[요지]
(1) 국방부에서 쟁점토지 일대를 민통선북방 전략촌(대마리)으로 지정하였다고 하더라도 토지이용에 제약을 가하지 아니하고 토지 소유자의 자유의사에 따라 이를 경작하거나 임대하고 있는 사실이 제출된 자료에 의하여 확인되는 이상 재산세 비과세 대상으로 보기는 어려움. (2) 국가가 토지 소유자의 의사와 무관하게 환지를 하지 아니한 채 경지정리를 강행함으로써 쟁점토지에 대한 공부상 현황과 사실상의 현황이 상이하여 처분청과 청구인 사이에 다툼이 있으므로 처분청으로 하여금 사실상의 현황을 조사하여 그 결과에 따라 재산세를 경정하는 것이 타당함.
[주 문] 처분청이2011.9.9. 청구인에게 한 별지 목록 기재 토지에 대한 2011년도 정기분 재산세(토지분) OOO, 지방교육세 OOO, 합계 OOO의 부과처분은
1. 별지 목록 기재 토지의 사실상 현황을 재조사하여 그 결과에 따라 과세표준 및 세액을 경정하고,
2. 나머지 청구는 이를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
(2) 1984년 OOO 입회 하에, 토지소유자, 경작자, 주택부지 점유자 간에 매매‧임대차를 이행토록 하는 합의계약이 체결되었으나, 건축물 소재 지번, 토지 지번이 서로 불일치하고, 건물 1동에 각기 소유자가 다른 수개의 토지 필지가 존재하는 등 권리관계가 불명확하여, 현재 합의계약 미이행에 대한 사법적 구제는 사실상 불가능한 상태이다. 이와 같이 합의계약에 따른 이행청구가 불가능함에도 단지 계약이 체결되었다는 이유만으로 쟁점토지를 유료로 사용하는 경우로 보아 재산세를 과세한 것은 부당하다. (가) 1968년 전략촌 설치 이후 국가에서 기존의 권리관계를 정리하는 등 환지를 하지 아니한 상태에서 소유자를 무시하고 사실상의 경지정리를 강행함으로써, 현재 쟁점토지와 관련된 권리관계는 정확한 현황을 파악하기 힘들 정도로 복잡한 상황이다. 분쟁지역 내 농지의 경우에도 바둑판 모양으로 사실상의 경지정리가 되어 있으나, 현재 1배미의 농지(1인의 점유자) 안에 여러 명의 소유자가 존재하고 있고, 건축물의 부속토지 부분도 상황은 마찬가지이다. (나) 이처럼 쟁점토지와 관련된 권리관계가 복잡하여, 법원에서도 위 합의계약에 따른 채무자 및 채무내용이 특정되지 아니한다 하여 청구인의 임대료 청구소송을 받아주지 아니하였다. (다) “점유자의 주소”, “주택 지번”, “토지 지번” 등이 서로 불일치함에 따라 합의계약에 의한 의무를 이행하지 아니하여도 제재방법이 없으며, 점유자들은 이를 악용하여 계약을 불이행하고 있는 실정이다. (3)쟁점토지는 전략촌 설치 이후 소유자의 의사와 관계없이 국가가 경지정리를 강행하여 현재 그 지번별 경계를 알 수 조차 없는 상황인 바,조세법률주의와 실질과세원칙에 비추어 볼 때, 경지정리로 지번별 경계 및 권리관계가 정비되기 이전까지는 재산세를 부과하여서는 아니된다.
(1) 청구인은, 국가가 쟁점토지에 전략촌을 설치하고 입주민들에게 경작권을 부여함으로써 분쟁이 발생하였으며, 현재까지도 청구인의 점유권박탈, 사용‧수익‧처분의 금지 등 소유권 행사 제한이 지속되고 있다 하여 재산세 과세가 부당하다고 주장하고 있으나, 청구인은 1984.8.13. OOO 입회하에 경작자 등과 합의계약을 체결하고, 동 합의계약을 기초로 2011년도 재산세 과세기준일 현재 청구인과 경작자간 임대차계약을 체결하여 건물분임대료와 농지임대료를 징수하고 있으므로, 쟁점토지는 유료로 사용되는 재산으로서 비과세가 배제된다고 할 것이다. 청구인은 일부 미납중인 사용자도 있다고 주장하나, 임대차계약이 체결되고 임대료를 징수하고 있는 이상 이는 재산세 납세의무에 영향을 줄 수 없다.
