토지를 그 사용현황 등에 따라 구분하여 재산세 등을 부과고지한 처분의 당부 (기각)

[주 문] 심판청구를기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요

• 가. 청구법인은 전기사업법에 의한 전기사업자로서, 1979.12.8. 구 전원개발에 관한 특례법 제5조 제4항 및 같은법 시행령 제16조에 의거 구 OOOOOOO으로부터 전원개발사업실시계획 승인을 받고서 1979.12.27.부터 2007.5.31.까지 OOOO OOO OO OOO O 외 604필지 3,435,184.63㎡를 취득하여 그 지상에 OOOOOOO(OOOO OOOOO) 등을 설치하였고, 2002.5.4. 전원개발사업 예정구역 지정고시 및 2009.4.3. 전원개발사업실시계획 승인을 받은 후 OOOOO 1,2호기를 건설하기 위하여 2003.11.14.부터 2009.5.26.까지 OOOO OOO OO OOO O OOO 외 357필지 591,494㎡를 취득하였다.
• 나. 처분청은 청구법인이 소유하고 있는 OOO 관할구역 안에 소재하는 토지의 이용현황을 전수조사하여, 2008년 이전까지 재산세 분리과세 또는 비과세 대상으로 보았던 위 OOO O 공장용지 등 101필지 2,440,136.50㎡(이하 “이 사건 본부지”라 한다) 중에서 OOO O 공장용지 등 61필지 0㎡(별첨1. 참조, 이하 “쟁점본부지”라 한다)가 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호(2004년도분 종합토지세는 2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 지방세법 시행령 제195조의15 제4항 제5호 적용, 2005～2007년도분 재산세는 2008.5.27. 대통령령 제20794호로 개정되기 전의 지방세법 시행령 제132조 제4항 제5호 적용)에서 규정하는 분리과세 대상인 “발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”에 해당하지 않고, 위 OOO O OOO 전 등 261필지 396,740.24㎡(OO OOOOOOOOOO OO)는 같은 항 단서에서 규정하고 있는 “시설 및 설비공사를 진행중인 토지”에 해당하지 않는 것으로 보아 각 종합합산과세 대상토지에 포함하는 등 토지이용현황 조사결과에 따라 종합합산, 별도합산 및 분리과세 대상으로 구분한 후, 2009.5.4. 2004년도 세액조정분(세액조정 필지수 693필지 2,993,079.3㎡) 종합토지세(도시계획세, 지방교육세, 농어촌특별세 포함) 397,035,320원을, 2009.4.20. 세액조정분 재산세(도시계획세, 지방교육세 포함) 2005년도분 34,397,300원(419필지 3,085,940.96㎡), 2006년도분 54,362,800원(780필지 3,059,460.24㎡), 2007년도분 81,793,530원(892필지 3,233,919.77㎡) 및 2008년도분 64,910,100원(920필지 3,266,272.82㎡)을 각 부과고지하였으며, 2009.9.9. 2009.6.1.기준 청구법인이 보유한 1,059필지 3,515,515㎡에 대하여 2009년도 정기분 재산세(도시계획세, 지방교육세 포함) 354,042,490원을 부과고지하였다.
• 다. 청구법인은 이에 불복하여 2009.7.14. 이의신청을 거쳐 2009.12.3. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구법인 주장 법인의 업무용에 직접 사용하는 재산에 관한 질의회신(OOOOOOOOOO OOOOOOOOOOO) 내용을 보면, 원자력발전소를 중심으로 반경 750m이내에는 주거용 시설 제한구역으로 설정되어 있어 당해 업무에 직접 공한다고 봄이 타당하다고 명시되어 있고, 종합토지세 해설책자(OOOOOOO, OOO O)에서는 구 전원개발에 관한 특례법에 의해 구 OOOOOOO의 승인을 받아 취득한 발전소용 토지 전부는 지목에 관계없이 분리과세를 적용받는다고 되어있는바, 구 전원개발에 관한 특례법에 의해 발전소용 토지 전부는 지목에 관계없이 분리과세를 적용받는다. 또한, 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의해 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 것으로(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOO OO O OO), 지방세법 시행령 제132조 제5항이 규정하고 있는 분리과세 대상토지는 법인이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행하도록 하기 위하여, 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정으로(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO OO), 처분청에서도 그 간 이를 적용하여 분리과세로 고지하였다. 이상의 여러 가지 상황 및 최근 OOOOOOO OO(OOOOOOOO OOOOO OO O OO)로 볼 때, OOOOO OOOO OOO에서 근거로 제시한 판례(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO O)와 관련성이 적으며, 쟁점본부지를 포함하여 OOOOOOO는 지방세법 시행령 제132조 제5항 5호에 의한 시설 및 설비공사용 토지에 해당되므로 분리과세 대상에 포함되어야 하는 등 이 사건 부과처분은 취소되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 판례(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO)는 지방세법 시행령 제132조 제4항 제5호에서 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에 “직접”사용하고 있는 토지에 한정하여야 하고, 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접적으로 사용되지 않는 토지는 분리과세 대상에서 제외된다고 보아야 한다고 판시한 점, 원자력법 제96조의 규정에 의하여 부지확보가 강제된 토지를 분리과세 대상토지로 규정하고 있지 아니한 점 등에 비추어 이 사건 본부지의 경계구역 울타리 밖과 제한구역(원자력법 등 관련법령에 의하여 청구법인에게 취득이 강제되는 EAB제한지역) 사이에 위치한 이 사건 본부지 중 나대지, 체육시설부지, 임야 등으로 사용중인 것으로 확인된 쟁점본부지에 대하여 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용되지 않는 토지로 보아 종합합산 과세한 것은 잘못이 없다. 또한, OOOOOOO의 분리과세 여부와 관련하여 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호에서 규정한 분리과세 대상토지란 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 말하며 당해 시설 및 설비공사가 진행 중인 경우를 포함한다 고 규정하고 있고, 같은법 제6조 제3항은 “전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 전원개발사업을 시행하기 위하여 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 건축하려는 경우에는 같은 법 제11조 제2항에 따른 기본설계도서를 관계 행정기관의 장에게 제출함으로써 같은 법 제11조 또는 제14조에 따른 건축허가를 받거나 신고한 것으로 본다 고 규정하고 있는 점 등을 감안하여 볼 때, 청구법인은 쟁점OOOOO에 대하여 2002.5.4. 전원개발사업 예정구역 지정고시 및 2009.4.3. 전원개발사업 실시계획 승인(OOOOO O,OOO OOOO)을 받았지만, 재산세 과세기준일 현재 전원개발사업실시계획에 명시된 사업을 시행하기 위하여 건축물을 건축하기 위한 기본설계도서를 2009.12.16. 현재까지 처분청에 제출하지 아니하였을 뿐 아니라 터파기 등 착공 개시도 아니하였으므로 쟁점OOOOO는 시설 및 설비공사가 진행 중인 토지에 해당되어 종합합산 과세하는 것이 타당하다. 나머지 토지에 관한 과세처분도 그 사용현황에 따라 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상토지로 구분하여 과세한 것으로 잘못이 없다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 원자력발전소의 부지를 그 사용현황 등에 따라 종합합산, 별도합산, 분리과세, 비과세 대상토지로 구분하여 재산세 등을 부과고지한 처분의 당부
• 나. 관련 법령 (1)지방세법 제182조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. 3.분리과세대상:과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

