건축 중인 토지에 해당하는 것으로 보아 세부담상한 규정을 적용 가능 한지 여부 (기각)

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요 가.처분청은 청구인들이 2009년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOOOO OOOO OOOOOOOOO 토지(청구인별 소유내역 별첨, 이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 재산세 과세대상을 분리과세대상 등으로 구분한 다음, 지방세법 제188조 제1항 제1호, 제195조의2 및 지방세법 시행령 제142조 제1호 나목 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 등을 별첨과 같이 하여 2009.9.10. 청구인들에게 각각 부과고지하였다. 나.청구인들은 이에 불복하여 2009.12.1. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)사실관계 (가)청구인들은 도시 및 주거환경정비법 제16조에 의거 설립된 OOOOOOOOO주택정비조합(이하 “조합”이라 한다)의 조합원들로서 OOOOOOOOO 내의 부동산을 소유하고 있고, 이 건 토지는 조합이 2007.9.4. OOOOOO으로부터 정비사업시행 인가를 받아 새로운 주택을 건축하기 위하여 기존주택을 멸실하여 2009년 재산세 과세기준일 현재 나대지 상태로 있다. (나)지방세법 시행령 제142조 제1호 라목은 도시 및 주거환경정비법에 따른 재개발사업을 시행하는 구역 내에 소재한 부동산의 경우 기존 주택의 철거에 따라 일시적으로 토지형태로 보유하게 되는 경우 재산세 과세대상을 주택으로 과세하는 경우보다 불리한 토지로 과세함에 따른 불합리함을 개선하기 위하여 주택이 멸실되기 전에 실제 주택에 과세되었던 재산세액을 기준으로 과세하는 것으로 2009.5.21. 신설되었다. (다)지방세법 시행령 제142조 제1호 라목에서는 “도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업의 시행으로 주택이 멸실되어 토지로 과세되는 경우로서 주택을 건축 중인 경우에는 …”이라고 규정하여 주택을 건축 중인 경우에만 적용하는 것으로 규정하고 있으나, 그 건축행위의 범위가 구체적으로 정하여져 있지 아니하다. (라)그러나, 처분청은 위 규정의 건축의 의미에 건축법이나 건축물착공통계조사 시행규칙 상의 착공이란 개념을 차용하여 행정관청에 착공신고를 하고 최소한 토지를 파내거나 고르는 공사를 시작한 경우에만 건축 중으로 볼 수 있으므로 건축물 철거 후 미착공상태에 있는 토지는 경우에는 위 규정을 적용할 수 없는 것으로 해석하여 위 규정을 적용하지 아니한 채 이 건 재산세 등을 부과고지하였다.

(2) 청구주장 (가) 세법해석의 원칙 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 “건축 중”에 대하여 지방세법 어디에도 구체적으로 규정하고 있지 아니하고, 국세기본법 제18조 제1항에서는 세법의 해석·적용에 있어서는 과세의 형평과 당해 조항의 합목적성에 비추어 납세자의 재산권이 부당히 침해되지 아니하도록 하여야 하는 것으로 규정하고 있으므로 세법의 규정이 구체적이고 명확하지 아니할 경우에는 그 법 조항의 기본취지나 입법목적에 맞게 해석하여야 한다. (나) 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 입법취지 위 규정이 2009.5.21. 신설되기 전에는 지방세법 시행령 제142조 제1호 나목의 규정을 적용하여 재산세를 부과하였으나, 주로 서민이 살고 있는 난립한 주택을 정비하여 서민의 주거안정을 목적으로 시행하고 있는 주택재개발용 토지에 대하여 재산세가 급격히 상승되는 부작용이 나타나자 재개발사업의 기본취지에 맞춰 세부담을 경감하기 위하여 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 규정을 신설하였고, 위 신설 규정은 재개발공사기간이 무한정 지연됨에 따른 과세의 불균형을 막기 위하여 경과년수에 따라 세부담이 증가되도록 하는 산식을 두고, 동 산식에 따라 계산한 금액이 지방세법 시행령 제142조 제1호 나목에 따른 재산세 상당액보다 커지는 경우 그 금액을 한도로 하도록 규정하고 있다. (다) 재개발사업의 합목적성 재개발사업 시행에 있어 주택의 멸실은 오직 새로운 주택의 취득을 목적으로 행해지는 것이지 그 이외의 어떠한 용도로 전용이 불가능하고, 도시 및 주거환경정비법에서도 기존 재산소유자에게 신주택을 공급하는 것을 환지의 개념으로 보고 있다. 즉, 신주택의 건설에 필연적인 과정에 있는 토지를 직전년도에 토지가 존재하였다는 가정하에 계산한 금액을 기준으로 세부담 상한 규정을 적용하는 것은 공익적인 성격이 강한 재개발사업의 시행목적에 정면으로 배치된다.

