의 기간 동안은 주택건설용 토지 조성이라는 도시개발사업에 제공된 것으로 보겠다는 취지이므로, “도시개발사업 실시계획을 고시한 때부터 조성토지가 공급완료 내지 공사완료 공고가 난 때까지”에 해당된다면 모두 재산세 분리과세대상이 되는 “도시개발사업에 제공되는 토지”에 해당된다고 보아야 한다.
(2) 처분청은, 2008년까지는 쟁점토지가 녹지지역에 소재한다는 이유로, 그리고 주거지역으로 변경된 2009년과 2010년에는 “도시개발사업에 제공되는 토지”에 해당된다고 보아 쟁점토지를 분리과세대상으로 구분하였다가, 2011년도에 와서 갑자기 실질적으로 주택건설용으로 사용될 수 있는 상태의 토지만 “도시개발사업에 제공되는 토지”에 해당된다는 입장으로 과세관행을 변경하였고, 나아가 2009년도 및 2010년도까지 소급하여 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하고 재산세를 추징하였다. 그런데, 지방세기본법 제18조는 지방세 부과에 있어 신의성실의 원칙을 천명하고 있는 바, 처분청이 처음부터 농사를 짓지 아니하여야만 “도시개발사업에 제공되는 토지”로서 분리과세 대상으로 과세한다고 하였다면 영농을 하지 않았을 것인데, 처분청을 신뢰한 청구인들에 대하여 2009년도 및 2010년도까지 소급하여 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 하여 재산세를 추징한 것은 처분청의 처분을 신뢰한 청구인들의 이익을 침해한 것으로서 위법한 처분이다.
(1) 도시개발사업지구 내 토지가 주택건설용 토지로서 분리과세대상에 해당되기 위하여는 실시계획인가를 받아야 할 뿐만 아니라 시행자가 ‘주택건설사업에 제공하는 토지’이어야 하므로, ‘사업시행인가’라는 절차적 요건 외에 도시개발사업 진행과정상 실질적으로 주택건설용으로 사용될 수 있는 상태임을 그 요건으로 한다고 보아야 한다. 즉,주택건설사업에 제공되고 있다고 보기 위하여는 해당 토지가 사업계획 승인을 받은 후 실제 주택이 건설되기 위한 부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태로서, 적어도 해당 토지가 기존의 사용 용도에 따라 주거, 경작, 임대 등에 직접 사용되고 있어서는 안된다고 할 것이다OOO. 따라서, 도시개발사업 실시계획이 고시되었다 하여 실시계획 고시시점부터 사업지구 내 모든 토지를 바로 ‘주택건설용 토지’로 볼 것이 아니라 개별 토지의 이용현황에 따라 판단하여야 하는데,
① 과세기준일 현재 주택·건축물 부속토지로 사용되고 있는 경우라면 그 해당 용도의 토지이지 주택건설에 제공하는 토지로 보기 어렵고, ② 농지가 경작이 종료되지 않고 기존과 동일하게 사용되고 있는 경우에도 주택건설용 토지로 보기 어려우며[다만, 당해 사업지구가 ‘면’지역이고 전·답·과수원으로서 과세기준일 현재 실제영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지에 해당한다면 분리과세(0.07%)를 계속 적용함이 가능],
③ 나대지 등 당초 종합합산대상 토지라 하더라도 ‘주차장, 적치장 등’ 다른 용도로 사용되지 않고 있는 토지라면 주택건설용 토지로 볼 수 있다고 할 것이다OOO. 결국, ‘도시개발사업의 제공’은 해당 토지가 주택건설용으로 쓰여질 수 있는 상태인가라는 물리적인 이용현황을 전제로 하는 것이므로, 쟁점토지가 2008.11.24. 실시계획 인가 이후 2011년도 까지 경작이 종료되지 않고 기존과 동일하게 농지로 사용되고 있는 이상, 실시계획인가 고시 승인을 받았다는 이유만으로 쟁점토지가 주택건설사업에 제공된 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다. (2)청구인들은 처분청이 2009년과 2010년 쟁점토지를 “도시개발사업에 제공되는 토지”로서 분리과세대상으로 구분하였다가, 갑자기 2011년도에 과세관행을 변경하고 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 하여 2009년도와 2010년도 재산세까지 소급하여 추징하였다고 주장하나, 처분청은 2009년과 2010년에 쟁점토지를“도시개발사업에 제공되는 토지”로서가 아니라녹지지역에 소재한다는 이유로 분리과세대상으로 구분하였던 것이며, 또한, 2011년도에 과세관행을 변경한 것이 아니라, 2011년도에 이르러서야 쟁점토지의 용도지역이 녹지지역에서 주거지역으로 변경된 것을 파악하게 되었고, 그에 따라 쟁점토지를 분리과세대상에서 종합합산과세 대상으로 변경 부과함과 동시에 2009년도와 2010년도 재산세도 추징한 것이다.
