[요지] 처분청이 쟁점토지 소재지역이 관광지에 편입된 83.11.28.을 사업예정지역 지정일로 보고 조세특례제한법 제85조의 적용을 배제한 처분은 잘못이 없음
[요지] 처분청이 쟁점토지 소재지역이 관광지에 편입된 83.11.28.을 사업예정지역 지정일로 보고 조세특례제한법 제85조의 적용을 배제한 처분은 잘못이 없음
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분개요
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
3. 심리 및 판단
① 쟁점토지의 기준시가 과세기준일을 최종 관광지 면적 변경승인일인 1983.11.28.이 아니라 사업인정고시일(2005.8.10.)로부터 2년을 소급한 2003.8.10.로 보아야 한다는 청구주장 당부
② 쟁점토지의 양도에 대한 과세처분이 신의성실의 원칙에 위배되는 부당한 처분이라는 청구주장 당부
(1) 쟁점①에 대하여 본다. (가) 청구인은 국토해양부장관(당시 교통부장관)이 구관광사업진흥법(현관광진흥법)에 근거하여OOO관광지로 지정된 쟁점토지를 1995.1.22., 2001.1.30., 1991.6.3. 취득하여 2006.12.29. 보령시에 OOO광지 제3지구 내 토지로 수용되어 양도하고, 동 지구의 사업인정고시일(2005.8.10.)로부터 2년을 소급한 2003.8.10.을 구 조특법 제85조에서 규정하는 기준시가 과세기준일로 보아 기준시가를 적용하여 양도차익을 계산하여 양도소득세를 신고·납부하였으나, 처분청은 쟁점토지가 속한 대천해수욕장관광지 제3지구지역 양도토지에 대한 구 조특법 제85조에 의한 기준시가 과세기준일을 당초 관광지로 지정한 날(1969.1.21.)로 보는 것이 타당하나 쟁점토지가 최초고시 당시 포함되었는지 불분명하므로 최종 관광지 면적이 확정된 날인 1983.11.28.로 보아 청구인이 쟁점토지를 1983.11.28. 이후 취득하여 양도하였다 하여 쟁점토지의 양도차익을 실지거래가액으로 계산하여 양도소득세를 과세한 것으로 나타난다. (나) 교통부장관은 1969.1.21OOO관광지 조성사업의 경우 구관광사업진흥법(1967.2.28. 법률 제1896호로 공포된 법률) 제16조(관광지의 지정) 제1항에 따라 대천해수욕장 등 20개 지역에 대한 관광지를 지정[교통부공고 제2335호(1969.1.21.)]하였고, 1971.7.15.에 제1차 지정관광지 조성계획을 “관광사업진흥법제16조에 의거 관광지로 지정(1969.1.21.)한OOO 등 20개 지역에 대한 조성계획을 1971.6.1. 국무회의 의결을 거쳐 별첨과 같이 승인하니 동 조성계획 및 시행지침에 의거 동 지역을 관광지로 적극 개발 조성하기 바람. 첨부 제1차 지정관광지 조성계획 1부”라고 교통부장관이 공문을 시행한 후, 1983.11.28OOO의 지정면적 변경요청에 대하여 구관광사업법제46조의 규정에 의거 관광지 지정면적 구역도(1/25,000 지형도) 1부를 첨부하여 교통부장관이 당초 해수욕장인 구 광장(일명 ‘여인의 광장’이라 함)지역인 0.84k㎡(OOO 관광지 조성계획상 제3지구를 의미함)를 2.15k㎡(1.31k㎡ 증가)로 OOO관광지 사업계획의 면적 변경지정을 승인한 후 현재까지 변동이 없고, 이후 1985.2.27.에OOO관광지 조성계획 변경승인에 대하여 1985.11.8.