지방자치단체가 임료를 지급하는 개인 소유의 토지를 유료로 사용하는 것으로 볼 수 있는지 여부(기각)

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요

• 가. 처분청은 청구인이 2004년～2008년 재산세 과세기준일(6.1) 현재 소유하고 있는 OOO 59-6 도로 990㎡ 및 OOO 59-16 도로 701㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 유료로 사용되는 재산으로 보아 재산세 과세대상 구분, 과세표준액 등을 아래와 같이 하고, 지방세법제188조 제1항 제1호 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 등을 2009.4.16. 청구인에게 부과고지하였다. 연도 과세표준(원) 세액합계(원) 재산세·종합토지세 도시계획세 지방교육세 4,858,660 3,058,540 1,188,440 611,680 2008 235,218,100 1,464,120 926,090 352,820 185,210 2007 200,890,800 1,206,670 754,450 301,330 150,890 2006 165,548,900 941,600 577,740 248,320 115,540 2005 139,507,500 725,660 430,340 209,260 86,060 2004 97,984,271 520,610 369,920 76,710 73,980
• 나. 청구인은 이에 불복하여 2009.9.21. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)처분청은 이 건 토지를 권원 없이 악의적 불법으로 사용·수익하고 있으므로 민법 제201조 제2항 및 제748조 제2항에 따라 그 가 받은 이익에 상응하는 임료상당의 부당이득금에 대하여 점유일 이후의 법정이자 및 그 이자에 대한 지연손해금으로 인정하고 청구인에게 부당이득금을 지급하였고, 여기서 이자란 당해 침해행위가 없었더라면 청구인이 위 임료로부터 통상 얻었을 법정이자 상당액이다OOO. (2)지방세 심사청구 결정OOO에서는 지방세법 제186조 및 구 지방세법 제234조의12에서 규정하는 유료라 함은 당해 재산 등의 사용에 대하여 사용자가 비영리사업자에게 대가를 지급하는 것을 말하는 것으로서 그 사용이 대가적 의미를 갖는다면 사용기간의 장단이나 대가의 지급방법 및 그 대가의 다과 등을 묻지 아니한다는 사례가 있고, 국가가 개인 소유의 토지를 무단점유하여 공공용에 사용함으로써 발생하는 손실에 대하여 국가에서 지급하는 손실보상금을 받을 경우 임대차계약에 의한 임대료가 아닌 손실보상금으로서 부당이득금반환에 해당하는 경우에는 유료로 사용하는 토지로 보지 아니한다는 구 행정자치부의 질의회신 사례OOO가 있다. (3)세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보아야 하고OOO, 국가 등이 토지소유자의 의사에 반하여 무단점유하여 사용한 대가로서 부당이득금반환 또는 손해배상의 성격을 가지는 경우에는 소득세 및 부가가치세 과세대상이 아니다OOO. (4)따라서, 청구인이 이 건 토지에 대하여 처분청을 상대로 한 부당이득금반환 소송OOO을 통하여 지급받은 금원은 임대료가 아닌 손해보상차원의 부당이득금이므로 이 건 토지를 유료로 사용하는 것으로 보아 부과고지한 이 건 재산세 등의 부과처분은 취소하여야 한다.
• 나. 처분청 의견 (1)처분청은 청구인이 이 건 토지에 대하여 처분청을 상대로 한 부당이득금반환 청구소송에서 일부 패소하여 이 건 토지에 대한 2001년 이후 임료상당의 부당이득금 102,898,560원을 2008.5.15. 지급하였고, 현재 이 건 토지에 대한 사용료로 매월 1,239,700원을 청구인에게 지급하고 있다. (2)2009년 4월 행정안전부의 종합감사에서 부당이득금 반환청구소송 중 패소하여 토지사용료를 지급하고 있는 토지에 대하여 재산세(종합토지세 포함)를 과세하여야 하는데도 누락한 것은 잘못이라는 지적에 따라 이 건 재산세 등을 청구인에게 부과고지하였다. (3)서울고등법원 판결OOO에 의한 부당이득금은 처분청이 이 건 토지에 대한 일반 공중의 교통의 편의를 위하여 포장공사 등을 하고서 점유·관리·사용함으로써 그 임료 상당의 부당이득을 얻고 그로 인하여 청구인에게 차임 상당 부당이득금으로 2001.2.1.부터 2006.11.10.까지 임료(67,362,768원), 이자(연5%), 지연손해금과 이 건 토지에 관한 처분청이 도로폐쇄일 또는 원고의 소유권상실일까지는 월 1,239,775원을 지급할 의무가 있다고 판결함으로 이 건 토지에 대한 부당이득금은 예전부터 일반 공중의 통행로로 이용되던 관습도로(사도)를 포장공사를 하여 사용, 관리함으로써 발생되는 토지사용료 성격의 부당이득금이다. (4)이 건 토지에 대하여 처분청이 일반주민의 통행에 따른 불편과 피해를 감수하면서 도로를 폐쇄하거나 토지이용 계획상 도로가 아닌 관습상 도로(사도)에 대하여는 처분청이 취득하는 것이 불가능하여 판결문에서 정한 매월 일정액 토지사용료를 지급하고 사용하여야 하므로 청구인이 주장하는 손실보상 및 손해보상 차원의 부당이득금이라고 보기 어렵다고 할 것이고, 구 행정자치부의 질의회신문OOO의 내용은 이 건 토지에 대한 재산세 과세처분과 내용 및 사례가 다른 경우로 신의·성실의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 지방자치단체가 개인 소유 토지를 도로로 사용하여 임료 상당의 부당이득금을 지급하는 경우, 지방자치단체가 이를 유료로 사용하는 것으로 볼 수 있는지 여부
• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제185조 (국가 등에 대한 비과세) ② 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제186조 (용도구분에 의한 비과세) 다음 각호에 규정하는 재산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다.