(2) 다만, 국가에 의하여 청구인 동의 없이 사실상의 경지정리가 시행되고 현재까지 환지 및 청산은 시행되지 아니하여 일부 쟁점토지에 대하여 경계 다툼 및 점유권의 혼란이 있다는 점은 인정할 수 있으나, 농지로 사용하고 있는 현황과 공부상 지번이 존재하고 있으므로 재산세를 비과세할 근거는 없다고 할 것이다.
(3) 청구인은 처분청을 포함, OOO 등으로 수차례 민원질의를 하였고, 그에 따라 대지분 토지재산세를 비과세 받았으나, 농지에 대하여는 불가함을 확인받은 사실이 있다. 특히 OOO에서 “지방세법 제109조 제2항에 따른 국가등이 공공 또는 공공용으로 사용하는 경우에 한하여 비과세하며, 국가정책적 필요에 따라 규제가 수반되어 사유재산권이 제한되고 있는 토지도 현행 지방세법으로 감면하지 못하고 있다”고 하여 청구인에게 비과세 또는 감면의 법적근거가 없음을 통보한 바 있다. (4)청구인을 제외한 전략촌 내 다른 토지소유자 등 동일한 여건의 다른 납세자들은 대부분 성실히 재산세를 납부하고 있으며 재산세 납부에 특별한 이의가 없다는 점에 비추어 볼 때, 현재 전략촌 토지에 대하여 재산세를 비과세 할 만큼 쟁점토지의 사용에 중대하고 명백한 제한이 있다고 보기는 어렵다.
(5) 청구인이 불복이유로 제시하고 있는 여러 가지 문제점들과 사건의 경위, OOO의결, 법원의 조정안 등에서 나타나는 바와 같이, 과거 분단현실에서 발생되어 현재까지 청구인에게 고통을 주고 있는 전략촌 문제는 조속히 해결 되어야 할 사안임은 분명하나, 지방세법 제109조 제1항 및 제3항에서 유료로 사용되고 있는 과세물건(토지)에 대하여는 기본적으로 비과세가 배제됨을 명확히 규정하고 있음을 고려할 때, 쟁점토지에 대한 비과세의 법적근거가 없으므로, 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
3. 심리 및 판단
(1) 국가가 토지소유자 동의 없이 군작전상의 이유로 전략촌을 설치하여 토지소유자의 점유권을 박탈하였으므로,쟁점토지는 국가가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 해당되어 재산세가 비과세되어야 한다는 청구주장이 정당한지 여부
(2) 전략촌 설치 이후 국가에서 소유자(청구인 등)의 동의 없이 사실상의 경지정리를 강행하여 현재 그 지번별 경계를 구체적으로 알 수 없는 상황이므로,조세법률주의와 실질과세원칙에 비추어 재산세가 부과될 수 없다는 청구주장이 정당한지 여부
(1) 지방세법 제107조【납세의무자】① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 제109조【비과세】② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과한다.
(2) 지방세법 시행령 제119조【재산세의 현황부과】재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과한다.
(1) 처분청의 심리자료 및 청구법인의 항변서 등에는 다음과 같은 사실들이 나타난다. (가) 접적 및 OOO 종합개발을 위한 회의관련 대통령보고서(1967.3.22.)에는 다음과 같은 내용이 기록되어 있다.
1. OOO 소관으로, 삼단계의 계획을 수립하여 민통선 북방지역 개발에 대한 임시조치법의 제정과 재건촌의 건설을 추진한다.
2. 1971년까지 현 출입영농자 8,400세대와 입주영농자 4,500세대 도합 12,900세대를 연차적으로 재건촌에 집단 입주를 계획한다. (나) 1968.8.31.자 OOO 기사(제목: OOO에 재건촌)에는 다음과 같은 내용이 수록되어 있다.
1. 6‧25 격전지였던 OOO에 세워진 OOO(200호) 입주식이 1968.8.30. OOO 현지서 OOO가 참석한 가운데 거행되었다.
