구도시계획법제2조 제1항 및 제4조 제1항에 의하면, 해당 구역에 대한 주무관청의 건축허가권 자체를 제한하고 있지는 아니하여 쟁점토지에 관하여 토지구획정리사업계획 결정이 있었다는 사정만으로 쟁점토지가 특별히 사용이 금지ㆍ제한된 토지에 해당한다고 볼 수 없음
구도시계획법제2조 제1항 및 제4조 제1항에 의하면, 해당 구역에 대한 주무관청의 건축허가권 자체를 제한하고 있지는 아니하여 쟁점토지에 관하여 토지구획정리사업계획 결정이 있었다는 사정만으로 쟁점토지가 특별히 사용이 금지ㆍ제한된 토지에 해당한다고 볼 수 없음
[주 문] 심판청구를 기각한다 [이 유]
가.청구인은 경기도 OOO번지 토지 및 건물을 증여 및 상속으로 취득하여 보유하다가 2007.12.14. OOO에 일괄양도하고, 2007년 귀속 양도소득세 신고를 하면서 같은동 711-1, 712-2 1,427.54㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)를 비사업용 토지로 보아 60% 중과세율을 적용하였고, 나머지 토지 및 건물은 기본세율을 적용하여 2008.1.3. 양도소득세 OOO원을 신고하였다.
(1) 환지방식으로 토지구획정리사업을 시행함에 있어 도시계획법에 의한 계획결정이 있고 동법에 의한 지적고시가 있는 경우, 건축허가를 신청할 경우 일반 건축법에 의한 건축허가 뿐만 아니라 도시계획법 제4조 에 의한 건축허가(행위 등의 제한)와 토지구획정리법 제39조에 의한 건축허가를 득 하여야 함으로 도시계획법상 “토지구획정리사업결정 지구”로 결정 고시되면 이때부터 소득세법상의 “법률에 의한 제한”이 있는 것임으로 쟁점토지는 비사업용 토지에 해당하지 않는다
(2) 시흥시가 2005년 시흥시 OOO에 대한 용역계약 상대자 선정공고를 하는 등 개발사업을 계속하기 위해 노력하였고, 건축허가가 재량행위임을 감안하면 쟁점토지에 대한 건축허가를 해주지 않았을 것은 명백하며, 지구단위내 토지에 대한 재산세 부과시 도로 예정지는 100% 감면, 공원 예정지는 50%감면을 해주는 등 2009년 사업구역 해제시까지 그 법률적 효력을 유지하고 있었고, 국토해양부의 유권해석에서도 “...도시계획결정에 의해 건축행위 등의 제한을 받고 있는 도시계획구역...”이라고 표현하고 있는 점을 보더라도 당연히 소득세법상 법률에 의한 제한이 있는 것으로 보아야 한다.
(3) 쟁점토지가 속한 시흥시 OOO에 대한 토지구획정리사업의 계획결정고시는 구도시계획법제12조 제1항의 규정에 따라 결정되었으나, 토지구획정리사업법은 2000.1.28. 도시계획법은 2002.2.4.각 폐지되었고, 위 법들을 통합한 도시개발법이 2000.1.28. 제정되었는바, 국토해양부는 2004.3.13. 토지구획정리사업법이 폐지됨에 따라 구도시계획법에 의해 결정된 토지구획정리사업에 대한 관련 법의 적용에 대해 규정하고 있는 도시개발법 부칙(법률 제6853호, 2002.12.30.) 제2조의 규정을 적용·해석함에 있어 구도시계획법에 의한 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업계획은 도시개발법 등의 규정에 의한 도시개발구역 등의 지정·고시를 거쳐 대외적 효력을 가진 도시개발구역 등의 지정 등으로 보아야 할 것이므로 별도의 고시는 필요 없다고 해석하여 구토지구획정리사업법에 의한 계획결정 고시일이 도시개발법에 의한 지구단위 지정일이 되는 것이고, 소득세법 시행규칙 제83조의5 제1항 제8호 에서도 도시개발법의 경우 지구단위 지정일로부터 양도일 또는 사업완료일까지 그리고 완료 후 2년까지는 비사업용 토지에서 제외하도록 하고 있으며, 국세청 세법해석사례(부동산거래관리-35, 2012.1.12.)에서도 소득세법 시행령제168조의14 제1항 제1호에 따른 법령에 따라 사용이 제한되는 기간의 기산일을 토지구획정리사업지구로 지정된 날로 하고 있으므로 이 건의 경우에도 계획결정고시일인 1993.12.24.부터 법률에 의한 제한이 있는 것으로 보아야 한다.