에 OOO에 보령군 공고 제66호로OOO조성계획을관광사업법제46조 제2항의 규정에 의거 변경승인 받아 동 조성계획을관광사업법 시행령제9조 제2항의 규정에 의거 다음과 같이 공람토록 공고합니다”라고 공고를 하였으며, 보령시 욕장경영사업소에서 자체 작성한 OOO관광지 조성계획 변경고시”라는 제목으로 공고한 것으로 확인된다. (다) OOO는 1988.10.27. OOO광지로 지정된 전체면적(2.15k㎡) 중 일부면적을 제1지구로 지정하고, 제1지구로 지정된 토지에 대한 토지이용계획 및 이에 따른 세부실시계획을 수립하여 이를 토대로 관광지조성계획변경승인 고시한 후 위 고시에 근거하여 제1지구에 속한 토지에 대한 공공수용권을 발동하여 개발사업을 시행하였고, 이어 1993.12.14. 미개발된 OOO지역토지 중 일부를 제2지구로 지정하고 제2지구에 속한 토지에 대한 토지이용계획 및 이에 따른 세부시설계획을 수립하여 이를 토대로 관광지조성계획변경승인을 고시하고 이 고시에 근거하여 제2지구에 속한 토지에 대한 공공수용권을 발동하여 관광지조성사업을 시행하였으며, 2005.8.10. 미개발된 나머지OOO광지 지역토지를 제3지구로 지정 및 제3지구에 대한 관광지조성계획변경승인 및 고시와 2007.6.11. 편입토지 세목고시를 함으로써관광진흥법제58조에 따라공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상의 사업인정·고시가 된 것으로 의제되었음이 충청남도지방토지수용위원회 대청해수욕장관광지 조성사업(제3지구) 수용재결서(2008.11.21.)상에 확인된다. (라) 구 조특법 제85조의 규정 내용을 보면,소득세법제104조의2(지정지역의 운영)에 의거 지정지역으로 지정되는 경우 지정일 이후에는 양도소득세를 실지거래가액으로 신고하여야 되나, 공익사업의 원활한 추진을 위하여 구 조특법 제85조(지정지역내 공익사업용 부동산에 대한 양도소득세 과세특례)(2005.12.31. 법률 제7839호로 개정되기 전의 것)에 의거 지정지역으로 지정된 경우에도 불구하고 법이 정한 일정한 조건을 충족하는 경우에 한하여 기준시가로 신고할 수 있는 특례를 두고 있는바, 구 조특법 제85조(2005.12.31, 법률 제7839호로 개정된 것)【지정지역내 공익사업용 부동산에 대한 양도소득세 과세특례】를 보면, 거주자가소득세법 제104조의2 제1항의 규정에 의한 지정지역내의 부동산을 다음 각 호의 1에서 규정하고 있는 날(관계 행정기관의 장이 관보 또는 공보에 고시한 날을 말하며, 그 고시한 날이 사업인정고시일부터 소급하여 2년 이내인 경우에는 사업인정고시일부터 소급하여 2년이 되는 날, 그 고시한 날이소득세법제104조의2 제1항의 규정에 의한 지정지역 지정 후 도래하는 경우에는 지정지역을 지정한 날을 말한다) 전에 취득(거주자가 부동산을 상속받은 경우에는 피상속인이 취득한 날을 거주자가 취득한 날)하여 2006년 12월 31일 이전에공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률또는 그 밖의 법률에 의하여 당해 사업시행자에게 양도(수용되는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하는 경우에는소득세법제104조의2 제1항 및 동법 제97조 제1항 제1호 가목 본문의 규정에 불구하고 동법의 규정에 의한 양도가액 및 취득가액을 기준시가에 의할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 동조 제1호 및 제5호를 보면, “제1호에서택지개발촉진법제3조의 규정에 의하여 택지개발예정지구를 지정한 날, 제2호에서산업입지및개발에관한법률제7조의3의 규정에 의하여 산업단지 등을 지정한 날, 제3호에서지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률제4조의 