(3) 따라서, 건축행위를 사실상 할 수 있게 된 사업시행인가가 있은 후의 토지는 건축 중인 토지로 해석하는 것이 공익사업에 세법상 지원이라는 입법취지에 부합하고, 세법해석의 기본원칙에 부합한다 할 것이므로 이 건 토지를 건축 중인 토지로 보아 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 규정을 적용하여 이 건 재산세 등의 부과처분을 경정하여야 한다.

• 나. 처분청 의견 (1)OOOOOOOOO주택재개발정비사업 추진현황은 아래와 같다. (가) OOOOOO은 2007.4.12. 주택재개발정비사업 구역 지정고시(OOOOO 고시 제2007-102호)하고, 처분청은 2007.6.22. OOOOOOOOO주택재개발정비사업조합 설립인가(OOOOOO OOOOOOOOOOOO)를 하고, 2007.9.4. 주택재개발정비사업 시행인가를 하였다. (나) 2009년 재산세 과세기준일 현재 이 건 토지상의 건축물 대부분은 멸실철거되었으나, 조합장 권한 효력정지 등으로 주택재개발정비사업 착공신고서가 미제출되었다. (2)이 건 토지는 주택재개발정비사업으로 주변 주택 및 건축물이 멸실되거나 공실로 되어 지방세법 시행령 제143조의 현황부과의 원칙에 따라 주변여건을 고려하여 주택건설용 토지로 보아 이 건 토지의 재산세 과세대상을 분리과세대상 등으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과고지하였다. (3)지방세법 제181조 과세대상이 되는 주택의 범위에 대한 행정안전부 질의(시군세과-546 2008.4.25.)에 대하여 법제처에서는 “재산세과세기준일 현재 주택재건축사업계획에 따라 주택재건축 사업구역의 주택 중 일부 주택은 세대의 세대원이 퇴거·이주하여 주택의 외형은 그대로 있으나, 단전·단수 및 출입문 봉쇄 등 폐쇄조치가 이루어졌고, 나머지 주택에는 세대원이 거주하고 있는 경우에 지방세법 제181조에 따른 재산세 과세대상이 되는 주택은 세대원이 거주하고 있는 주택만 해당한다.”라고 회시(법령해석총괄과-868 2008.6.18.)하여 주택의 범위를 명확히 하고 있고, 2009.5.21. 시정지침에서는 신설된 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목과 관련하여 재개발지역 내 6월 1일 현재 건축중(착공허가를 받고 조형틀 설치 및 터파기 공사시작)일 경우 재산세 상당액은 주택분 세율을 적용하는 것으로 하고 있으므로 건축 중인 토지의 범위를 명확히 하고 있다.

(4) OOOOOOOOO은 위에서 본바와 같이 2009년 재산세 과세기준일 현재 주택재개발정비사업 착공이 이루어지지 않았으므로 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 규정을 적용하지 아니한 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 재개발정비사업 시행인가를 받았으나 착공하지 않은 토지를 “주택을 건축 중인 토지”에 해당하는 것으로 보아 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 세부담상한 규정을 적용할 수 있는지 여부
• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제180조 (정의) 재산세에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. 토지: 지적법에 의하여 지적공부의 등록대상이 되는 토지와 그 밖에 사용되고 있는 사실상의 토지

2. 건축물: 제104조 제4호의 규정에 의한 건축물

3. 주택: 주택법 제2조 제1호의 규정에 의한 주택. 이 경우 토지와 건축물의 범위에는 주택을 제외한다. 제182조 (과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
• 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. 3.분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지 가.공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지

