도시개발사업지구에 편입된 토지의 비사업용토지 여부

○○○세무서장이 2009.9.15. 청구인에게 2008년 귀속 양도소득세 835,177,580원을 경정·고지하였다가 563,242,920원을 감액경정한 처분은 271,934,660원을 감액하여 그 세액을 경정한다.

• 가. 청구인은 ○○○ 전 3,295㎡를 2004.6.25. 취득하여 보유하다가 2008.8.1. (주)○○○에 양도(공익사업용토지 수용)하고 2008.10.27. 일반세율을 적용하여 양도소득세 예정신고를 하고 2008년 귀속 양도소득세 709,590,470원을 납부하였다.
• 나. 처분청은 2009.9.15. 청구인이 양도한 토지는 자경한 사실이 없다 하여 비사업용 토지로 보고 중과세율을 적용하여 2008년 귀속 양도소득세 835,177,580원을 경정·고지하였다가 2010.9.15. 청구인이 양도한 토지 중 1,130.4㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)를 제외한 토지에 대하여는 추후에 자경사실을 인정하고 비사업용 토지 에서 제외하여 563,242,920원을 감액·경정하였다.
• 다. 청구인은 이에 불복하여 2009.11.26. 이의신청을 거쳐 2010.4.30. 심판청구를 제기하였다.

• 가. 청구인 주장 쟁점토지는 ○○○ 도시개발사업지구에 편입되어 수용된 것으로 2006.12.18. 도시개발구역으로 지정고시되었는 바, 당해 지정고시에는 사업시행자가 지정되고 쟁점토지를 포함한 토지들의 세부목록이 함께 고시되었다. 도시개발법상 사업인정고시는 사업 시행자만이 세부목록에 고시된 토지를 매수할 수 있다는 사실을 공식적으로 외부에 발표한 것을 의미하는 것으로 2006.12.18. 이후 에는 사인간의 자유로운 매매거래가 불가능하고 오직 사업시행자로 지정된 (주)○○○만이 협의매수할 수 있을 뿐이었다. ｢소득세법시행령｣ 제168조의14 제3항 제3호 에는 2006.12.31. 이전에 사업인정이 고시된 토지는 비사업용 토지에서 제외하도록 규정하고 있는 바, 이 규정의 입법취지는 비사업용 토지에 대한 중과세라는 새로운 제도를 도입하면서 개정된 법령의 시행 이전에 이미 공익사업목적으로 사용될 것이 공식적으로 외부에 표명된 경우에는 비사업용토지에서 제외시켜주겠다는 것이다. 따라서, 쟁점토지는 2006.12.31. 이전에 이미 공익사업 목적으로 협의매수될 것이 “세부목록 고시”라는 공적인 문서에 의하여 확정 되어 청구인이 자유로운 경제적 의사결정을 할 수 없는 상태에 놓이게 되었으므로 마땅히 비사업용 토지에서 제외되어야 한다.
• 나. 처분청 의견 처분청이 ○○○시장에게 권선지구 도시개발사업의 사업인정고시일에 대하여 조회한 바, 수원시장은『 “도시개발법제22조 제3항에공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용할 때 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다.”라고 규정되어 있음을 알려드리오니 붙임 고시문을 참고하시기 바랍니다.』라고 회신하였고, 붙임 고시문에는 2008.1.7. 도시개발구역 개발계획수립 고시가 된 것으로 나타나므로 이 날을 사업인정고시일로 보고 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 과세한 처분은 정당하다.

• 가. 쟁 점 쟁점토지의 사업인정고시일을 언제로 볼 것인지 여부
• 나. 관련법령 (1) 소득세법 제104조의3【비사업용 토지의 범위】① 제96조 제2항 제8호 및 제104조 제1항 제2호의 7에서 “비사업용 토지”라 함은 당해 토지를 소유하는 기간 중 대통령령이 정하는 기간동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지(이하 이 조에서 “비사업용 토지”라 한다)를 말한다.

1. 전ㆍ답 및 과수원(이하 이 조에서 "농지" 라 한다)으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것

• 가. 대통령령이 정하는 바에 의하여 소유자가 농지소재지에 거주하지 아니하거나 자기가 경작하지 아니하는 농지. 다만, 농지법 그 밖의 법률에 의하여 소유할 수 있는 농지로서 대통령령이 정하는 경우를 제외한다. (2) 소득세법시행령 제168조의6【비사업용 토지의 기간기준】법 제104조의3 제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령이 정하는 기간”이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다.