규정에 의하여 광역개발권역을 지정한 날, 제4호에서주한미군(대한민국과미합중국간의상호방위조약에 의하여 대한민국에 주둔하는 미합중국 군대를 말한다)의 기지이전과 관련하여「공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률제15조의 규정에 의하여 보상계획을 공고한 날, 제5호에서 제1호 내지 제4호 외의 법률에 의하여 양도하는 부동산의 경우에는 당해 법률에 의하여 부동산이 속한 사업지역에 대한 예정지구ㆍ지역, 개발권역 지정，보상계획공고 그밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 날”로 규정하고 있으며, 동법 시행령 제79조의2(2005.2.19, 대통령령 제18704호로 개정된 것) 제1항을 보면, 법 제85조 제5호에서 “그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 날”이라 함은 “별표7의 기준시가 과세기준일을 말하며, 기준시가 과세기준일이 없는 경우에는공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 규정에 의하여 보상계획을 공고한 날”로 규정하고 있는데, 별표7에 의하면 아래와 같이 기준시가 과세기준일을 제1호에서 제26호에서 규정하고 있다. 1.수도권신공항건설촉진법제3조의 규정에 의하여 예정지역을 지정한 날 2.국토의 계획 및 이용에 관한 법률제91조의 규정에 의하여 실시계획을 인가한 날 3.신항만건설촉진법제5조의 규정에 의하여 예정지역을 지정한 날 4.～10. 11.경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률제3조의 규정에 의하여 경제자유구역을 지정한 날 12.온천법제3조의 규정에 의하여 온천원보호지구를 지정한 날 13.자연공원법제6조의 규정에 의하여 자연공원을 지정한 날 14.도시개벌법제9조의 규정에 의하여 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립한 날 15.～25. 생략
26. 제1호 내지 제25호 외의 법률에 의한 경우에는 제1호 내지 제25호의 법률에서 규정한 날과 유사한 경우로서 예정지역 지정, 실시계획인가, 기본계획 수립 등을 한 날 (마) OOO관광지 조성사업은 1961년도에 제정된 구관광사업진흥법에 의하여 관광지로 지정되었고, 이후 구관광사업진흥법이 1975.12.31.관광사업법의 제정으로 폐지되었는바, 그 부칙 제6조(관광지 지정에 대한 경과조치)를 보면, “이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 지정된 관광지는 이 법에 의하여 지정된 관광지로 본다.”라고 규정함으로써 구관광사업진흥법에 의하여 관광지로 지정된 관광지의 지정효력을 인정하였으며, 1986.12.31.에 구관광사업법이 관광진흥법으로 대체 제정되었는바, 그 부칙 제4조(관광사업의 등록 등에 관한 경과조치)에서 “이 법 시행당시 종전의관광사업법 또는관광단지개발촉진법에 의하여 행한 등록·허가·승인 또는 지정 등의 처분은 이 법에 의하여 행한 것으로 본다.”라고 규정함으로써 구관광사업진흥법의 당초 관광지 지정효력을 인정한 사실로 볼 때, OOO관광지의 조성사업은 구관광사업진흥법의 관광지 지정 효력을 토대로 조성된 것으로 나타난다. (바) 위 사실관계 및 관련법령을 종합하여 살피건대, 구 조특법(2005.12.31. 법률 제7839호로 개정되기 전의 것) 제85조는 거주자가 구 소득세법(2005.12.31. 