나대지 상태로 방치하고 있는 토지를 학교법인이 직접 사용하고 있는 부동산으로 볼 수 있는지 여부

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분개요

• 가. 처분청은 2011년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인 소유로서 종합의료시설 용도의 OOO 토지 31,376㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 재산세 등의 경감대상인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당되지 아니한다고 보아 그 과세표준액OOO에 지방세법 제111조 제1항 제2호 가목의 세율을 적용하여 산출한 재산세(토지분) OOO, 재산세 과세특례 OOO, 지방교육세 OOO, 합계 OOO을 2011.9.10. 청구법인에게 부과 고지하였다.
• 나. 청구법인은 이에 불복하여 2011.11.4. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 이 건 토지는 1994.1.10. OOO로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에서 규정한 도시계획시설인 “종합의료시설”로 결정되고 지형도면이 고시된 후 장기간 미집행된 사권이 제한된 토지이므로 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당된다 할 것으로, 도시계획시설의 집행은 도시계획 결정 후 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 및 제88조에 따라 사업시행자 지정 및 실시계획인가를 받은 후 사업을 시행하여 계획된 도시계획시설인 “종합의료시설”이 설치된 것을 말하는 것이므로, OOO로의 소유권 이전이 계획된 도시계획시설인 종합의료시설이 설치된 것으로 볼 수는 없다 하겠고, 청구법인이 이 건 토지소유자이기는 하나, 이 건 토지는 도시계획시설인 종합의료시설로 결정된 토지로서 이러한 시설의 설치를 위한 사업시행은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 사업시행자지정 및 시행인가를 받아야 하는 것이므로 당해 시설의 설치를 토지소유자인 사인에게 강제할 수는 없을 뿐만 아니라 토지소유자가 임의로 건축의 주체가 될 수는 없다 할 것이며(OOO도 종합의료시설의 설치는 사업시행자 지정과 시행인가를 받아 건축할 수 있다고 해석하고 있음), 지방세특례제한법 제84조 제1항에서는 장기 미집행된 토지에 대하여 재산세 등을 경감토록 하고 있을 뿐 국가 및 지방자치단체 등이 장기 미집행하고 있는 토지로 한정한다고 규정하고 있지 아니하고, 더구나 1996.3.6. OOO 택지개발사업의 준공은 말 그대로 택지개발사업, 즉 주택건설용지, 상업용지, 공공시설용지가 준공되었다는 것이지 도시계획시설인 종합의료시설이 설치된 것은 아니라 하겠으므로, 종합의료시설 용도의 이 건 토지에 대한 이 건 재산세 등의 부과처분은 재산세는 100분의 50을 경감하는 것으로, 지방세특례제한법 제112조에 따라 부과되는 세액은 면제되는 것으로 경정되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 이 건 토지는 1994.1.10. OOO가 OOO에서 시행하는 OOO 택지개발사업에 대하여 택지개발촉진법 제9조 규정에 의거 실시계획을 승인하고 고시OOO할 때에 “종합의료시설”로 결정 고시되고 1998.3.20. 구획정리가 완료되었으며, 1998.10.20. 국가소유로 되었다가 2003.12.26. OOO 명의로 소유권이 이전되었고, 이후 2008.1.10. 매매를 원인으로 하여 청구법인 명의로 소유권이전등기가 경료되었는데, 지방세특례제한법 제84조 제1항의 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 대한 재산세 등의 감면규정은 도시계획시설로 고시가 되었으나 이를 국가 및 지방자치단체 등에서 시행하지 않아 개인의 사적재산권이 침해되는 경우에 조세감면혜택을 주기 위한 것이므로, 위 재산세 등의 감면규정을 적용하려면 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당되어야 하는데, 이 건 토지는 위 택지개발사업 실시계획 승인 고시 이후 1998.3.20. 구획정리가 완료되어 그 소유권이 1998.10.20. 국가소유로 되었고, 그 다음 2003.12.26. OOO로 소유권이 이전되었으므로 이때 이미 지형도면이 고시된 후 “집행된 토지”로 보아야 하고, 더구나 이 건 토지의 이용주체가 토지소유자인 청구법인이며, 의료시설 등에 대한 건축 등의 주체도 청구법인 본인이므로, 위 법령에서 규정하고 있는 “장기간 미집행된 토지”가 의미하는 수동적인 주체라고는 할 수 없고, “집행”의 개념을 직접적인 건축행위로 해석하여 단지 청구법인이 나대지 상태로 방치한 것을 “미집행”으로 해석하는 것은 축소해석 및 자의적 해석이라고 할 수 있다. 또한, “장기 미집행”이란 국가, 지방자치단체 및 공공기관이 시행자로서 동 도시계획시설을 장기 미집행하고 있는 것을 의미하는 것이지 토지 등 소유자 사인이 시행자가 되는 경우는 정당한 사유를 묻지 않고 있으므로 어떤 사유에서든지 집행하지 않고 있는 경우에는 사권이 제한된 토지로 볼 수 없다OOO 할 것으로, 청구법인은 의료업, 장례식장 등을 목적사업으로 하고 있고, 이 건 토지에 대한 취득은 도시계획시설에 맞는 “의료시설”로 이용하기 위하여 기존 지형도면이 고시되기 이전에 소유하고 있거나 추진 중에 취득한 것이 아닌, 2008.1.10.에 취득이 이루어졌으며, 이후 청구법인 내부사정으로 의료시설을 건축하지 못한 경우에 해당하므로 이 건 토지는 위 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 재산세 등의 경감대상에 해당한다고 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 종합의료시설 용도의 이 건 토지가 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 재산세 등의 감면대상인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당된다고 볼 수 있는지 여부
• 나. 사실관계 및 판단