• 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야
• 다. 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 각호외의 부분 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지와 동조동항의 규정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지
• 라. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료돤 곳으로서 대통령령이 정하는 토지
• 마. 가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령 제131조 (건축물의 범위 등) ① 제131조의2 제1항의 규정에 의한 건축물의 범위에는 행정안전부령이 정하는 지상정착물, 과세기준일 현재 건물멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 건축물 및 건축 중인 건축물을 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 건축물을 제외한다. 제131조의2 (별도합산과세대상토지의 범위) ① 법 제182조 제1항 제2호 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다.(단서 및 각호 생략) 제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ⑤ 법 제182조 제1항 제3호마목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호부터 제11호까지의 규정에 따른 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호에 따른 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다.

8. 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지 제142조 (세부담 상한) 법 제195조의2 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령이 정하는 방법에 따라 계산한 직전연도의 당해 재산에 대한 재산세액 상당액"이란 다음 각 호에서 정하는 세액 또는 재산세액 상당액을 말한다. <개정 2009.5.21.>

1. 토지에 대한 재산세액 상당액

• 가. 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도의 과세표준액이 있는 경우 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준액 등을 적용하여 산출한 재산세액. 다만, 해당 연도의 과세대상별 토지에 대한 납세의무자 및 토지현황이 직전 연도와 일치하는 경우에는 직전 연도에 해당 토지에 실제 과세된 그 세액
• 나. 토지의 분할·합병·지목변경·신규등록·등록전환 등으로 인하여 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도 과세표준액이 없는 경우 해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준액(직전 연도의 법령을 적용하여 산출한 과세표준액을 말한다) 등을 적용하여 산출한 재산세액. 다만, 토지의 분할·합병으로 인하여 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도 과세표준액이 없는 경우에는 다음의 구분에 따른 재산세액

1. 분할·합병으로 인하여 분할·합병 전의 과세대상 토지에 비하여 면적 또는 지분의 증가가 없는 경우: 직전 연도에 분할·합병 전의 토지에 과세된 세액 중 해당 연도에 소유하고 있는 면적 또는 지분에 해당되는 세액

2. 분할·합병으로 인하여 분할·합병 전의 과세대상 토지에 비하여 면적 또는 지분의 증가가 있는 경우: 분할·합병 전의 과세대상 토지의 면적 또는 지분에 대하여 1)에 따라 산출한 세액과 분할·합병 후에 증가된 과세대상 토지의 면적 또는 지분에 대하여 1) 및 2) 외의 부분 본문에 따라 산출한 세액의 합계액

• 다. 가목 및 나목에도 불구하고, 해당 연도 과세대상 토지에 대하여 법 제182조 제1항에 따른 과세대상 구분의 변경이 있는 경우에는 해당 연도의 과세대상의 구분이 직전 연도 과세대상 토지에 적용되는 것으로 보아 해당 연도 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준액(직전 연도의 법령 등을 적용하여 산출한 과세표준액을 말한다) 등을 적용하여 산출한 재산세액
• 라. 가목부터 다목까지의 규정에도 불구하고 해당 연도 과세대상 토지가 도시 및 주거환경 정비법에 따른 정비사업의 시행으로 주택이 멸실되어 토지로 과세되는 경우로서 주택을 건축 중인 경우에는 다음 산식에 따라 산출한 재산세 상당액(해당 토지에 대하여 나목에 따라 산출한 직전 연도 재산세 상당액이 더 적을 때에는 나목에 따른 재산세 상당액) 150 n 멸실 전 주택에 실제 과세한 재산세액 × (------) 100 n = (과세 연도-멸실 전 주택에 실제 과세한 연도-1)
• 다. 사실관계 및 판단 (1)청구인들과 처분청이 제출한 관련 증빙자료에 의하면 아래의 사실이 확인된다. (가) OOOOOO은 2007.4.12. OOOOOOOOO주택재개발정비사업 구역 지정고시(OOOOO OO OOOOOOOOOO)를 하였다. (나) 처분청은 2007.6.22. OOOOOOOOO주택재개발정비사업조합 설립인가(OOOOOO OOOOOOOOOOOO)를 하였다. (다) 처분청은 2007.9.4. 아래와 같이 OOOOOOOOO주택재개발정비사업 시행인가(OOOOO OOOO OO OOOOOOOOO)를 하였다.