법률 제7837호로 개정되기 전의 것) 제96조 제1항 제6호의2의 규정에 의한 지정지역 내의 부동산을 구 조특법 제85조 각 호의 1에서 규정하고 있는 날 전에 취득하여 2006.12.31. 이전에공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률또는 그 밖의 법률에 의하여 당해 사업시행자에게 양도(수용되는 경우를 포함한다)하는 경우에는 구소득세법제96조 제1항 제6호의2 및 같은 법 제97조 제1항 제1호 가목 단서의 규정에 불구하고 같은 법의 규정에 의한 양도가액 및 취득가액을 기준시가에 의할 수 있다고 규정하면서, 위 ‘각 호의 1에서 규정하고 있는 날’ 다음에 바로 이어서 괄호 안에 ‘관계 행정기관의 장이 관보 또는 공보에 고시한 날을 말하며, 그 고시한 날이 사업인정고시일부터 소급하여 2년 이내인 경우에는 사업인정고시일부터 소급하여 2년 이내인 경우에는 사업인정고시일부터 소급하여 2년이 되는 날, 그 고시한 날이 구소득세법제96조 제1항 제6호의2의 규정에 의한 지정지역 지정 후 도래하는 경우에는 지정지역을 지정한 날을 말한다’라고 병기하여 규정하고 있는바, 이와 같은 투기지정지역 내 공익사업용 부동산에 대한 양도소득세 과세특례 규정의 취지는 투기지정지역 내의 부동산이라도 공익목적을 위해 양도 또는 수용되는 부동산의 경우에는 양도가액 및 취득가액을 실지거래가액이 아닌 기준시가에 의할 수 있도록 함으로써 납세자의 세부담을 완화함과 동시에 공익사업의 원활한 시행을 도모하기 위한 것인데, 다만 통상적으로 사업계획이 발표되거나 투기지정지역으로 지정된 후의 부동산 취득에는 투기 수요가 발생할 개연성이 높은 점을 고려하여 투기지정지역 지정 이후에 취득한 경우에는 그 실질적인 목적에 불문하고 투기목적이 있는 것으로 간주하여 중과세하기 위한 것이고, 마찬가지로 사업인정고시일부터 2년 전이라면 현지조사 등을 통하여 사업이 시행될 개연성이 드러나고 사업이 시행될 경우 그로 인한 상당한 개발이익을 노리는 투기수요가 발생할 개연성이 높으므로 사업인정고시일부터 2년 소급한 날 이후에 취득한 경우에는 그 실질적인 목적에 불문하고 투기목적이 있는 것으로 간주하여 중과세하기 위한 것으로서, 결국 위 괄호 부분은 모두 일정시점을 기준으로 투기목적을 의제하기 위한 규정이므로, 위 괄호안에 명시된 날 이전에 취득한 경우 등의 일정한 요건을 충족하는 경우로 그 적용을 제한하고 있는 것이므로, 투기지정지역내 공익사업용 부동산에 대한 양도소득세 과세특례 규정의 입법목적, 위 규정의 형식 및 법문내용 등에 비추어 보면, 구 조특법 제85조에 의한 양도소득세 과세특례 적용요건의 하나인 제85조 각 호의 1에서 규정하고 있는 날로서 위 괄호 안에 명시된 날 전의 취득이라는 것은 위 각 호의 1에서 규정하고 있는 날 및 위 괄호 안에 명시된 각각의 날 모두보다 앞서 취득한 것임을 요한다고 해석함이 상당하므로(대법원 2007.12.27. 선고 2006두16779 판결 참조), 처분청이 쟁점토지가 속한 OOO관광지 제3지구내 양도토지에 대하여 구 조특법 제85조에 의한 기준시가 과세기준일을 당초 관광지로 지정한 날(1969.1.21.)로 보는 것이 타당하나쟁점토지가 최초고시 당시 포함되었는지 불분명하므로 최종 관광지면적이 확정된 날인 1983.11.28.로 보아 청구인이 쟁점토지를 1983.11.28.이후 취득하여 양도하였다 하여 쟁점토지의 양도차익을 실지거래가액으로 산정하여 양도소득세를 과세한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.