(1) 지방세특례제한법 제84조 제1항에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 등에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감하고, 지방세법 제112조에 따라 부과되는 세액을 면제한다고 규정하고 있다.

(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호․제7호, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제6호에 의하면, 종합의료시설을 기반시설 중 보건위생시설의 하나로 열거하고 있고, 도시계획시설을 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제32조 제1항 전단에서 특별시장․광역시장․시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시관리계획 결정이 고시되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다고 하면서 규정하고 있다.

(3) 1994.1.10. OOO 택지개발사업 실시계획승인 고시 당시의 택지개발촉진법(1993.3.1. 법률 제4530호) 제11조 제1항 본문 및 제1호부터 제19호까지에서 시행자가 제9조의 규정에 의한 실시계획의 승인을 얻은 때에는 도시계획법 제4조의 규정에 의한 허가, 동법 제12조의 규정에 의한 도시계획의 결정, 동법 제24조의 규정에 의한 도시계획사업시행의 허가 및 동법 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가 등을 받은 것으로 보며, 건설부장관이 실시계획의 승인을 고시한 때에는 관계법률에 의한 인․허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다고 하면서, 그 제2항 전단에서 건설부장관이 제9조의 규정에 의하여 실시계획을 승인하고자 하는 경우에 그 계획에 제1항 각 호의 1에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 관계기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있다.

(4) OOO는 1994.1.10. OOO가 시행하는 OOO 택지개발사업의 실시계획을 승인하고 같은 날 고시OOO하였는데, 동 지형도면고시에 포함된 도시계획결정(변경)조서에서 이 건 토지가 “종합의료시설”로 결정된 것으로 확인된다.

(5) 2011.11.15. 처분청이 발급한 “토지이용계획 확인서”에 의하면, 이 건 토지는국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지역․지구가 도시지역, 제2종 일반주거지역, 일반미관지구, 제1종 지구단위계획구역, 대로3류(접함), 종합의료시설인 것으로 나타난다.

