[요지] 공업용수를 제외한 농어촌용수에 대하여는 지역개발세를 부과하지 아니하는 것인바, 농어촌지역에 거주하는 청구인들이 생활용수를 영업용으로 사용하고 있다고 하더라도 이를 공업용수로 사용하지 아니하는 한 이러한 농어촌지역의 생활용수를 지역개발세 과세대상으로 보기는 어렵다 할 것임.
[요지] 공업용수를 제외한 농어촌용수에 대하여는 지역개발세를 부과하지 아니하는 것인바, 농어촌지역에 거주하는 청구인들이 생활용수를 영업용으로 사용하고 있다고 하더라도 이를 공업용수로 사용하지 아니하는 한 이러한 농어촌지역의 생활용수를 지역개발세 과세대상으로 보기는 어렵다 할 것임.
[주 문] OOO군수가 2012.7.11. 별첨과 같이 청구인들에게 한 지역개발세 부과처분은 이를 취소한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인들 주장 및 처분청 의견
(1) 처분청은 이에 대하여 적법한 절차에 따라 생활용수로 허가를 받아 채수한 지하수라 하더라도 지역개발세(현행 지역자원시설세)의 비과세대상 여부를 판단할 때에는 가정용 또는 가정용에 준하는 목적으로 지하수를 채수하여 사용하는 경우만을 비과세대상인 생활용수로 보아야 하는 것으로서 청구인들의 경우와 같이 지하수를 영업활동에 사용하고 있는 경우에는 지역개발세 비과세대상인 생활용수로 볼 수 없다는 의견이지만 이는 조세법률주의에 위배된다 할 것으로 (가) 구지방세법 시행령제216조 제2호 다목 단서에서 ‘농어촌정비법제2조의 규정에 의한 농어촌용수 중 행정자치부령이 정한 공업용수 외의 지하수’에 대하여 과세제외하도록 규정하고 있고, 농어촌정비법제2조에서 ‘농어촌용수’라 함은 농어촌지역에 필요한 생활용수·농업용수·공업용수와 환경오염의 방지를 위한 용수라고 규정하고 있으며,지하수법 시행령제8조의2 제1호에서 ‘생활용수’를 공업용수·농어업용수 이외의 가정용 등 일상생활에 사용되는 지하수라고 정의하고 있고, 국토해양부의 지하수업무수행지침에서도 ‘가정용, 일반용, 학교용, 민방위용, 국군용, 공동주택용, 간이상수도용, 상수도용, 농업·생활겸용 지하수를 생활용수’로 규정하고 있으며, 실무에서도 자연인은 물론 가정용수가 필요하지 아니한 법인에 대해서도 ‘생활용수’로 지하수 개발이용을 허가하고 있는 실정일 뿐만 아니라, 전체 지하수 사용량 중 절반 정도를 ‘생활용수’가 점유하고 있는 점을 감안하면, 생활용수가 가정용수로 한정되는 의미가 아니라 공업용수, 농·어업용수, 먹는 물, 온천수를 제외한 모든 용도의 지하수를 의미하는 것으로 보아야 함이 명백하다 할 것이고, (나) 행정안전부에서는 ‘생활용수’라 함은 가정용 및 가정용에 준하는 목적으로 이용되는 경우로서 음용수·농업용수·공업용수 이외의 용수를 의미하는 것으로서, 농어촌지역에 소재하는 목욕탕 등의 영업활동을 위하여 지하수를 채수하는 경우에는 농어촌용수 중 생활용수에 해당되지 아니하는 것으로 해석하고 있고, 처분청은 이를 근거로 이건 부과처분이 적법하다는 의견이지만, 당해 해석은 상위법령을 벗어난 해석이고 소관업무 분야 이외의 분야에 대하여 해석을 한 것으로서 적법한 유권해석에 해당되지 아니한다 할 것이며, (다) 한편, 구지방세법제254조, 같은 법 시행령 제216조 제2호 다목, 같은 법 시행규칙 제114조의 규정을 종합하면, 농어촌지역에서의 과세대상 지하수는 ‘먹는 물로 제조·판매하거나 목욕용수로 활용하거나 음료제조업에 이용되는 공업용수’만이 과세대상에 해당된다 할 것이고, 지하수 관련법령에서도 영업활동에 이용하는 용수는 생활용수의 하위개념 중 일반용으로 분류되는 지하수인데, 처분청에서는 가정용수를 제외한 나머지 용수에 대하여 이를 과세대상으로 본 것은 잘못이라 하겠다.