2. OOO(전략촌)을 본뜬 이 재건촌은 1967.3.20. OOO와 OOO 공동을 OOO을 들여 착공하였다. (다) 1975.12.19. OOO은 다음과 같은 내용의 국회청원(민통선 북방 OOO 경작권 및 소유권에 관한 청원 이송)을 정부에 이송한 사실이 나타난다.
1. 청원인: 경작자(OOO 외 147인)
2. 청원요지: 민통선 북방 토지의 소유권 및 경작권에 대한 시비와 혼란이 야기되고 있어, 동 지역에도 농지개혁법을 적용하여 경작자에게 농지를 불하하고 연부상환토록 함으로써 소유권문제를 해결하여야 한다. (라) 청원 이송에 대하여 1976.11.29. 정부는 OOO에게 다음과 같은 내용을 회신(민통선 북방 OOO 경작권 및 소유권에 관한 청원서 처리)하였다
1. 민통선 북방농지에 대한 농지분배 등 농지개혁의 실시는 법적 근거가 없으므로 불가하다. 2)민통선 북방토지에 대한 지적, 소유권 및 경작권의 변경‧확장 등은 권리형성문제를 다루는 사법문제이므로 법적 조치가 불가능하다.
3. 소유자와 경작자의 합의에 의한 매매 또는 임대를 권장하는 등 경작자를 보호할 조치를 예정중이다. (마) 관계부처의 문건OOO에는 다음과 같은 내용이 나타난다.
1. 민통선 북방지역에서 토지분쟁 발생 이후, OOO 지시로 전략촌 토지분쟁을 근본적으로 해결하기 위하여 OOO가 중심이 되어 관계부처 합동으로 정부법안을 마련하였고, 이와 별도로 대통령의 지시로 OOO 의원이 법안을 마련하였다.
2. 1975년 6월에 두 법안의 통합조정안인 OOO 내 토지의 지적정리 등에 관한 임시조치법(안)을 만들어 OOO이 1975년 11월 대통령에게 보고하였으나, 대통령은 법안이 개인 소유권 관계법령이므로 더 조사연구하여 신중을 기하라고 지시함으로써 입법적 조치는 보류되었고, 이후 더 이상 입법적 조치는 진행되지 아니하였다. (바) 1977.9.7. 전략촌 관할 부대장은 전략촌 설치 경위 및 실태에 대하여 다음과 같은 내용을 내부검토한 사실이 나타난다(OOO 설치 경위 및 실태」).
1. 지리적 위치: 우리나라 최북단에 위치한 마을로, 민통선으로부터 OOO, 남방한계선(철책선)으로부터 OOO 지점에 위치하고 있으며, 행정구역으로는 OOO에 속한다.
2. OOO 설치 근거: ① OOO(66.12.3.) 작전지역정비계획, ② OOO(66.12.12.) 작전지역정비계획, ③ OOO(67.1.30.) 작전지역정비계획
3. OOO 입주 경위: 전략촌 설치근거에 의하여 1967년 이전 제대 장병 중 사상이 건전하고 40세 이하의 영농능력이 있는 자를 선발하고, 1967년 3월 OOO 외 30명이 개척단을 조직하여 당시 제○○사단 부사단장 지휘하에 황폐된 토지를 개간하기 시작하였으며, 1967.4.5. 150세대 830명이 OOO 건설계획에 의거 가입주하였다.
4. 민통선 북방 영농통제지침: 현 영농자에게 경작권을 보장하고OOO, 민통선 북방의 토지는 국가가 통제를 해제하기 전에는 이를 매매하거나 양도할 수 없으며, 경작자가 사망시는 동일 가계 내 직계가족이 경작할 수 있다OOO. (사) 전략촌 토지소유자가 1977.4.22.부터 1978.6.13.까지 경작자를 상대로 토지인도소송을 진행한 내역은 다음과 같다(1978.9. OOO, 민통선 북방 토지분쟁에 대한 기관별 처리상황).