(2) 쟁점②에 대하여 본다. (가)국세기본법제15조 제1항에 의하면, “납세자가 그 의무를 이행할 때에는 신의에 따라 성실하게 하여야 한다. 세무공무원이 직무를 수행할 때에도 또한 같다.”로 규정하고 있으며,국세기본법제15조 소정의 신의성실의 원칙은 자기의 언동을 신뢰하여 행동한 상대방의 이익을 침해하여서는 안된다는 것을 의미하는 것으로서, 일반적으로 조세법률관계에 있어서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되는 요건으로서는 첫째, 관세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다는 점을 들 수 있으며, 이러한 요건을 모두 충족할 때에 한하여 과세관청의 처분을 신의성실의 원칙에 위반되는 행위로서 위법하다고 보게 되는 것이다(대법원 1988. 3. 8. 선고 87누156 판결). (나) 처분청의 쟁점토지 양도에 대한 과세경위를 살펴보면, 2006.8.30. 양도소득세 신고(감면)안내(OOO2006.8.30.] 공문을 보령시장에게 발송하였고, 보령시장은 처분청으로부터 접수한 공문을 근거로 2006.11.24. OOO관광지 제3지구 조성사업 손실보상 협의요청 및 양도소득세 신고(감면)안내[OOO 2006.11.24.]을 OOO관광지 제3지구 토지소유자 849명에게 안내문을 발송하였으며, 쟁점토지를 양도한 청구인은 2005.8.10. 고시한 OOO관광지 조성계획을 사업인정고시일로 보고 쟁점토지 양도에 대하여 기준시가로 하여 양도소득세 신고하였는바, 처분청은 OOO관광지 지정일(1969.1.21.) 이전에 취득(피상속인이 취득한 날 포함)한 경우에 한하여 기준시가를 적용[2006.8.30. 양도소득세 신고(감면)안내문 법률적 착오에 의한 것]이 가능하다 하여 쟁점토지의 양도소득세에 대하여 실지거래가액을 적용하여 2012.3.14. 이 건 과세처분한 것으로 나타난다.
1. 위 양도소득세 신고(감면)안내(OOO 2006.8.30.] 공문은 2006.8.30.OOO시장 및 욕장경영사업소장에게 통보한 것으로, 그 내용에 의하면, “OOO관광지 조성사업(제3지구)에 대한 보상업무 추진시 보상금 수령인들의 양도소득세 신고를 위하여 붙임과 같이 양도소득세 신고(감면)안내문을 보내드리니 적극 홍보하여 주시기 바랍니다.”로 기재되어 있고, 첨부된 양도소득세신고(감면)안내문[OOO 관광지 조성사업(제3지구)과 관련]에 의하면, “보령시의 경우 2005.8.19.부터 토지 등 투기지역으로 지정되어 있어 토지, 건축물(주택은 제외하나 1세대2주택 이상은 실가)은 실지거래가액으로 양도소득세를 계산하여야 하나, 사업인정고시일(관보게시일 의미)일로부터 2년 이전에 취득한 토지의 경우는 기준시가로 신고할 수 있습니다.”로 기재되어 있으며,
2. 위 OOO관광지 제3지구 조성사업 손실보상 협의요청[OOO 2006.11.24.)하여 OOO에게 안내한 “OOO관광지 제3지구 조성사업 손실보상 협의요청” 공문으로, 그 내용을 보면 “OOO관광지 조성사업(3지구) 개발구역에 편입되는 귀하 소유의 토지 및 건물에 대하여 손실보상 협의코자 하오니,공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제16조에 의거 2006.12.28.까지 협의(계약)하여 주시기 바랍니다.”로 기재되어 있으며, 위 공문에 첨부된 OOO 관광지 조성사업(제3지구)손실보상 협의요청서의 p7～p8에 기술된 양도소득세 관련 내용을 보면, 다음과 같이 2003.8.10. 이전에 취득하신 부동산을 2006.12.31. 