염전으로 사용하다가 그 사용을 폐지한 토지가 사실상의 유지로서 재산세 비과세대상에 해당하는지 여부(기각)

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요

• 가. 처분청은 청구인이 2009년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOO OOO OOO OOO 621-4 외 52필지 면적 236,567㎡(내역 별첨, 이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 재산세 과세대상을 별첨과 같이 구분한 다음, 지방세법 시행령 제188조 제1항 제1호 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 등을 아래와 같이 청구인에게 2009.9.9. 고지하였다. (단위: ㎡, 원) 구분 면적 과세표준 세액합계 재산세 지방교육세 종합합산 194,451 9,371,769,085 55,930,620 46,608,850 9,321,770 분리과세 42,116 1,369,325,328 1,150,210 958,510 191,700 합계 236,567 10,741,094,413 57,080,830 47,567,360 9,513,470 나.청구인은 이에 불복하여 2009.12.10. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)처분청은 이 건 토지 중 OOO 621-4 유지 144,483㎡(이하 “이 건 쟁점토지”라 한다)에 대하여 2008년까지 재산세 등을 과세하지 아니하였으나, 2009.9.9. 이 건 쟁점토지가 폐양어장에 해당하는 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과고지하였다. (1)주위적으로 이 건 쟁점토지는 비과세대상에 해당한다. 이 건 쟁점토지는 공부상 지목이 유지로 되어 있고, 실제 인근주민들이 이 건 쟁점토지에 저장된 물을 농업용수로 사용하고 있으므로 이 건 쟁점토지는 저수지 또는 자연적으로 형성된 호소로서 지방세법 제186조의 비과세대상에 해당하는데도 재산세과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 이 건 재산세 등의 부과처분은 위법하다. (2)가사 이 건 쟁점토지가 비과세대상이 아니라 하더라도 분리과세대상에 해당한다. (가) 이 건 쟁점토지는 청구인이 1998.10.26. 공매로 취득하기 이전에 OOOO(주)가 염전으로 사용하다가 1999.8.16. 염전을 폐지한 토지이므로 분리과세대상에 해당한다. (나) 지방세법 시행령 제132조 제5항 제3호 단서에서는 “염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우”에 분리과세대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있고, 위 단서에 해당하기위해서는 “과세기준일 현재 다른 용도로 사용하고 있어야” 하나, 처분청이 이 건 재산세 등을 부과고지한 2009.9.9.을 기준으로 이 건 쟁점토지는 양식장으로 사용되고 있지 않을 뿐만 아니라 이전에 양식장으로 사용한 자도 청구인이 아니므로 이 건 쟁점토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 것은 위법하다. (3)이 건 쟁점토지에 대한 재산세 등의 부과처분은 비과세관행 및 비례원칙을 위배하였다. (가) 처분청은 2000년부터 2008년까지 9년간 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재하고, 위 기간 동안 과세를 하지 않은 것은 이 건 쟁점토지가 농업용에 공하는 저수지 또는 자연적으로 형성된 호소에 해당함을 이유로 과세하지 않겠다는 OOOO의 의사를 표시한 것으로, 이에 대하여 청구인은 신뢰를 가지고 있었음에도 불구하고 처분청이 2009년 갑자기 종합합산과세대상에 포함시켜 과세처분을 한 것은 지방세법 제1조의2를 위반하였다. (나)이 건 쟁점토지는 현재 OOOOOO로 지정 고시되어 아무런 개발도 하지 못하여 청구인의 재산권에 상당한 제약을 감수하고 있는 실정이고, 그럼에도 불구하고 이 건 쟁점토지를 종합합산과세대상에 포함시켜 매년 엄청난 세금을 부과하는 것은 이중의 고통을 감내하라는 것으로 과세처분으로 달성하려는 공익보다 이로 인해 침해받는 사익이 훨씬 크다 할 것이다. (4)따라서, 이 건 재산세 등의 부과처분 중 이 건 쟁점토지에 대한 재산세 등의 부과처분을 취소하여야한다.