2. 토지의 소유기간이 3년 이상이고 5년 미만인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간

• 가. 토지의 소유기간에서 3년을 차감한 기간을 초과하는 기간
• 나. 양도일 직전 3년 중 1년을 초과하는 기간
• 다. 토지의 소유기간의 100분의 20에 상당하는 기간을 초과하는 기간. 이 경우 기간의 계산은 일수로 한다. 제168조의8【농지의 범위 등】① 법 제104조의3 제1항 제1호에서 “농지”라 함은 전ㆍ답 및 과수원으로서 지적공부상의 지목에 관계없이 실제로 경작에 사용되는 토지를 말한다. 이 경우 농지의 경영에 직접 필요한 농막ㆍ퇴비사ㆍ양수장ㆍ지소(池沼)ㆍ농도ㆍ수로 등의 토지 부분을 포함한다.

② 법 제104조의3 제1항 제1호 가목 본문에서 “소유자가 농지소재지에 거주하지 아니하거나 자기가 경작하지 아니하는 농지”라 함은 농지의 소재지와 동일한 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 그와 연접한 시ㆍ군ㆍ구 안의 지역에 주민등록이 되어 있고 사실상 거주(이하 “재촌”이라 한다)하는 자가농지법제2조 제5호의 규정에 따른 자경(이하 “자경”이라 한다)을 하는 농지를 제외한 농지를 말한다. 제168조의14 【부득이한 사유가 있어 비사업용 토지로 보지 아니하는 토지의 판정기준 등】③ 법 제104조의3 제2항의 규정에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 비사업용 토지로 보지 아니한다.

3. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 그 밖의 법률에 따라 협의매수 또는 수용되는 토지로서 사업인정 고시일이 2006년 12월 31일 이전인 토지 (3) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제14조【토지조서 및 물건조서의 작성】① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 제20조의 규정에 의한 사업인정전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요한 때에는 토지조서 및 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유없이 서명 또는 날인을 거부하거나 또는 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소를 알 수 없는 등의 사유로 인하여 서명 또는 날인을 할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하되, 사업시행자는 해당 토지조서 및 물건조서에 그 사유를 기재하여야 한다.

② 토지와 물건의 소재지, 토지소유자 및 관계인 등 토지조서 및 물건조서의 기재사항과 작성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제20조【사업인정】① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설부장관의 사업인정을 받아야 한다. 제22조【사업인정의 고시】① 건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭ㆍ사업의 종류ㆍ사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.

② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시ㆍ도지사(특별자치도지사를 제외한다)는 관계 시장ㆍ군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.

③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다. (4) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제7조【토지조서 및 물건조서 등의 작성】① 사업시행자는 공익사업의 계획이 확정된 때에는측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률에 의한 지적도 또는 임야도에 대상물건인 토지를 표시한 용지도를 작성하여야 한다.

② 사업시행자는 제1항의 규정에 의하여 작성된 용지도를 기본으로 하여 법 제14조 제1항의 규정에 의한 토지조서(이하 “토지조서”라 한다) 및 동항의 규정에 의한 물건조서(이하 “물건조서”라 한다)를 작성하여야 한다.

③ 토지조서에는 다음 각호의 사항을 기재하여야 한다.

1. 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ전체면적 및 편입면적과 현실적인 이용상황

2. 토지소유자의 성명 또는 명칭 및 주소

3. 토지에 관하여 소유권외의 권리를 가진 자의 성명 또는 명칭 및 주소와 그 권리의 종류 및 내용

5. 그 밖에 토지에 관한 보상금 산정에 필요한 사항

(5) 도시개발법 제3조【도시개발구역의 지정 등】① 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령이 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 얻어야 한다. 제4조【개발계획의 수립 및 변경】① 제3조의 규정에 의하여 도시개발구역을 지정하는 자(이하 "지정권자"라 한다)는 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 당해 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에는 도시개발구역 지정후에 개발계획을 수립할 수 있다. 제9조【도시개발구역지정의 고시 등】① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조 제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하며, 이 경우 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다. (6) 도시개발법 시행령 제12조【도시개발구역지정 및 개발계획수립의 고시 및 공람 등】① 지정권자는 도시개발구역을 지정한 때에는 법 제9조 제1항 전단의 규정에 의하여 다음 각호의 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제7호에 해당하는 사항은 그 내용이 확정된 후에 이를 고시할 수 있다.