(2) 또한, 처분청의 논리대로 하면 농어촌지역의 농업용수나 공업용수 등은 과세제외되는 반면 상대적으로 소규모인 일반생활용수에 대하여는 이를 과세하게 되어 과세형평상 불합리하고, 청구인들의 경우 채수계량기를 설치할 의무가 없는 사용자들이기 때문에 이를 설치하지 아니하였는데 처분청에서는 채수계량기가 설치되어 있지 아니하므로 최대양수량을 기준으로 이 건 부과처분을 하였는바, 이는 채수를 많이 한 자와 적게 한 자간에 동일하게 과세되는 결과를 초래하게 되어 공평과세의 원칙에도 위배된다 할 것이다.
(3) 끝으로, 처분청에서는 지하수 채수허가신청자에게 ‘먹는 물 관리법에 의한 먹는 물’과 ‘온천법에 의한 온천수’ 및 ‘지하수법에 의한 공업용수와 농업용수’ 이외의 용도에 사용하는 지하수는 모두 생활용수로 허가 관리하고 있음에도, 지방세를 부과함에 있어서는 가정용수만을 생활용수로 판단하여 영업용에 사용하는 지하수는 과세대상이라고 본 것은 신의성실의 원칙에 위배된다 하겠으며, 법령규정상 ‘가정용 등’의 의미를 해석함에 있어서 어떤 경우에는 ‘등’의 의미를 확대해석하고 어떤 경우에는 축소해석하는 등 과세를 위하여 이를 임의로 해석한 잘못이 있다 할 것이다.
(4) 따라서, 처분청이 지역개발세 과세대상에서 제외되는 생활용수의 범위를 가정용수로만 한정하여 청구인들이 일상생활을 위하여 사용하는 지하수에 대하여 이를 과세대상으로 보아 이 건 지역개발세 등을 부과한 처분은 부당하다 하겠다.
(1) 국토해양부의 “지하수업무수행지침”에는 가정용 이외의 영업용 지하수를 생활용수로 분류하고 있으나,지방세법에서는 영업활동에 사용하는 지하수를 생활용수로 본다는 명확한 규정이 없으므로 농어촌지역에 소재하는 목욕탕, 수영장, 호텔 등 영업활동을 위하여 지하수를 채수하는 경우에는 농어촌용수 중 생활용수에 해당되는 것으로 볼 수 없다는 행정안전부의 질의회신OOO에 따라 지역개발세를 부과한 처분은 잘못이 없다 하겠으며,
(2) 청구인들은 실제 사용량에 관계없이 동일한 세액을 부과한 처분은 공평과세의 원칙에 위배된다고 주장하나, 청구인들의 경우 계량기 설치 의무가 없으므로 충청북도 도세조례제10조 제3항에서 채수계량기를 설치하지 아니하여 지하수사용량을 확인할 수 없는 때에는 1일 최대 채수가능량에 사용일을 곱하여 산출토록 규정하고 있으므로 지하수개발이용신고서에 기재된 1일 취수계획량을 기준으로 지역개발세를 산정한 것은 정당하다 하겠다.
(3) 또한, 처분청에서 동일한 지하수에 대하여 허가 및 관리를 담당하는 부서에서는 이를 생활용수로 규정하고, 지방세를 과세함에 있어서는 생활용수로 인정하지 아니하는 것은 신의성실의 원칙에 위배된다고 주장하나, 지방세 과세와 지하수에 대한 인·허가는 각각 별도의 법령에 의하여 이루어지는 행정행위로서 지방세에 대한 과세처분은 지방세 관련법령에 근거하여 결정되는 것으로 이를 이유로 신의성실의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다 할 것이다.
(4) 따라서, 처분청에서 청구인들에게 이 건 지역개발세를 부과한 처분은 적법하다 하겠다.