• 나. 처분청 의견 (1)지방세법 시행령제137조의 비과세대상인 “유지”란 농업용 및 발전용에 공하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호소를 말하며 농업용에 공하는 댐·저수지는 유수(流水)를 저장하여 물의 과다 또는 과소를 조절하는 인공시설을 말하고, 이 건 쟁점토지는 염전으로 사용하다가 폐지한 후 양어장으로 사용하고, 양어장을 폐지한 후 불법낚시터 등으로 사용하였던 토지이며, 전체면적이 아닌 마을 입구 쪽의 일부면적을 일시적으로 농업용수로 사용하였다 하여도 농업용수를 위해 인공적으로 설치한 시설이 아니며, 자연적으로 형성된 호소 또한 아니므로 유지로서 비과세 대상에 해당 되지 아니한다. (2)이 건 쟁점토지는 1990.8.16. 염전을 폐지한 토지이며 청구인이 소유하기 이전에 양어장으로 사용 했던 근거는 실제 임대사용자가 납부한 면허세에서도 확인가능하고, 양어장 임대계약 당시 OOOO(주)의 관리부장 및 실제사용자의 면담내용에서도 확인가능하며, 그 후 불법낚시터로 사용된 사실은 청구인이 증빙서류로 제출한 서류에서도 확인되고, 청구인이 소유하기 이전에 사용했던 현황이든, 인·허가를 득했던지 여·부, 토지소유자의 의지와 상관없는 불법행위이던 재산세(토지분)의 현황을 판단하는 데에는 아무런 영향을 끼치지 않는다 할 것이며, 또한 양어장 및 낚시터로 사용을 하다가 과세기준일 현재 어떠한 행위를 하지 아니하였다고 하여도 지방세법 시행령 제132조 제5항 제3호의 과세기준일 현재 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지에 해당되지 아니하므로 분리과세대상에 해당하지 아니한다. (3)이 건 쟁점토지가 소재한 지역은 OOOOOO으로 고시되어 산업입지 및 개발에 관한 법률의거 개발행위 및 각종 인·허가가 제한 되고 있으나, 이 건 쟁점토지는 지방세법 시행령 및 OOO OOOOO감면조례가 정하고 있는 공공시설용 토지로서 재산세의 감면대상에 해당하지 아니하고, 지방세법 시행령 제132조의 분리과세대상 토지에도 해당하지 아니하며, 청구인의 주장과 같이 과세처분으로 사익의 침해가 크다 하더라도 세법의 적용과 해석에 있어서는 법문에 충실하여야 하고 확장해석이나 축소 해석 또는 유추해석이 금지되므로 재산세 과세구분을 달리 적용할 수 없다 할 것이다. (4)국세기본법 제18조 제3항에 규정된 비과세관행이 성립하려면 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사표시가 있어야 하며, 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위해서는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다 할 것이나, 이 건 쟁점토지는 재산세 과세대상에 해당하나 착오로 비과세하였던 사항으로 착오로 비과세된 사항을 과세하지 않겠다는 관행이 일반적으로 성립하였다고 볼 수 없으므로 착오로 비과세 된 사실을 인지한 후 이 건 재산세 등을 과세한 것은 정당하고 비과세관행에 관한 법리오해 등의 위법이 없다 할 것이다. (5)따라서, 이 건 쟁점토지를 재산세 과세대상으로 하여 종합합산과세대상으로 한 이 건 재산세 등의 부과처분은적법하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 (1)염전으로 사용하다가 그 사용을 폐지한 토지가 사실상의 유지로서 재산세 비과세대상에해당하는지 여부 (2)염전으로 사용하다가 그 사용을 폐지한 토지를 다른 용도로 사용하는 경우로 보아재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 것이 적법한지 여부

(3) 재산세를 비과세한 토지에 대하여 과세대상에 해당하는 것으로 보아 과세한 경우,비과세관행 및 비례원칙에 위배되는지 여부

• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제1조의2 (해석의 기준 등) ① 이 법을 해석·적용할 때에는 과세의 형평과 해당 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당하게 침해되지 아니하도록 하여야 한다.