4. 도시개발사업의 시행자와 그 주된 사무소의 소재지

5. 도시개발사업의 시행기간 및 시행방법

7. 토지 등의 세목과 그 소유자 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득및 보상에 관한 법률 제2조 제5호 의 규정에 의한 관계인의 성명·주소

8. 도시관리계획의 변경에 관한 사항

9. 법 제11조 제8항 제4호의 규정에 의한 실시계획의 인가신청기간

11. 기타 건설교통부령이 정하는 사항

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청이 과세근거로 하고 있는 ○○○시장의 유권해석공문(○○○ 2010.1.12.)에는『①수신처는 ○○○세무서장(처분청), ②제목은 사업인정고시일 조회에 따른 회신으로 기재되어 있고, ③○○○ 도시개발사업의 사업인정고시일 조회사항에 대하여, 도시개발법 제22조 제3항 에 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용할 때 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다.”고 규정되어 있음을 알려드리며 붙임 고시문(2008.1.7.자, ○○○시고시 ○○○)을 참고하시기 바랍니다.』라는 내용이 나타나고, 처분청은 ○○○시장의 회신공문에 따라 사업인정고시일을 2008.1.7.로 보고, 쟁점토지의 사업인정고시일이 2006.12.31. 이전이 아니라 하여 쟁점토지를 비사업용 토지로 판단하고 중과세율을 적용하여 이 건 과세한 사실이 나타난다.

(2) 이에 대하여 청구인의 세무대리인인 ○○○ 세무사가 ○○○에게 사업인정일의 판단에 대하여 질의하여 회신받은 공문○○○, 2010.2.8.)에는 ①수신처는○○○, ②제목은 질의회신 (사업인정고시일 관련)으로 기재되어 있고, ③『도시개발법제22조 제3항에서 토지보상법을 준용할 때 동법 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 보고 있으며, 도시개발업무지침 2-8-14-4에 따르면, 법 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지, 건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리의 세목고시를 할 때에는 법 제11조 제1항에 의하여 시행자를 지정하고 있는 바,도시개발법상 사업인정 시점은 사업시행자가 지정되고, 동법 제5조 제1항 제14호에 따른 토지의 세부목록을 고시한 경우에 해당될 것으로 판단됨을 알려드리며, 구체적인 이주대책대상자의 선정기준일, 내용 및 방법에 대하여는 당해 사업의 지정권자이며 인허가권자인 해당 시·도지사(대도시 시장 등)에게 문의하시기 바랍니다.』라고 회신한 내용이 나타난다.

(3) 청구인은 쟁점토지의 사업인정고시일은 ○○○장관의 유권해석 공문에 나타나듯이 사업시행자가 지정되고, 수용대상 토지(쟁점토지)의 세부목록이 고시된 2006.12.18.(○○○ 고시○○○)로 보아야 한다고 주장하므로 이에 대하여 본다. (가) ○○○ 고시 ○○○(2006.12.18.)에는 다음과 같은 내용들이 고시된 사실이 나타난다.

○○○」에 대하여 도시개발법제3조 규정에 의거 도시개발구역을 지정하고, 같은법 제9조 및 같은법시행령 제12조의 규정에 의하여 아래와 같이 관계도서를 토지소유자 및 이해관계인에게 보이고 있습니다. “1. 도시개발구역의 명칭은 권선지구 도시개발구역, 2. 도시개발구역의 위치 및 면적: ○○○ 일원 987,493㎡(298,717평), 3. 도시개발구역의 지정목적은 종합적이고 체계적인 개발을 통한 쾌적한 도시환경조성, 공공시설 및 도시기반시설 확충으로 ○○○시 균형발전 도모, 효율적 토지이용을 통한 공공복리 증진에 기여, 4. 도시개발사업의 시행예정자는○○○(주) 대표이사 ○○○ 주된 사무소의 소재지는 ○○○, 5. 도시개발사업의 시행기간은 구역지정일∼2012년 12월, 시행방식은 수용 또는 사용방식, 6. 개략적인 인구수용 계획은 수용세대 5,103호(14,800명), 7. 토지 등의 세목과 그 소유자 등 관계인의 성명, 주소는 따로 붙임, 8. 토지이용계획 및 기반시설계획(안)은 주택용지 470,950㎡, 상업시설용지 42,010㎡, 공공시설용지 452,353㎡, 기타시설용지 22,180㎡, 9. 기타 자세한 사항은 공람장소에 관계도서 일체를 비치하여 토지소유자 및 이해관계인에게 보이고 있습니다.”는 내용이 나타나고, 토지세목조서에는 다음 <표>와 같은 내용이 기재되어 있다.