1. 시행면적: 283,260.7㎡

2. 시행자: OOOOOOOOOOOOOOOOOOOOO(OOO OOO)

3. 시행기간: 사업시행인가일로부터 3년 (라) 처분청은 2008.6.26. 아래와 같이 OOOOOOOOO주택재개발정비사업관리처분계획인가(OOOOO OOOO OO OOOOOOOOO)를 하였다.

1. 위치: OOOOO OOOO OOOO OOOOO 일대

2. 사업시행면적: 238,260.7㎡

3. 시행자:OOOOOOOOO주택재개발정비사업조합 (마) 청구인들의 2009년 토지분 재산세 과세대상 구분 및 과세 내역은 별첨과 같다.

(2) 쟁점에 대하여 본다. (가) 지방세법 제195조의2 및지방세법 시행령 제142조 제1호 나목에서는 당해 재산에 대한 재산세의 산출세액이 해당 연도의 과세대상 토지에 대한 직전 연도 과세표준액이 없는 경우에는 해당 연도 과세대상 토지가 직전 연도 과세기준일 현재 존재하는 것으로 보아 과세대상 토지별로 직전 연도의 법령과 과세표준액(직전 연도의 법령을 적용하여 산출한 과세표준액을 말한다) 등을 적용하여 산출한 재산세액 상당액의 100분의 150을 초과하는 경우에는 100분의 150에 해당하는 금액을 당해 연도에 징수할 세액으로 규정하고 있고, 2009.5.21. 신설된 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목에서는 위와 같은 규정에도 불구하고 해당 연도 과세대상 토지가 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업의 시행으로 주택이 멸실되어 토지로 과세되는 경우로서 주택을 건축 중인 경우에는 멸실 전 주택에 실제 과세한 재산세액의 100분의 150을 초과하는 경우에는 100분의 150에 해당하는 금액을 당해 연도에 징수할 세액으로 규정하고 있다. (나)2009.5.21. 개정된 지방세법 시행령(대통령령 제21498호) 개정이유에서는 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 신설이유를 재개발토지 등의 세부담 상한 적용기준을 개선하기 위하여 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업의 시행으로 주택이 멸실된 토지에 대해서는 정비사업에 따라 주택이 건설 중인 기간에 한정하여 직전 연도에 해당 주택에 실제 과세된 재산세액과 해당 토지에 대한 재산세 상당액 중에서 더 낮은 가액을 기준으로 재산세를 부과하는 것으로 하였다. (다) 따라서,지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 “주택을 건축 중인 경우”라 함은 재산세 과세기준일 현재 공사착공에 필요한 준비작업을 하고 있는 기간을 포함한다고 할 수 없고, 공사에 착수하여 건축 중인 기간만을 의미하는 것으로 보아야 하고, 설령 착공을 하지 못한 데에 정당한 사유가 있다 하더라도 건축 중인 경우로 보기 어렵다 할 것이다. (라) 그런데, 청구인들은 주택재개발정비사업 시행인가가 있은 후의 토지에 대하여는 주택을 건축중이 아니라하더라도 건축 중인 토지로 해석하여 지방세법 시행령 제142조 제1호 라목의 규정을 적용하는 것이 입법취지나 세법해석의 기본원칙에 부합한다고 주장하나, 청구인들과 처분청이 제출한 관련 증빙자료에 의하면,조합은 2007.9.4. 주택재개발정비사업 시행인가를 받은 다음, 2009년 재산세 과세기준일까지착공신고서를 제출한 사실이 없을 뿐만 아니라 청구인들과 처분청 사이에 2009년 재산세 과세기준일 현재 이 건 토지에서 공사에 착수하지 않았다는 사실에 대하여 다툼이 없고, 달리 건축 중이었다는 사실을 발견할 수도 없으므로 주택재개발정비사업 시행인가가 있은 후의 토지에 대하여는 주택을 건축 중이 아니라하더라도 건축 중인 토지로 보아야 한다는 청구인들의 주장을 받아들이기 어렵다 할 것이다. (3)따라서, 처분청이 이 건 토지를 주택을 건축 중이 아닌 토지로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.