(4) 구토지구획정리사업법제39조의 법문 중 “사업시행인가 등의 공고가 있은 날부터”라는 부분과 관련하여 토지구획정리사업계획결정은 도시계획 결정시 지구지정 인가신청기간 지정 등의 공고 등 모두를 포함하는 것으로 단순히 시업시행인가 공고만을 의미하는 것은 아니라 할 것이고, 이는 법문상 ‘사업시행인가 등’으로 규정한 것만 보아도 알 수 있다. (5)도시개발법상 제9조에 의한 지구단위지정은 계획단계에 이루어지는 것이고, 구토지구획정리사업법상으로도 당연히 계획결정단계에서 도시계획결정에 의해 지정고시되며, 사업시행인가 신청과는 무관한 것이며, 처분청이 사업시행인가 신청이 없어서 지구단위지정이 없었다고 주장하는 것은 재개발사업 절차에 대한 이해부족에서 비롯된 것이다. 한편, 시흥시는 1994.3.4.부터 1998.7.31.까지 OOO내 건축행위 등을 제한한다는 건축행위제한공고를 한 사실은 있으나, 경기도의 토지구획정리사업계획결정과 지적고시 등에 의한 사업지구지정이 있고 그에 따라당연히 건축행위의 제한이 따르는 것으로, 시흥시의 제한공고가 별도로없다 하더라도 건축행위의 제한은 이미 발생하는 것으로 보아야 하고, 그 결과 17년간 사업지구내 건축물의 신축·증축·개축 등이 사실상 불가능하여 한 건의 건축허가도 없었고, 실제로 건축행위제한공고기간 이후에도 건축허가를 얻지 못해 무허가공장, 창고, 건물들이 난립하여 시흥시에서 원상회복을 촉구한 적이 있으며, OOO교회 김OOO 목사도 교회사택의 건축허가를 받을 수 없어 무허가건물을 지어 살 수밖에 없었다고 확인하고 있다.
(6) 대법원에서는 “법령 그 자체에 의해 직접 사용이 금지되거나 또는 제한된 것은 물론이고, 행정청이 법령에 규정된 사용의 금지 및 제한에 관한 권한 또는 행정조직법에 의해 부여된 일반적인 권한에 근거하여 그 행정작용의 일환으로 건축허가 등 토지이용에 관한 인·허가를 일체 해주지 않았다면 이는 법률에 의한 토지의 사용이 금지 또는 제한된 경우에 포함된다고 판결(대법원 1994.1.25. 선고, 93누2995 판결, 대법원 1996.1.23. 선고 95누2333 판결)하였는 바, OOO의 경우, 시흥시의 1994.3.4.부터 1998.7.31.까지의 건축제한 공고기간 뿐만 아니라 시흥시가 2008.8.16. OOO 일원 사실의견회신”에서, “당시의 제한공고를 지역주민 등(토지주등)은 현재까지도 제한된 것으로 착오 판단하여 현재(공문상 2008.11.26.)까지 각종 건축행위를 하지 못하는 것으로 사료되며, (물론 우리시의 입장에서 보더라도 구획정리사업추진시 각종 지장물 등 존재시 추가공사비가 소요되는바 되도록 건축행위가 이루어지지 않음이 원활한 사업추진에 도움이 될 수 밖에 없음)”이라고 회신한 점에 비추어 설령, 청구인이 건축허가 신청을 하였더라도 시흥시가 사실상 건축허가를 내주지 않았을 것이라는 점을 보여주고 있다.