이전에 사업시행자OOO시)에게 양도하는 경우는 양도소득세를 기준시가로 신고·납부할 수 있다는 내용을 통지하였고, OOO은 “세액 신고방법으로 보령시의 경우 투기지역으로 지정(2005.8.19.)되어 있어 양도소득세를 실제 거래액으로 신고·납부해야 합니다. 다만, 양도(수용)되는 경우 부동산이 사업인정 고시일인 2005.8.10.부터 2년 전인 2003.8.10. 이전에 취득하신 부동산을 2006.12.31. 이전에 사업시행자(OOO시)에게 양도하는 경우는 양도소득세를 기준시가로 신고·납부할 수 있습니다.”라고 기재되어 있는 것으로 확인된다. (다) 처분청은 당초 신고안내문은 OOO이 수용지역에 대한 관광지 지정 및 사업인정고시에 대한 상세한 개발내용을 언급하여 정식으로 질의한 사항이 아니고 단순히 쟁점토지의 수용주민을 위한 일반적인 안내문으로 구체적인 사안에 적용할 수 있는 공적견해 표명이라고 볼 수 없고, 즉 납세자에 대한 공적견해 표명이 아니고 단순히 보령시청에 신고안내를 위한 홍보 수준에 그친 것이며, 세무서가 질의 회신을 수행하는 국세청 내의 세법의 유권해석기관도 아닌 점, 당해 신고안내문이 기준시가 과세기준일을 관광지지정일이 아닌 사업인정고시일로 법령을 오류해석에 기인한 것일 뿐 당초 처분에 법적 하자가 없는 점(국세기본법 집행기준 15-0-4 제11항) 등으로 보아 확립된 공적견해 표명으로 볼 수 없는 것이므로 신의성실의 원칙에 위배되는 처분에 해당되지 않으므로 청구인의 주장은 이유없는 것으로 답변하고 있다. (라) 위 사실관계 및 관련법령을 종합하여 살피건대, 처분청에서 사업시행자인 OOO에게 보낸 양도소득세 신고(감면)안내문[OOO 2006.8.30.]에 따르면, “보령시의 경우 2005.8.19.부터 토지 등 투지지역으로 지정되어 있어 토지, 건축물은 실지거래가액으로 양도소득세를 계산하여야 하나 사업인정고시일(관보게시일 의미)로부터 2년 이전에 취득한 토지의 경우에는 기준시가로 신고할 수 있습니다”라고 기재하고, 이 내용을 “OOO관광지 조성사업(제3지구)에 대한 보상업무 추진시 보상금 수령인들의 양도소득세 신고를 위하여 적극 홍보하여 주시기 바랍니다.”라고 기재되어 있으나, 사업시행일이 언제인지 명확하게 명시하지 않고 일반적인 이론만을 적시한 것이라는 점, 또한 처분청이 토지소유자들에게 직접 양도소득세를 기준시가로 신고하라고 안내한 사실이 없는 점, 2006.11.24. 관광지 조성사업시행자인 보령시장은 동 지구에 토지를 소유한 청구인 등에게 OOO관광지 제3지구 조성사업 손실보상 협의요청[OOO(2006.11.24.)] 공문을 발송하였는 바, 그 내용에 의하면 “사업인정고시일인 2005.8.10.부터 2년 전인 2003.8.10. 이전에 취득하신 부동산을 2006.12.31. 이전에 사업시행자OOO)에 양도하는 경우는 양도소득세를 기준시가로 신고·납부할 수 있습니다.”라고 안내하였으나 단지 OOO이 토지수용목적으로 청구인에게 양도소득세 신고를 안내한 것에 불과한 것으로, 관련법령과 대법원 판례 등에 의하면 구 조특법 제85조가 규정하는 ‘기준시가 과세기준일’은 사업예정지역으로 지정된 날, 사업인정고시일로부터 소급하여 2년이 되는 날, 지정지역으로 지정된 날 중 가장 빠른 날을 말하는 것으로, 동 기준시가 과세기준일 이전에 취득한 경우에 한하여 기준시가로 신고할 수 있는 과세특례가 주어진 것으로 해석(대법원 2007.12.27. 선고 2006두16779 판결 참조)한 사실 등으로 볼 때,이 건 과세처분은국세기본법제15조에 의한 신의성실의 원칙에위반되는 처분에 해당한다고 볼 수 없다고 판단된다.
4. 결론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.