3. 심리 및 판단
① 농촌지역에서 자영업을 영위하는 청구인들이 당해 영업을 위하여 지하수를 취수한 것은 지역개발세 과세대상에서 제외되는 농어촌지역의 생활용수에 해당되는지 여부
② 과세형평 및 신의성실의 원칙에 위배되는지 여부
(1) 지방세법(2010.3.31. 법률 제10221호로 개정되기 전의 것) 제253조(과세대상) 지역개발세는 지역의 균형개발 및 수질개선과 수자원보호등에 소요되는 재원을 확보하기 위하여 발전용수(양수발전용수를 제외한다)·지하수(용천수를 포함한다. 이하 같다)·지하자원·컨테이너를 취급하는 부두를 이용하는 컨테이너·원자력발전으로서 대통령령이 정하는 것을 과세대상으로 한다. 제254조(납세의무자) 지역개발세의 납세의무자는 다음 각호와 같다.
1. 발전용수: 유수를 이용하여 직접 수력발전(양수발전을 제외한다)을 하는 자
2. 지하수: 지하수를 개발하여 음용수로 제조·판매하거나 목욕용수로 활용하는 등 지하수를 이용하기 위하여 채수하는 자 (2)지방세법 시행령(2010.9.20. 대통령령 제22395호로 개정되기 전의 것) 제216조(과세대상) 법 제253조에서 “대통령령이 정하는 것”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다.
1. 발전용수: 직접 수력발전에 이용되는 유수. 다만, 발전시설용량 1만킬로와트미만의 소규모 발전사업을 하는 사업자가 직접 수력발전에 이용하는 유수로서 당해 발전소의 단위시간당 발전가능 총 발전량중 3천킬로와트 이하의 전기를 생산하는데 소요되는 유수를 제외한다.
2. 지하수
(3) 지방세법 시행규칙(2010.12.23. 행정안전부령 제177호로 개정되기 전의 것) 제114조(과세대상 기타용수의 범위) 영 제216조 제2호 다목에서 “행정안전부령이 정하는 공업용수”라 함은 별표 3의 공장의 종류 제1호중 “155 음료제조업”에 사용되는 공업용수를 말한다.
(4) 농어촌정비법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “농어촌”이란 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제3조제5호에 따른 농어촌을 말한다.
2. “준농어촌”이란 광역시 관할 구역의 지방자치단체인 구(이하 "광역시 자치구"라 한다)의 구역 중 농어촌 외의 지역으로서 농지법에 따른 농업진흥지역과 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따른 개발제한구역을 말한다.
3. “농어촌용수”란 농어촌지역에 필요한 생활용수, 농업용수, 공업용수, 수산용수와 환경오염을 방지하기 위한 용수를 말한다.
(5) 지하수법 제7조(지하수개발·이용의 허가) ① 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 자연히 흘러나오는 지하수 또는 다른 법률에 따른 허가·인가 등을 받거나 신고를 하고 시행하는 사업 등으로 인하여 부수적으로 발생하는 지하수를 이용하는 경우
2. 동력장치를 사용하지 아니하고 가정용 우물 또는 공동우물을 개발·이용하는 경우
3. 제13조 제1항 제1호에 따른 허가를 받은 경우 제8조(지하수개발·이용의 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제7조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장에게 신고하고 지하수를 개발·이용할 수 있다.
1. 국방·군사시설 사업에 관한 법률 제2조에 따른 국방·군사시설사업에 의하여 설치된 시설에서 지하수를 개발·이용하는 경우
2. 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제3조제1호에 따른 농어업을 영위할 목적으로 대통령령으로 정하는 규모 이하로 지하수를 개발·이용하는 경우
3. 재해나 그 밖의 천재지변으로 인하여 긴급히 지하수를 개발·이용할 필요가 있다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우
4. 전쟁이나 그 밖의 비상사태 발생에 대비하여 국가 또는 지방자치단체가 비상급수용(非常給水用)으로 지하수를 개발·이용하는 경우
(6) 지하수법 시행령 제8조의2(지하수개발·이용 용도) 지하수를 개발·이용하려는 자는 법 제7조제1항에 따른 허가신청 및 법 제8조제1항에 따른 신고 시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지하수개발·이용 용도를 표시하여야 하며, 용도 구분 시 음용수(飮用水) 사용 여부를 함께 표시하여야 한다.
1. 생활용수: 가정용 등 일상생활에 사용되는 지하수. 다만, 제2호와 제3호에 해당되는 지하수는 제외한다.