• 마. 가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령(2008.5.27. 대통령령 제20794호로 개정된 것) 제132조(분리과세 대상토지의 범위) ⑤ 법 제182조 제1항 제3호 마목에서"대통령령이 정하는 토지"라 함은다음 각호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다.다만, 제5호및 제9호부터 제11호까지의 규정에 의한 토지는 같은호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니하다.

5. 전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(전원개발촉진법의 시행 전에 취득한 토지로서 담장·철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 사실관계는 다음과 같다. (가) 청구법인은 1979.12.8. 구 전원개발에 관한 특례법 제5조 제4항 및 같은법 시행령 제16조에 의거 구 OOOOOOO으로부터 전원개발사업실시계획 승인을 받고, 1979.12.14. 구 OOOOO OOOOOOOOOO OO(OOOO) 및 1998.5.11. 구 OOOOO OOOOOOOOOOOOO OO(OOOOOOOO) 등에 의거 1979.12.27.부터 2007.5.31.까지 OOOO OOO OO OOO O 외 604필지 3,435,184.63㎡를 취득하여 그 지상에 OOOO OOOOOOO(OOOO OOOOO)을 설치하였다. (나) 청구법인이 소유한 OOOO OOOOO 총 부지 604필지 3,435,184.63㎡ 중 발전소시설 부지와 구분되는 석산부지, 용수원지부지, 사택부지, 임시취수장 등을 제외한 부분이 OOOOOOO(OOOO OOOOO) 등이 설치되어 있는 이 사건 본부지인데, 쟁점본부지는 이 사건 본부지 가운데 별첨1. 쟁점본부지 현황과 같이 임야, 체육시설, 전망대 및 조형물 부지 등으로 사용되는 부분으로서, 청구법인이 원자력발전기 보안을 위하여 자체적으로 이중철조망을 설치한 경계구역(이하 “경계구역”이라 한다) 밖과 원자력법 등 관련법령에 의하여 청구법인에게 취득이 강제되는 제한구역(이하 “EAB제한지역”이라 한다) 안쪽의 외곽철조망이 설치된 지역 사이에 위치(일부는 EAB제한지역 밖에 위치)하고 있다. (다) 또한, 청구법인은 OOOOO O,OOO를 설치하기 위하여 2002.5.4. 전원개발사업 예정구역 지정고시, 2009.4.3. 전원개발사업실시계획 승인 및 2010.2.5. 전원개발사업실시계획 변경승인 등을 거쳐 2003.11.14.부터 2009.5.26.까지 OOOO OOO OO OOO O OOO 외 357필지 591,494㎡를 취득하였다. (라) 처분청의 세무담당공무원이 2009.12.17. 쟁점OOOOO에 출장하여 작성한 출장복명서에는 “주택에서 주민들이 거주하면서 생활하고 있으며(현재 53가구), 발전소 건설을 위한 기반조성 작업도 하지 않고 있는 상태로서 현재까지 사업자 선정을 위한 입찰이 3번이나 유찰”된 것으로 나타나고, 청구법인이 제출한 OOO O,OOO OOOOOO 건설사업 예상 일정표에는 “2010.4.30. 부지정지 착수”, “2011.3.1. 본관 기초굴착” 등으로 기재되어있다.