③ 이 법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다. 제182조 (과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
• 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지 라.가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지 제186조 (용도구분에 의한 비과세) 다음 각호에 규정하는 재산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다. 4.대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령 제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ⑤ 법 제182조 제1항 제3호마목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호부터 제11호까지의 규정에 따른 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호에 따른 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다.

3. 과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있거나 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지. 다만, 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제137조 (용도구분에 의한 비과세) ① 법 제186조 제4호에서 "대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지를 말한다. <개정 2008.5.27>

5. 유지: 농업용 및 발전용에 공여하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호소 제143조 (재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과한다.

(3) 국세기본법 제18조 (세법해석의 기준, 소급과세의 금지) ① 세법의 해석ㆍ적용에 있어서는 과세의 형평과 당해 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당히 침해되지 아니하도록 하여야 한다.

③ 세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인과 처분청이 제출한 관련 증빙자료에 의하면 아래의 사실이 확인된다. (가) OOOO(주)가 1990.8.16. 아래와 같이 염전 폐지신고를 하였다. (나) 이 건 쟁점토지의 육상양식어업과 관련한 면허세 납부사항은 아래와 같다.

1. 납세자: OOO(OOO OOO OOO OO) 2)육상양식어업 면적:144,483

3. 1996.6.13. OOO 면허세 18,000원 납부 (다) 청구인은 1998.10.26. 이 건 쟁점토지를 공매취득[전소유자 OOOO(주)]하였다.

(2) 쟁점(1)에 대하여 본다. (가) 지방세법 시행령 제186조 제4호 및 같은 법 시행령 제137조 제1항에서는 유지를 재산세 비과세대상으로 규정하면서 유지의 정의를 “농업용 및 발전용에 공여하는 댐·저수지·소류지와 자연적으로 형성된 호소”로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제143조에서는 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과하는 것으로 규정하고 있다. (나) 이 건 쟁점토지는 공부상 지목이 유지로 되어 있으나, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지역·지구는 도시지역미분류(OOOOOOOO)로 되어 있고, 청구인이 제출한 진정서 제출에 따른 회신(OOOO OOOOOOOOOOOO) 공문에 의하면, 불법건축물 및 구조물철거요청에 관한 진정민원에 대하여 행위자에게 원상복구토록 요구하였다는 내용 등으로 보아 이 건 쟁점토지상에 불법건축물 등이 설치된 사실을 알 수 있고, 처분청 담당공무원이 2009.12.31. 현지확인출장하여 OOO 및 OOO과 대화한 기록에 의하면, OOO는 OOOO(주)가 염전을 폐지한 후 임대계약하여 육상양식어업 허가는 득하여 4～5년 양식장으로 사용하였고, 양식장을 중단한 후에는 일시적으로 왕새우를 다른 곳에서 가져와 판매만 한 사실이 있으며, 토지가 방치된 후 일부사람들이 들어와 낚시터로 사용한 것으로 증언하고 있다. 또, 당시 OOOO(주) 관리부장 OOO은 토지소재 인근 주소지에서 거주 하고 있고, 이 건 쟁점토지는 OOOO(주)가 염전으로 사용당시 물 공급하는 유지로 펌프장이 위치한 토지였으며, 처음 양어장으로 사용할 당시에는 바닷물이 들어와 양식장을 운영하였으나 나중에 OOOOO 개발로 바닷물이 들어오지 않아 OOO를 거쳐 OOO 쪽에 있는 바닷물을 끌어들여 왕새우 양식장을 운영하였고, OOO가 왕새우 양식장을 5～6년간 운영했던 것으로 기억하고 있다는 사실을 증언하고 있다. 뿐만 아니라 처분청이 제출한 OOO의 확인서, 면허세부과현황자료 등에 의하면, OOO가 1996.6.13. 면허세를 납부한 사실 등으로 보아 OOO가 이 건 쟁점토지에서 육상양식어업허가를 득하고 19991년부터 5～6년간 육상양식어업을 한 사실을 알 수 있다. (다)위와 같은 사정을 미루어 보면, 이 건 쟁점토지는 양어장으로 사용하다 그 사용을 중단한 토지로서 일시적으로 농업용수로 사용한 사실이 있다하더라도 인공적으로 설치한 저수지나 소류지로 보기 어려울 뿐만 아니라 자연적으로 형성된 호소로 보기 어렵다 할 것이다. (라) 따라서, 이 건 쟁점토지는 유지로서 재산세 비과세대상에 해당한다는 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다 할 것이다.