2. 공업용수: 공장이나 그 밖의 생산업체 등에서 제품의 생산 및 설비의 가동에 사용되는 지하수
3. 농·어업용수: 농업·임업·축산업·수산업에 사용되는 지하수
(7) 충청북도 도세조례 제10조(부과·징수) ① 법 제147조제1항제1호 단서에 따른 지하수에 대한 지역자원시설세는 다음 각 기간 내에 그 납기가 있는 달의 1일 현재 지하수를 채수하는 자에 대하여 채수공의 소재지를 관할하는 시장·군수가 보통징수의 방법으로 징수할 수 있다.
③ 채수된 지하수의 사용량은 제1항에 따른 해당 기분의 납기가 있는 달의 1일 현재의 지하수 사용량으로 한다. 이 경우 지하수 사용량은 채수공에 연결된 채수계량기로 확인하되, 채수계량기를 설치하지 아니하여 지하수 사용량을 확인할 수 없는 때에는 1일 최대 채수가능량에 사용일을 곱하여 산출한 양을 기준으로 한다.
(2) 청구인들이 증빙으로 첨부한 OOO의 지하수개발·이용 준공확인필증에는 용도를 생활용수(비음용)으로, 양수능력이 116㎥/일 등의 시설설치 및 양수설비 내용 등이 기재되어 있다.
(3) 이에 대하여 청구인들은 농촌지역의 자영업자들인 청구인들이 지하수를 채수하여 사용하는 것은 농어촌지역의 생활용수에 해당될 뿐만 아니라 일일최대 채수량을 기준으로 과세하는 것은 과세형평에도 어긋나며, 지하수 채수허가를 하면서는 생활용수로 인정하고서 지방세를 부과함에 있어서는 이를 부인하는 것은 신의성실의 원칙에도 위배되어 부당하다고 주장하므로 이를 살펴본다. (가)구지방세법 시행령제216조 제2호 다목 단서 및 같은 법 시행규칙 제114조에서 지하수 중 과세제외 대상이 되는 것으로 구농어촌정비법제2조 제3호의 농어촌용수 중 음료제조업에 사용되는 공업용수를 제외한 지하수를 규정하고 있고,구농어촌정비법제2조 제1호의3에서는 “농어촌용수”라 함은 농어촌지역에 필요한 생활용수·농업용수·공업용수·수산용수와 환경오염의 방지를 위한 용수를 말한다고 규정하고 있는바, 청구인들이 영위하는 사업이 음료제조업에 해당되지 아니하므로 과세대상인 음료제조업용 공업용수로 볼 수 없을 뿐만 아니라, (나)지하수법 시행령제8조의2 제1호에서 생활용수를 가정용 등 일상생활에 사용하는 지하수를 규정하고 있고, 당해 조문에서 지하수 개발·이용 용도를 생활용수, 공업용수, 농·어업용수로 구분하고 있는데 생활용수를 가정용으로 사용하는 용수로 한정하는 경우 가정용 이외의 목적으로 사용하기 위하여 지하수를 채수하는 경우에는 허가를 받을 수 없는 불합리한 결과를 초래하게 되고, 현재 운영상 가정용 이외의 경우에도 이를 허가하고 있는 실정인 점을 감안하면,구농어촌정비법제2조 제1의호3에서의 “농어촌용수” 중농어촌지역의 생활용수는 가정용 뿐만 아니라 농어촌지역에서의 경제적 활동을 위하여 이용하는 지하수를 포함한다고 보는 것이 현행 운영실태와 법규해석을 감안할 때 타당하다고 보여지고, (다) 농어촌지역의 상수도 상황 등을 고려하여 농어촌지역에서의 농업용수나 공업용수 등은 과세대상에서 제외하면서 농업 이외의 생업활동에 종사하는 자들이 지하수를 사용하는 것에 대하여는 지역개발세 과세대상으로 하는 것은 과세형평성 측면에서도 불합리하다 하겠다. (라) 따라서, 처분청이 지역개발세 과세대상에서 제외되는 농어촌지역의 생활용수의 범위를 가정용 및 이에 준하는 것으로 보아 청구인들에게 이 건 지역개발세를 부과한 처분은 잘못이라고 판단된다. (마) 농어촌지역의 생활용수의 범위를 위와 같이 해석하는 이상, 과세형평 및 신의성실에 위배된다는 청구주장은 심리의 실익이 없다 하겠다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유있으므로 지방세기본법제123조 제4항과 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. OOOO OOOO OOOOO OOOO