(7) 구 도시개발법의 시행일인 2003.6.30.부터 3년이 되는 날까지 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날(2006.6.30.) 도시개발구역지정이 해제 된 것으로 간주된다고 해석되므로, OOO의 쟁점토지는 양도일 직전 5년(2002-12.15.～2007.12.14.)중 약 3년7월(2002.12.15.～2006.6.30.)동안, 같은 동 712-2는 양도일 직전 3년(2004.12.15.～2007.12.14.)중 약 1년7월 동안 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 것으로 보아야 하므로, 소득세법 제104조의3 소정의 비상업용 토지에 해당되지 않는다.(대법원 92누18962, 96누3906, 91누11810 참조)대법원 판례 및 관계 법령을 종합하여 보면, 본 사안의 경우 경기도지사가 쟁점 토지를 비롯한 일대에 대하여 구 도시계획법 제12조 에 근거하여 도시계획사업(토지구획정리사업)에 관한 계획(도시계획)을 결정하였으므로, 구 도시계획법 제4조 에 따른 건축허가 등 행위제한이 있는 것이고, 이러한 행위제한을 적용 받는 쟁점 토지는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 소정의 ‘토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한되는 토지’에 해당합니다.
(1) 청구인의 양도소득세 신고시 신고물건 내역 쟁점토지 양도와 관련하여 청구인이 2007년 귀속 양도소득세 신고시 신고한 신고물건 내역은 다음 <표1>과 같다.
(2) OOO 토지구획정리사업 진행내역 및 추진상황 이 건 관련 처분청의 이의신청 결정서의 “사실관계” 내용을 종합하면, OOO 토지구획정리사업 진행내역은 다음 <표2>와 같고, OOO 토지구획정리사업에 대한 처분청의 사실조회(2009.1.19.)에 대하여 시흥시장은 향후 OOO 도시개발방안은 주민의견 및 도시개발법적용 등 관련 법에 적합한 방안을 결정하여 사업을 추진할 예정이며, 회신일 현재에는 도시개발사업의 시행은 없다고 회신한 것으로 나타난다. <표2> OOO 토지구획정리사업 진행내역 일정 토지구획정리사업내역 1993.12.24. 토지구획정리사업계획결정(경기도 고시 제93-462호) 1994.3.4.～1998.7.31. 죽율지구내 건축행위 제한공고(건축물, 기타 공작물의 신축 등) 1995.6.9. 토지구획정리사업 시행명령공고(경기도 공고 제262호) 1995.11.3. 계획결정 및 변경결정과 지적고시(시흥시 고시 제93호) 2009.12.9. 시흥도시관리계획결정(변경)고시(시흥시 고시 제2009-114호) 또한, 이에 앞서 시흥시장이 2008.11.26. 처분청에 회신한 OOO 일원 사실의견 회신”에서 시흥시장은 1998.8.1.부터 2007년 8월까지 OOO내 건축행위 제한이 있었는지 여부에 대해 “지역주민의 개발사업 반대로 인해 지속적으로 건축행위 제한은 없었음”이라고 회신하였고, 1998.8.1.이후 건축건수에 대해 OOO 일원 건축행위 허가 없음”이라고 회신하였음이 나타난다.
(3) 토지구획정리사업에 관한 경과조치 관련 법제처(건설교통부) 회신내용 청구인이 제출한 토지구획정리사업에 관한 경과조치 관련 법제처회신내용에 의하면, 도시개발법(법률 제6853호, 2002.12.30.) 부칙 제2조의 규정에 의하여 종전 도시계획법에 의한 토지구획정리사업계획을 2002년 12월 30일 자로 개정된 법률에 따라 도시개발구역 등으로 지정된 것으로 봄에 있어 이를 별도로 고시하여야 하는지 여부에 대한 질의에 대해 법제처(안건번호 05-0017, 건설교통부 2005.10.6. 회신)는 “도시개발법(법률 제6853호, 2002.12.30.) 부칙 제2조의 규정을 적용·해석함에 있어 도시계획법의 규정에 의한 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업계획은 토지개발법등의 규정에 의한 도시개발구역 등의 지정·고시를 거쳐 대외적 효력을 가진 도시개발구역 등의 지정등으로 보아야 할 것이므로, 별도의 고시는 필요없다 할 것입니다.”라고 유권해석한 사실이 나타난다.