1. 제1심OOO: 소유자 승소(경작자는 소유자에게 토지를 인도하라)
2. 항소심OOO: 소유자 승소
3. 상고심OOO: 소유자 승소
4. 판결집행: 경작자의 토지인도 불응으로 OOO지원에 집행 신청을 하였으나, OOO의 민통선 북방 출입제한으로 판결이 집행되지 못하였다. (아) OOO는 OOO가 1977년 10월 이래 수차례 분쟁토지 관할 부대장 주관으로 조정회의를 소집하여 소유자와 경작자간 합의를 종용하였으나 조정에 실패하였고, OOO도 1976년 8월 이후 분쟁토지 관할 군수 주관으로 분쟁조정협의회를 구성하여 조정에 임하였으나 결국 실패하였다는 사실들을 전략촌토지분쟁건에 대한 의견표명(2007.11.26.에 기재하고 있다. (자) 1980.9.5. OOO은 전략촌 문제 해결을 위하여 다음과 같은 내용들을 시행한 것으로 나타난다(민통선 북방정책 입주토지 문제에 관한 대책 지시).
1. 동 지역 소유자와 경작자간에 토지소유권 등에 관한 분쟁이 야기되고 있어 관계 각 원‧부‧처에 다음과 같이 지시한다.
2. OOO: 각 원‧부‧처의 협조를 받아 측량실시, 측량성과의 작성 및 정리, 농지대책 협의회 구성 및 운영, 주민계도, 현지치안유지 등에 관한 일체의 업무를 주관하여 처리하기로 한다.
3. 경제기획원: 본 건 문제해결을 위하여 필요한 측량비의 예산조치를 강구하기로 한다.
4. OOO: OOO의 제반조치에 적극 협조하기로 한다. (차) 1980.9.16. OOO가 위 민통선 북방정책 입주토지 문제에 관한 대책 지시에 따라, 전략촌 문제 해결을 위하여 작성한 처리지침은 다음과 같이 나타난다(민통선 북방정책 입주촌 토지문제 해결을 위한 처리지침.
1. 추진기간: 1980.9.20.~1981.12.31.
2. 목적: 민통선 북방 정책 입주촌 지역의 토지를 매매 또는 임대토록 조정하여 토지 소유권 분쟁을 해결하기 위함이다.
3. 방침: ① 행정지도로 토지매매 또는 임대영농을 주선 ② 지적측량 실시로 토지의 경작 및 소유현황 파악 ③ 측량소요 예산은 국비 지원 (카) 1984.8.13. 토지소유자와 경작자는 전략촌 토지문제 해결을 위하여 처분청 입회하에 다음과 같이 합의계약을 체결한 사실이 나타난다(합의계약서).
1. 계약당사자: 청구인(지주), OOO 외2인(경작자)
2. 토지사용료의 납부: 경작자는 1984년도 토지사용료로 1,000평당 백미 1가마 반을 지주에게 납부한다.
3. 토지의 매매: 지적정리 완료 후, 매매가 가능한 토지를 1984년도 내에 10,000평 이상 20,000평 이내에서 매매한다. (타) 2007.11.26. OOO가 “OOO은 관계기관과 긴밀히 협조하여 전략촌 토지분쟁 해결을 위하여 입법조치 등을 포함한 적절한 조치를 취할 것”을 의견표명한 사실이 나타난다(전략촌토지분쟁건에 대한 의견표명). (파)2010.3.8. 법원은, 청구인이 경작자를 상대로 토지사용료 지급을 청구한 소송에서, 쟁점토지의 경계가 불명확하다 하여 청구인의 주장은 받아들이지 아니하였고, 그 대신 다음과 같은 내용으로 조정을 하여 이를 조정조서에 기재한 사실이 나타난다OOO.
1. 경작자는 청구인의 토지 경계측량에 필요한 협조를 다한다. 단 측량비용은 청구인이 부담한다.
2. 경작자는 위 측량결과에 따라 경작자가 쟁점토지를 점유하고 있는 것으로 확인될 경우 청구인과 협의하여 이를 반환, 매수, 또는 임차하는 등 필요한 조치를 다한다. (하) 2010.5.4. OOO는 OOO 전략촌 토지분쟁 해결을 위한 관계기관 회의에서 다음과 같은 내용으로 안건을 검토‧보고한 사실이 나타난다(OOO 전략촌 토지분쟁 관련 안건 검토보고).
1. 지방세(재산세) 비과세 등 부과방안
2. 지방세 감면 운영 방안 자치단체는 공익상 기타 사유로 인해 과세가 부적당한 경우, 감면조례를 통해 지방세를 감면할 수 있으나, OOO 등 전략촌 일대에 대해 재산세를 감면할 공익적 요소가 있다고 보기 어려워, 감면 시 다른 사유재산권 제한 토지와의 형평성 문제 발생한다.