○○○ (나) 처분청이 과세근거로 한 수원시 고시 ○○○호(2008.1.7.)에는 다음과 같은 내용이 나타난다. 도시개발법제4조 규정에 의하여○○○ 도시개발구역의 개발 계획을 수립하고, 같은법 제9조 및 같은법시행령 제12조의 규정에 의하여 다음과 같이 고시합니다. “1. 도시개발구역의 명칭은 ○○○ 도시개발구역, 2. 도시개발구역의 위치 및 면적은 권선동 222-1번지 일원 987,493㎡(298,717평), 3. 도시개발구역의 지정목적은 종합적이고 체계적인 개발을 통한 쾌적한 도시환경조성, 공공시설 및 도시기반시설 확충으로 수원시 균형발전 도모, 효율적 토지이용을 통한 공공복리 증진에 기여, 4. 도시개발사업의 시행자는 ○○○(주) 대표이사○○○ 주된 사무소의 소재지는○○○ 5. 도시개발사업의 시행기간은 2006.12.18.∼공사완료공고일(2012년 12월 예정), 시행방식은 수용 또는 사용 방식, 6. 토지이용계획 및 기반시설계획은 주택용지 521,681㎡, 상업 시설용지 12,938㎡, 도시기반시설용지 408,407㎡, 기타시설용지 44,467㎡, 7. 토지 등의 세목과 그 소유자 및공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률제2조 제5항의 규정에 의한 관계인의 성명, 주소는 따로 붙임.”이라는 내용이 나타나고, 토지세목조서에는 다음 <표>와 같은 내용이 기재되어 있다. (다) 우리 심판원에서 ○○○의 담당실무자(○○○)에게 전화로 문의한 바, 사업인정고시일은 사업시행자가 지정되고 수용되는 토지의 세부목록이 고시된 날을 의미한다고 답변하였고, ○○○시청의 담당실무자(○○○)에게 전화로 문의한 바, 사업인정고시일은 사업시행자가 지정되고 수용되는 토지의 세부목록이 고시된 날을 의미하는 것이며 쟁점토지의 경우 사업인정고시일은 개발구역 개발계획수립 고시일인 2008.1.7.로 보아야 한다고 답변한 것으로 조사되었다.

(4) 개발구역지정 고시와 개발구역 개발계획수립 고시를 비교해 보면, 개발구역의 명칭, 위치, 지정목적, 시행기간, 시행방식, 수용토지의 세부목록 고시내용은 다른 점이 없다. 다만, 전자의 경우 쟁점토지를 협의매수한 ○○○(주)를 “사업시행 예정자”로, 후자의 경우 “사업시행자”로 기재되어 있어 우리 심판원에서 ○○○시청에 조회한 바, ○○○시장은 2006.12.18. 이미 ○○○(주)를 사업시행자로 지정하여 공문(○○○ 2006.12.18.)으로 통보한 사실이 확인되므로 실질적으로 양자는 차이가 없는 것으로 나타난다. 한편, 수용토지의 세부목록 고시(토지세목조서)와 관련하여 전자의 경우 토지소유자가 표시되고, 후자의 경우 토지소유자와 당해 토지의 근저당권자, 지상권자가 표시되어 있는 것으로 나타나지만 쟁점토지의 경우 근저당권자나 지상권자 역시 표시되어 있지 아니하여 양자간에는 아무런 차이점이 없음을 알 수 있다.

(5) 살피건대, 처분청은 ○○○시장이 처분청에 회신한 공문에 나타 나는 개발구역 개발계획수립 고시일인 2008.1.7.을 사업인정고시일로 보고 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 이 건 과세하였으나, 위에서 살펴본 바와 같이 쟁점토지를 포함하여 수용된 토지들은 2006.12.18. ○○○개발구역으로 지정고시되어 사업시행자가 지정된 점, 도시개발구역 지정고시나 도시개발구역 개발계획 수립고시 모두 도시개발사업 시행기간을 도시계획구역 지정고시일인 2006.12.18부터 시작하는 것으로 되어 있는 점, 수용된 토지의 세부목록이 고시된 점, 수용된 토지의 세목을 고시하는 것은 사업인정에 의하여 지정된 범위내에서 구체적으로 수용할 수 있는 목적물을 임시로 결정하는 행위로 목적물에 대하여 막연한 효력밖에 없었던 사업인정을 현실화하고 구체화하는 것(○○○ 1998.12.27. 같은 뜻)으로, 위 개발구역 지정으로 인하여 청구인이 자유로운 매매거래 등 재산권행사를 법령상의 제한으로 인하여 원천적으로 할 수 없게 된 점과 비사업용 토지에 대한 중과세 제도의 근본취지 등을 종합적으로 감안해 볼 때 위 개발구역지정 고시일을 사업인정고시일로 보는 것이 합리적이라 하겠다. 따라서, ○○○ 개발사업과 관련하여 사업시행자가 지정되고 수용된 토지의 세부목록이 고시된 2006.12.18.을 쟁점토지의 사업인정고시일로 보지 아니하고 쟁점토지를 비사업용 토지로 보아 과세한 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유있으므로국세기본법제81조 및 제65조 제1항 제3호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정 한다.