(4) 시흥시장의 계고서 청구인은 OOO에 대한 시흥시의 건축행위 제한공고기간 이후에도 건축행위가 사실상 불가능하여 무허가공장, 창고, 건물등이 난립하였고, 시흥시가 이에 대해 원상회복을 촉구한 사실이 있다고 주장하며, 시흥시가 불법건축행위자에게 원상회복 불이행시 고발조치 및 행정대집행을 계고하는 계고서를 제출하였음이 나타난다.
(5) 시흥시장의 양도소득세 관련 민원회신내용 시흥시장이 민원인의 OOO 토지구획정리사업과 관련한 양도소득세 민원제기에 대해 2008.8.5. 회신한 내용 중 OOO내 건축행위 제한공고와 관련된 내용은 다음과 같음이 나타난다. <회신내용> 당시의 이 제한공고를 지역주민등(토지주등)은 현재까지도 건축행위가 제한되는 것으로 착오 판단하여 현재까지 각종 건축행위를 하지 못하는 것으로 사료되며(물론 우리시 입장에서 보더라도 구획정리사업 추진시 각종 지장물등 존재지 추가 공사비가 소요되는 바 되도록이면 건축행위등이 이루어지지 않음이 원활한 사업추진에 도움이 될 수 밖에 없음), 이는 귀하처럼 토지를 보유하고 있는 상태에서 제반행위를 하지 않을 시의 법규 적용사항은 관할 세무서에서 판단하나, 상기와 같은 내용에 따라 행위를 하지 않는 경우가 투기 등의 목적이 아닌 상황임을 판단하는지 여부는 세무서 소관사항이므로 기타 자세한 사항은 관할 세무서 담당자와 협의하시기 바랍니다.
(6) OOO 김OOO 목사의 사실확인서 청구인이 제출한 OOO 김OOO 목사의 사실확인서(2010.11.21.)에 의하면, 김OOO 목사는 OOO지구내 위치한 교회 옆의 사택이 노후화되어 2002년 3월 멸실하고, 시흥시청 담당자에게 건축허가여부를 문의하였으나 “동 부지는 토지구획정리사업지구 안에 있어 건축허가를 내줄수 없다”고 하여 시흥시청의 건축허가 없이 판넬식 건물을 짓고 건축물 관리대장은 옛날 것을 두고 사용하였다는 취지의 사실 확인서 사본을 제출하였음이 나타난다.
(7) OOO지구 토지구획정리사업 시행조례 청구인은 시흥시의 토지구획정리사업 시행조례에서 OOO지구가 구 토지구획정리사업법상의 환지방식으로 사업이 진행되었으므로 동법의 대체법인 도시개발법의 동일한 개발방식이라고 주장하며, 사업지구의 환지계획에 관한 사항을 규정(제9조등)한 시흥시의 OOO 토지구획정리사업시행조례를 제출하였다. (8)청구인은 추가자료 제출에서 구 도시개발법의 시행일인 2003.6.30.부터 3년이 되는 날까지 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날(2006.6.30.) 도시개발구역지정이 해제 된 것으로 간주된다고 해석되고, 따라서 OOO의 쟁점토지는 양도일 직전 5년(2002-12.15.～2007.12.14.)중 약 3년7월(2002.12.15.～2006.6.30.)동안, 같은동 712-2는 양도일 직전 3년(2004.12.15.～2007.12.14.)중 약 1년7월 동안 법령에 따라 사용이 금지또는 제한된 것으로 보아야 하므로, 소득세법 제104조의3 소정의 비상업용 토지에 해당되지 않는다고 주장하며 대법원 판례를 제시하였고(대법원 92누18962, 96누3906, 91누11810 참조)대법원 판례 및 관계 법령을 종합하여 보면, 본 사안의 경우 경기도지사가 쟁점 토지를 비롯한 일대에 대하여 구 도시계획법 제12조 에 근거하여 도시계획사업(토지구획정리사업)에 관한 계획(도시계획)을 결정하였으므로, 구 도시계획법 제4조 에 따른 건축허가 등 행위제한이 있는 것이고, 이러한 행위제한을 적용 받는 쟁점 토지는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호 소정의 ‘토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한되는 토지’에 해당된다는 주장을 하였다.