(2) 청구인은 ①쟁점토지는 국가가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산이므로 지방세법 제109조 제2항에 의하여 재산세가 비과세되어야 하고, ② 전략촌 설치 이후 사실상의 경지정리가 강행되어 현재 그 지번별 경계를 알 수 없는 이상,조세법률주의와 실질과세원칙에 비추어, 경지정리로 지번별 경계 및 권리관계가 정비되기 전까지는 재산세가 부과될 수 없다고 주장하므로 이에 대하여 본다. (가) 먼저, 쟁점토지는 국가가 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산이므로 지방세법 제109조 제2항에 의하여 재산세가 비과세되어야 한다는 주장에 대하여 살펴본다.
1. 지방세법 제107조 제1항에는 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있는 것으로 규정되어 있고, 같은 법 제109조 제2항에는국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하되, 다만 유료로 사용하는 경우에는 재산세를 부과하는 것으로 규정되어 있다. 2)여기서 “공용”이라 함은 해당 재산이 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합의 사용에 직접적으로 제공되는 것을 말하고, “공공용”이라 함은 해당 재산이 일반 공중의 사용에 직접 제공되는 것을 말한다고 할 것이다.
3. 이 건 심리자료에 의하면, 국가가 1967년 국가안보를 목적으로 청구인 소유의 쟁점토지 등에 전략촌을 설치하고 제대군인들을 입주시켜 이들로 하여금 쟁점토지를 점유‧경작토록 한 사실이 나타나나, 전략촌이 2011년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재까지 국가안보 목적의 역할을 그대로 유지하고 있다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 청구인은 1984년 OOO의 중재하에 경작자들과 임대차계약을 체결하고 경작자들에게 쟁점토지를 그 의사에 따라 임대한 사실이 나타나므로, 현재에는 소유자와 경작자 간의 사법적 관계를 해결해야 하는 문제만 남아 있을 뿐, 쟁점토지가 국가안보 목적에 제공되고 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
4. 그렇다면, 2011년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지는국가의 사용 또는 일반 공중의 사용에 직접적으로 제공된 재산으로 보기는 어렵다 하겠고, 따라서 처분청이“국가 등이 공용‧공공용으로 사용하는 재산”으로서의 비과세를 배제하고 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다. (나) 다음으로, 전략촌 설치 이후 사실상의 경지정리가 강행되어 현재 그 지번별 경계를 알 수 없는 이상, 조세법률주의와 실질과세원칙에 비추어 재산세가 부과될 수 없다는 주장에 대하여 살펴본다.
1. 지방세법 시행령 제119조에는 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상 현황에 따라 재산세를 부과하는 것으로 규정되어 있다.
2. 이는 실질과세의 원칙을 명시한 것으로써, 지목, 면적, 지적, 토지이용상황 등에 대하여 과세기준일 현재의 사실상 현황에 따라 과세하여야 한다는 것이고,따라서, 과세대상물건인 토지의 공부상의 면적과 실제 면적이 상이한 경우에는 실제 면적을 기준으로 과세해야 함을 의미한다 하겠다.
3. 이 건의 경우, 심리자료에 의하면, 국가가 소유자의 의사와는 관계없이 환지도 하지 아니하고 사실상의 경지정리를 강행하여 현재 쟁점토지는 공부상의 현황과 사실상의 현황이 다른 것으로 판단되고, 그 사실상의 현황에 대하여 처분청과 청구인간 다툼이 있을 뿐만 아니라, 과세근거에 대하여 입증책임이 있다 할 처분청에서 과세근거인 사실상의 현황에 대하여 구체적인 증빙을 제시하지 못하고 있는 바,
4. 그렇다면, 현재 쟁점토지에 대하여 부과된 재산세는 그 과세근거가 불명확하다고 할 것이므로, 이를 명확하게 하기 위하여는 처분청이 사실상의 현황을 재조사하고 그 결과에 따라 쟁점토지에 대하여 부과된 2011년도 정기분 재산세 등을 경정하는 것이 합리적인 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유있으므로 지방세기본법제123조 제4항과 국세기본법 제81조, 제65조 제1항 제2호, 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다. 별지 목록