3. 심리 및 판단
(2) 쟁점토지가 소재하고 있는 OOO 일원(면적 407,913㎡)에 대하여는2008.11.24.OOO 도시개발사업 실시계획인가 및 지형도면이 고시되었는데, 사업시행자는 OOO 도시개발사업조합OOO이고,시행기간은 2008.11.24.부터 2011.11.24.까지(실시계획인가일로부터 3년)이며, 시행방식은 환지방식인 것으로 나타난다OOO.
(3) OOO 도시개발사업 실시계획인가 및 지형도면이 고시됨에 따라 쟁점토지가 소재한 지역의 용도는 자연녹지지역에서 일반주거지역 또는 준주거지역으로 변경되었다. (4)2009년도 및 2010년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 OOO 도시개발사업과 관련된 제반공사는 착공되지 아니하였고, 그 결과 청구인들은 쟁점토지를 계속하여 영농에 이용하고 있는 것으로 조사되었다.
(5) 먼저, 쟁점토지에 대하여 도시개발사업 실시계획이 인가‧고시되었으므로 쟁점토지는 재산세 분리과세대상이 되는 “도시개발사업에 제공되는 토지”에 해당된다는 청구주장에 대하여 살펴본다. (가)도시개발사업지구 내 토지가 주택건설용 토지로서 분리과세대상에 해당되기 위하여는 실시계획인가를 받아야 할 뿐만이 아니라 시행자가 ‘주택건설사업에 제공하는 토지’이어야 하므로, ‘사업시행인가’라는 절차적 요건 뿐만 아니라 도시개발사업 진행과정상 실질적으로 주택건설용으로 사용될 수 있는 상태를 그 요건으로 한다고 할 것이다. (나) 또한 주택건설사업에 공여되고 있다고 보기 위하여는 해당 토지가 사업계획승인을 받은 후 실제 주택이 건설되기 위한 부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태로서, 적어도 해당 토지가 기존의 사용용도에 따라 주거, 경작, 임대 등에 직접 사용되고 있어서는 안된다고 할 것이다. (다) 따라서, 도시개발사업 실시계획이 고시되었다 하여 실시계획 고시시점부터 사업지구 내 모든 토지에 대해 바로 ‘주택건설용 토지’로 볼 수는 없고, 농지가 경작이 종료되지 않고 기존과 동일하게 사용되고 있는 경우라면 주택건설용 토지로 보기 어렵다고 할 것이다. (라) 이 건의 경우를 보건대, 2009년도 및 2010년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 OOO 도시개발사업과 관련된 제반공사는 착공되지 아니하였고, 그 결과 청구인들은 쟁점토지를 계속하여 영농에 이용하고 있는 것으로 나타나는 이상 쟁점토지를 재산세 분리과세대상이 되는 ‘주택건설사업에 제공하는 토지’로 볼 수는 없다고 판단된다.
(6) 다음으로, 2009년도 및 2010년도까지 소급하여 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 하여 재산세를 추징한 것은 신뢰보호원칙 위반이라는 청구주장에 대하여 살펴본다. (가) 처분청은 2009년과 2010년에 쟁점토지가 녹지지역에 소재한다는 이유로 이를 분리과세대상으로 구분하였다가 2011년도에 이르러 쟁점토지의 용도지역이 녹지지역에서 주거지역으로 변경된 것을 확인하고, 그에 따라 쟁점토지를 분리과세대상에서 종합합산과세 대상으로 변경하여 2009년도와 2010년도 재산세를 추징한 사실이 나타난다. (나) 살피건대, 이 건의 경우 처분청이 과세관행을 변경하였다기 보다는 사실관계의 확인에 따른 오류 정정을 통하여 처분을 변경한 경우에 해당한다 할 것이므로, 2009년도와 2010년도 재산세를 추징한 처분이 지방세기본법 제20조 제3항에 위반되거나 신뢰보호원칙에 위반되는 것으로 보기는 어렵다 할 것이다.
(7) 따라서, 처분청이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 2009년도 및 2010년도분 재산세(토지) 등을 추징한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. OOO OOO