4. 대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지 (2)구 지방세법(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 제234조의11 (국가등에 대한 비과세) ② 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년이상 공용 또는 공공용에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다. 다만, 유료로 사용하는 토지의 경우에는 그러하지 아니하다. 제234조의12 (용도구분에 의한 비과세) 다음 각호에 규정하는 토지(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 토지가 유료로 사용되는 경우의 그 토지 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다.

6. 대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지 (3)지방세법 시행령 제137조 (용도구분에 의한 비과세) ① 법 제186조 제4호에서 "대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 도로법에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, 건축법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 제외한다.

(4) 구 지방세법 시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것)

○ 제194조의7 (비과세 대상토지의 범위) 법 제234조의12 제6호에서 "대통령령으로 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지"라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도. 다만, 건축법 제36조 제1항의 규정에 의한 건축선 또는 인접대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지를 제외한다.

• 다. 사실관계 및 판단 (1)청구인과 처분청이 제출한 관련 증빙자료에 의하면 아래의 사실이 확인된다. (가) 청구인은 이 건 토지 중 OOO 59-6 도로 990㎡를 1992.3.25. 청구인 명의로 소유권이전등기하고, OOO 59-16 도로 701㎡를 1968.3.23. 청구인 명의 소유권이전등기하였다. (나) 청구인은 처분청을 피고로 하여 이 건 토지에 대한 부당이득금반환 청구소송을 제기하여 “피고는 원고에게, 가. 67,362,768원과 이에 대하여 2006.11.11.부터 2007.4.25.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈과, 나. 2006.11.11.부터 별지 목록 기재 각 토지에 관한 피고의 도로폐쇄일 또는 원고의 소유권 상실일까지 월 1,239,757원의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.”는 판결OOO을 받았다. (다) 위 판결은 서울고등법원에서는 처분청의 항소가 기각OOO되고, 대법원에서는 처분청의 상고가 기각OOO되어 확정되었다.

(2) 쟁점에 대하여 본다. (가) 지방세법제185조 제2항 및 구 지방세법 제234조의11 제2항에서는 국가 등이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산에 대하여는 재산세 또는 종합토지세를 부과하지 아니하나 유료로 사용하는 경우에는 이를 부과하는 것으로 규정하고 있고, 지방세법 제186조 및 구 지방세법 제234조의12에서는 도로 등에 대하여 재산세 및 종합토지세를 과세하지 아니하나, 유료로 사용되는 경우에는 그 재산에 대하여는 재산세 및 종합토지세를 과세하는 것으로 규정하고 있다. (나)위 규정에서 “유료로 사용하는 경우”라 함은 당해 재산의 사용에 대하여 소유자가 국가나 지방자치단체 등에게 대가를 지급하는 경우를 말하는 것으로서 그 사용이 대가적 의미를 갖는다면 사용기간의 장단이나 대가의 지급방법 및 그 대가의 다과 등은 이를 묻지 아니한다 할 것이다OOO. (다)그런데, 청구인이 처분청으로부터 판결에 따라 수령하는 금원의 내용을 보면, 처분청이 일반 공중의 교통의 편의를 위하여 처분청이 이 건 토지에 대하여 포장공사를 하고서 이를 점유·관리하고 있으므로, 처분청은 특별한 사정이 없는 한 청구인의 이 건 토지를 점유·사용함으로써 그 임료 상당의 부당이득을 얻고 그로 인하여 청구인에게 동액 상당의 손해를 입게 하였다 할 것이어서, 청구인에게 차임 상당 부당이득을 반환할 의무가 있고, 이 건 토지 도로폐쇄일 또는 청구인이 소유권을 상실하는 날까지 매월 임료 상당의 금원을 지급하라는 내용이므로, 이는 처분청이 계속하여 사용하는 경우 계속 사용기간에 대한 대가로서 사용료를 지급하고 있는 사실을 알 수 있고, 이 건 토지에 대한 부당이득금반환 판결에 따라 처분청이 청구인에게 지급하는 금원의 성질은 처분청이 청구인의 이 건 토지를 사용하였거나 계속하여 사용하는 대가로서 금원을 지급하는 것이므로 처분청이 이 건 토지를 유료로 사용하는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것이다.

(3) 따라서, 처분청이 이 건 토지를 지방자치단체 등이 유료로 사용하는 토지로 보아 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.