(6) 한편, 우리 원은 2012.2.7. OOO에 “① OOO가 시행한 택지개발사업지구 내 ‘도시계획시설부지’가 준공된 경우 동 도시계획시설(종합의료시설)이 집행된 시설로 볼 수 있는지?, ② 만약 집행되지 않은 시설로 볼 경우 토지 위에 건축물이 착공된 상태만을 집행된 시설로 볼 수 있는지 아니면 건축물이 완공된 경우여야 집행된 시설로 볼 것인지?, ③ 이 건의 경우에 있어 당초 사업시행자로 지정된 OOO가 종합의료시설을 설치하여야 하는지 아니면 현재 토지 소유자인 법인이 사업시행자가 되어 종합의료시설을 설치할 수 있는지 여부, ④ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항에 따라 사인(私人)이 사업시행자로 지정받아 도시계획시설 사업을 시행할 경우 자금사정 등 사인의 내부적 요인으로 착공하지 못할 경우까지도 미집행 시설로 인정할 수 있는지?” 등에 대하여 질의하였고OOO, 이에 OOO는 질의 ①과 ②에 대하여는 “택지개발사업 당시 OOO가 부지조성까지만 하고 일반인이 그 부지를 분양받아 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 실시계획인가를 득하거나 건축허가 당시 실시계획을 의제처리한 후 설치하는 경우가 있는데, 질의처럼 부지조성만 준공되었다면 일부 집행된 것으로 판단되는바, 구체적인 사항은 당초 택지개발 실시계획승인시 의제협의 등 사실관계 확인 후 판단하여야 할 것임”, 질의③에 대하여는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 및 같은 법 시행령 제96조에 따라 도시계획시설 사업은 국가 또는 지방자치단체․공공기관․일반인 등이 할 수 있고, 같은 법 제87조에 따라 도시계획시설 사업은 분할시행 할 수 있으므로 부지조성과는 별도로 건축물은 개인 또는 법인 등이 설치할 수 있음”, 질의④에 대하여는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 및 제88조에 따라 사업시행자 지정 및 실시계획인가에는 사업시행기간(착수예정일 및 준공예정일)이 포함되므로 실시계획인가 등이 이루어졌다면 도시계획시설 사업은 집행중인 것으로 볼 수 있음”이라고 답변하였고OOO, 이후 우리 원은 2012.8.27. OOO에 이 건 토지와 관련된 OOO 택지개발사업 실시계획 승인 당시 관계부처와의 협의가 있었는지에 대한 사실확인을 요청하였고OOO, 이에 OOO는 2012.9.7. 관련자료를 송부하였는데OOO, 그 자료OOO에 의하면 OOO 택지개발사업 실시계획 승인과 관련하여 관련부서 및 기관과 사전 협의를 거친 것으로 확인되고 있다.

(7) 위 사실관계 및 제시증빙과 관련법령 등을 종합하여 살펴본다. OOO는 택지개발사업 당시 사업시행자가 부지조성까지만 하고 이후 일반인이 당해 부지를 분양받고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 실시계획인가를 받거나 건축허가 당시 실시계획을 의제처리한 후 설치하는 경우 부지조성이 준공되었다면 일부 집행된 것으로 판단되는바, 구체적인 사항은 당초 택지개발사업 실시계획 승인시 의제협의 등 사실관계 확인 후 판단하여야 할 것이라고 하고 있는데, 이러한 사항에 대한 우리 원의 확인요청과 관련하여 OOO가 회신한 자료에 의하면, 이 건과 관련된 택지개발사업 실시계획 승인 당시 OOO는 관계기관 등과 사전협의를 거친 것으로 확인되고 있으며, 더구나 이 건 토지는 도시계획시설인 종합의료시설로 결정된 상태에서 청구법인은 그 목적대로 취득하였으므로 이미 집행상태에 있다고 볼 수 있는 점 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제86조 제5항에서 예외적으로 사인이 사업시행자가 될 수 있는 시설의 경우 당해 시설 그 자체의 기능발휘를 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있으며, 도시계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 관한 규칙 제2조 제2항에서 중요한 세부시설에 대한 조성계획의 결정과 함께 세부시설구조 및 설치기준을 정하도록 하고 있는 것에 미루어 보면, 청구법인의 사적이용권이 완전히 또는 수인정도가 과도할 만큼 배제되었다고 보기는 무리가 있다고 할 수 있는 점, 위 지방세특례제한법 제84조 제1항의 사권 제한토지 등에 대한 재산세 등의 경감규정의 취지가 도시계획시설의 지정으로 말미암아 당해 토지의 이용가능성이 배제되거나 또는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로도 사용할 수 없기 때문에 이로 말미암아 현저한 재산적 손실이 발생하는 경우 사회적 제약의 범위를 넘는 수용적 효과를 인정하여 이에 대한 보상을 하기 위함에 있는데, OOO는 도시계획시설 사업은 국가 또는 지방자치단체․공공기관․일반인 등이 할 수 있을 뿐만 아니라 도시계획시설 사업은 분할시행 할 수 있어 부지조성과는 별도로 건축물은 개인 또는 법인 등이 설치할 수 있다고 하고 있음에 미루어 보면 청구법인은 언제든지 사업시행자의 자격을 득하여 도시계획시설인 종합의료시설을 설치할 수 있었음에도 이 건 토지상에 건축물(종합의료시설)을 착공하지 아니한 것은 청구법인의 자금사정, 수요조사 등 내부사정으로 이를 방치하고 있었다고 볼 수밖에 없는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 건 토지는 위 지방세특례제한법 제84조 제1항의 규정에 의한 재산세 등의 감면대상인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제7호에 따른 도시계획시설로서 같은 법 제32조에 따라 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지에 해당된다고 볼 수는 없다. 따라서 처분청이 이 건 재산세 등을 청구법인에게 부과 고지한 것은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세기본법 제123조 제4항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.