(10) 살피건대, 청구인은 쟁점토지가 구토지구획정리사업법에 의해 토지구획정리사업결정 지구로 지정 고시되어법률에 의해 사용이 금지 또는 제한되었으므로 비사업용 토지에 해당하지 아니한다고 주장하나, ① 1995.6.14. 건설부장관이 쟁점토지가 포함된 시흥시 OOO에 대한 토지구획정리사업의 시행을 명령하였으나，주무관청인 시흥시장은 지정기간 내에 사업시행인가 신청을 하지 아니하여 이후 토지구획정리사업이 실시되지 못하였고 따라서 토지구획정리사업 지정이 없었던 점, ② 위 지역에 대한 토지구획정리사업은 2009.12.9. 토지구획정리사업지구 지정이 해제될때까지 추상적인 사업계획 결정 단계에 머물러 있었을 뿐，구체적으로 사업시행인가 등 후속절차가 개시되어 토지소유자 등에게 법령상 토지사용 금지·제한의무가 부과된 사실이 없는 점, ③ 시흥시 의회는 1997.12.22. 위 폐지안을 최종 가결하였고，시흥시 도시계획위원회는 1998.4.29. 시흥시 OOO지구에 대한 토지구획정리사업 폐지안을 가결하여 OOO지구 토지구획정리사업은 사실상 백지화되었고，시흥시는 이후 2009.12.9.동 토지구획정리사업지구 지정이 해제될 때까지 위 지역 내의 건축행위를 제한하는 행정지도 내지 행정지침을 시행한 사실이 확인되지 아니하는 점, ④ 1998.8.1.부터 2007.8월까지 OOO지구내 건축행위 제한이 있었는지 여부에 대해서 문의한 바, 시흥시 회신에서도 지역주민의 개발사업 반대로 인해 지속적으로 건축행위 제한은 없었다고 답변한 점 ⑤ 구도시계획법(2000.1.28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항，제4조 제1항에 의하면，토지구획정리사업계획이 실시될 구역에서는 토지의 형질변경이나 건물의 신축행위 등에 관하여 시장 또는 군수의 허가를 받도록 되어 있을 뿐，해당 구역에 대한 주무관청의 건축허가권 자체를 제한하고 있지는 아니하여 쟁점토지에 관하여 토지구획정리사업계획 결정이 있었다는 사정만으로 위 토지가 본래의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 금지·제한된 토지에 해당한다고 볼 수 없는 점, ⑥ 또한，구 소득세법 시행규칙제83조의5 제1항 제1호에 의하여 비사업용 토지의 기간기준에서 제외 되려면，토지를 취득한 후 당해 사업에 관한 인·허가 등을 적법하게 신청하였음에도 관련법규 또는 행정지도에 따라 건축허가를 받을 수 없게 된 경우여야 하는바, 청구인의 주장에 의하더라도 청구인은 쟁점토지를 취득한 이후 쟁점토지의 사용에 관하여 건물신축을 위한 형질·지목변경신청이나 건축허가신청을 한 사실이 확인되지 아니하므로 쟁점토지는 비사업용 토지에서 제외되는 기간기준 요건을 충족 하지 못한 점, ⑦ 쟁점토지에 대한 건축허가 제한기간 만료일인 1998.8.1.부터 쟁점토지의 양도일인 2007.12.14.까지 쟁점토지는 사실상 나대지 상태였고, 청구인이 위 기간 중 쟁점토지에 관한 건축허가를 받기 위한 준비행위에 착수하는 등 쟁점토지를 이용하려는 어떠한 시도나 노력을 한 사실이 나타나지 않는 점 등을 감안하면 쟁점토지는 법률에 의해 사용이 금지 또는 제한된 것으로 볼 수 없으므로 비사업용 토지에 해당하는 것으로 보인다. 따라서 쟁점토지를 비사업용토지에 해당하는 것으로 보아 과세한 이 건 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유없으므로 국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
결정 내용은 붙임과 같습니다.