(3) 쟁점(2)에 대하여 본다. (가) 지방세법 제182조 제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 그 제1호에서는 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 규정하고 있고, 그 제3호에서는 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지 등을 분리과세대상 토지로 규정하고 있으며, 지방세법 시행령 제132조 제5항 제3호에서는 “과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있거나 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지. 다만, 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있고, 지방세법 시행령 제143조에서는 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과하는 것으로 규정하고 있다. (나) 이 건 쟁점토지는 위 사실관계에서 본바와 같이 토지대장상 지목이 유지로 되어 있으나, 육상양식어업신고에 따른 면허세를 납부한 사실이 있고, OOO의 확인에 의하면 처음에는 양식어업 운영이 잘되었으나, 나중에는 바이러스 등으로 손해를 보고 양식어업을 중단하고 다른 곳에서 왕새우를 가져다 판매한 사실이 있다고 하였으며, 처분청이 현지확인조사한 바에 의하면, 염전으로 사용을 폐지한 후 양어장으로 사용한 사실이 확인된다. (다) 위와 같은 사정을 미루어 보면, 청구인이 이 건 쟁점토지를 취득하기 전에 양식업어업에 사용한 사실을 알 수 있고, 이미 그 기능상으로도 염전으로 재사용이 불가능한 상태에 있는 것으로 보이고, 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 염전을 양어장으로 변경한 이상 청구인이 비록 이 건 쟁점토지를 취득한 후, 일체의 인위적 행위를 하지 않고 양식어업을 영위하지 않아 유지형태로 방치하고 있다하더라도 이 건 쟁점토지는 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우로서 지방세법 시행령 제132조 제5항 제3호 소정의 염전 또는 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지로 보기 어렵다. (라)따라서, 이 건 쟁점토지의 재산세 과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 한다는 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다.

(4) 쟁점(3)에 대하여 본다. (가) 국세기본법 제18조 제3항에 규정된 비과세관행이 성립하려면 상당한 기간에 걸쳐 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 과세관청 자신이 그 사항에 관하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 과세하지 않는다는 의사표시가 있어야 하며, 위와 같은 공적 견해나 의사는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위해서는 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다 할 것이다(OOO OOOOOOOO OO OOOOOOOOOOO, OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO O OO). (나) 청구인은 2000년부터 2008년까지 9년간 과세를 하지 아니한 객관적 사실이 존재하므로 지방세법 제1조의2 및 국세기본법 제18조 제3항의 규정을 들어 비과세관행 등에 위배된다고 주장하나, 처분청의 의견에 의하면, 이 건 쟁점토지는 착오로 재산세를 비과세하였던 것으로 보이고, 단순한 과세누락과는 달리 과세관청이 상당기간의 불과세 상태에 대하여 과세하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정을 달리 발견할 수도 없으므로 비과세관행이나 비례원칙에 위배된다는 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다.

(5) 따라서, 처분청이 이 건 쟁점토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 과세한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별첨> 이 건 토지의 과세대상구분 및 과세표준 내역 (OO O O, O) O OO O O O O, O O O,O O OO, O O O, OO O OO, OO O OOO, OO O OOO