(2) 먼저, 쟁점본부지에 대하여 살펴본다. (가) 지방세법 제182조 제1항 제3호 및 같은법 시행령 제132조 제5항 제5호(2004년도분 종합토지세는 2005.1.5. 법률 제18669호로 개정되기 전의 지방세법 시행령 제195조의15 제4항 제5호 적용)는 전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는데, 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는 바, 위 시행령 제132조 제5항 제5호는 공법인이 목적사업인 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정인 점 등 재산세 제도의 목적과 그 분리과세제도의 취지 등에 비추어 보면, 위 시행령 소정의 “발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”는 법문 그대로 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 한정되고 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접적으로 사용되지 않는 토지는 분리과세대상에서 제외된다고 보아야 할 것이다(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO, OO O). (나) 살피건대, 청구법인은 구 내무부 질의회신 내용, 종합토지세 해설 서적, OOOOOOO OO(OOOOOOOO)과 그동안 처분청에서 분리과세대상으로 부과한 점 등을 근거로 쟁점본부지가 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하는 토지로서 분리과세 대상토지라고 주장하지만, 위 질의회신은 업무용토지에 해당되는지 여부에 관한 회신으로 이 사건의 쟁점인 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접적으로 사용되는지 여부에 관한 해석이 아닌 점, 개인적으로 기술한 종합토지세 해설책자의 내용은 과세관청의 유권해석이 아니기 때문에 신뢰보호의 대상이 될 수 없는 점, OOOOOO의 판결은 현재 상고심에서 다툼이 진행중이어서 확정된 판결이 아닌 점, 일정기간 동안 분리과세 대상토지로 보아 과세하였다 하더라도 그것이 착오로 인한 것이면 일반적으로 납세자에게 받아들여진 관행으로 볼 수 없는 점, 청구법인이 소유한 OOOO OOOOO 관련 부지에 대하여 처분청이 전수조사한 결과에 의하면 재산세 과세기준일 현재 쟁점본부지는 임야상태이거나 체육시설, 전망대 및 조형물 부지 등으로 사용된 것으로 나타나는 점 등을 종합하여 보면, 쟁점본부지를 분리과세 대상토지인 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하는 토지로 보기는 어렵다 할 것이다.

(3) 다음으로, OOOOOOO에 대하여 살펴본다. (가) 지방세법 시행령 제132조 제5항 제5호에서 규정하는 분리과세 대상토지는 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 말하되, 같은항 단서에 의거 “시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함”하는 것으로 규정하고 있는데, 여기서 “시설 및 설비공사를 진행중인 토지”라 함은 과세기준일 현재 공사에 착수한 경우를 말하고 그 착공에 필요한 준비작업을 하고 있는 경우까지 포함한다고 할 수 없다(OOO OOOOOOOOO OO OOOOOOOO OO, OO O). (나) 살피건대, 청구법인은 쟁점OOOOO가 지방세법 시행령 제132조 제5항 단서에서 규정하는 “시설 및 설비공사를 진행중인 토지”에 해당되어 분리과세 대상토지라고 주장하지만, 2009.12.17. 처분청의 현지확인조사 당시 쟁점OOOOO에는 주민들이 거주하고 있었고, 청구법인은 발전소 건설을 위한 기반조성 작업에 착수하지 않은 상태이었다가, 2010.4.30.이 되어서야 OOOOO O,OOO 건설을 위한 부지정지에 착수한 것으로 나타나는 점 등에 비추어 볼 때, 2009년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점OOOOO를 분리과세 대상토지인 “발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”에 포함되는 “시설 및 설비공사를 진행중인 토지”로 보기는 어렵다 할 것이다.

(4) 또한, 청구법인은 쟁점본부지 및 쟁점OOOOO 관련 부과처분뿐 아니라 이 사건 부과처분 전부를 취소하여 줄 것을 주장하지만, 청구법인이 OOO 관할구역 안에 소유한 부지 중 쟁점본부지와 쟁점OOOOO를 제외한 나머지 부지는 EBA경계지역 밖에 소재한 부지로서 석산부지, 용수원부지, 사택부지 등으로 사용되고, 처분청은 그 사용현황을 전수조사하여 그 사용용도 등에 따라 종합합산, 별도합산, 분리과세, 비과세 대상토지로 각 구분하여 재산세 등을 부과고지한 것은 달리 잘못이 없어 보인다. 따라서, 처분청이 쟁점본부지 및 쟁점OOOOO를 종합합산과세 대상토지로 보는 등 이 사건 재산세를 부과고지한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.