[요지] 쟁점토지는 무상귀속과 대체에 관한 계약서상 기부채납 대상에 포함되어 있지 않으므로 종합합산으로 과세함이 타당함.
[요지] 쟁점토지는 무상귀속과 대체에 관한 계약서상 기부채납 대상에 포함되어 있지 않으므로 종합합산으로 과세함이 타당함.
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분 개요
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
(1) 쟁점 ① 청구법인이 소유하고 있는 이 건 토지는 주택건설사업승인을 득하여 실질적으로 공동주택건설용 토지로 현재 사용 및 수익하고 있는 토지에 해당되기 때문에 이 건 토지 전체를 분리과세대상으로 분류하는 것이 법 규정의 취지와 부합한다.
(2) 쟁점 ② 처분청이 2009.1.8. 2008년도 토지분 재산세에 대하여 감액경정하면서 종합합산대상토지로 분류한 학교용지일부, 문화ㆍ집회시설 및 주차장과 공공청사용 토지도 기부채납 대상인 토지이기 때문에 주택건설사업에 공여되는 토지로 보는 것이 타당하므로, 이 건 토지중 종합합산과세대상토지인 상업용지와 준주거용지 합계 5,372.87㎡와 경감대상 토지를 제외한 나머지 토지 전부는 분리과세대상으로 분류하여 과세표준과 세액을 경정해야 한다.
(1) 쟁점 ① 청구법인은 도시개발사업시행중인 이 건 토지가 환지예정지이며 주택법에 따라 주택건설사업계획 승인을 받은 공동주택건설용 토지이므로 청구법인 소유토지 전체가 분리과세대상 토지라고 주장하나, 재산세는 과세기준일 현재 과세대상 토지를 보유하고 있다는 사실을 전제로 하는 것이며, 조세심판원 결정사항과 같이 도시개발사업실시계획인가된 전체 사업지구 면적중 입주민을 위한 복리시설이 아닌 토지조성 후 일반인에게 매각될 체비지(보류지) 등으로 예정된 면적까지 포함하여 분리과세대상으로 규정한 것은 아니고, 재산세 과세기준일 현재의 사업구역 내 모든 토지소유자(도시개발조합)는 전체 토지면적에서 분리과세대상에서 제외된 면적에 대하여 보유한 면적의 비율만큼 각각 안분하여 종합합산과세대상 토지를 보유하고 있다고 할 것이고, 전체사업지구 면적 대비 목적용지 비율을 적용하여 산정한 것은 환지 전ㆍ후 면적 및 위치변경, 실시계획 고시후 도로 등 공공시설용지에 대한 정확한 지번산정 및 면적산정이 불가한 점 등 그 사업방식에 따른 도시개발사업 특성의 전체적 고려 및 환지예정지에 대한 용지구분을 고려하여 각각의 용지목적에 대한 과세대상을 구분하기 위한 것인 바, 이는 조세지원을 통하여 도시개발사업 시행자(이 건 토지의 경우 도시개발사업조합)로 하여금 주거, 상업, 문화, 공원등 체계적이고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 하는 도시개발사업의 원활한 사업수행을 위한 것이므로, 처분청의 이건 토지에 대한 과세처분이 조세공평의 원칙에 반하므로 이건 토지전체를 분리과세대상으로 분류하여야 한다는 청구주장은 이유없는 것이다.
(2) 쟁점 ② 청구법인은 처분청이 종합합산과세대상으로 분류한 학교용지 일부와 문화ㆍ집회시설, 주차장 및 공공청사 등이 기부채납 예정된 것이어서 이를 주택건설용 사업에 공여되는 토지로 보아 분리과세하는 것이 타당하다는 주장이나, 처분청은 이건과 유사 사안으로 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지의 범위와 관련하여 소송계류중○○○에 있으며, 법원의 심판결정의 효력은 지방세 운영상에 지대한 영향을 주고 있기 때문에 2008.7.1. ○○○법원의 판결문○○○을 적용하여 주택건설용지에 한해 2008년 9월 토지분 재산세를 분리과세하였으며, 구행정자치부 유권해석○○○ 및 조세심판원 결정○○○에 따라 기부채납을 조건으로 하여 도시개발사업 실시계획인가(2007.6.5.)를 받아 진행중인 교통시설, 공원, 도로, 학교(무상기부에 한함) 등 공공시설용지를 분리과세 대상토지로 분류하여 2009.1.8. 감액경정처분하였는바, 따라서, 상기 주장 토지는 무상귀속과 대체에 관한 계약서상 기부채납 대상에 포함되어 있지 않으므로 종합합산으로 과세함이 타당하다.
3. 심리 및 판단
(1) 이건 토지가 청구법인이 주택건설사업승인을 득하여 실질적으로 공동주택건설용 토지로 사용ㆍ수익하고 있으므로 전체를 분리과세대상으로 분류해야한다는 청구주장의 당부
(2) 처분청이 종합과세대상으로 본 학교용지일부, 문화ㆍ집회시설 및 주차장과 공공청사용 토지가 기부채납대상인 토지이므로 도시개발사업에 공여되는 주택건설용 토지로 보아 분리과세해야 한다는 청구주장의 당부
(1) 지방세법 제182조【과세대상의 구분】① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지
(2) 제132조【분리과세 대상토지의 범위】⑤ 법 제182조 제1항 제3호 마목에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호부터 제11호까지의 규정에 따른 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호에 따른 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니하다.
8. 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지
24. 도시개발법 제11조에 따른 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다)와 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 제9조에 따른 경제자유구역사업의 시행자가 그 경제자유구역개발사업에 제공하는 토지(주택건설용 토지와 산업단지용 토지를 말한다). 다만, 다음 각 목의 기간 동안만 해당한다.
(3) 도시개발법 제11조【시행자 등】① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
5. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면매립법 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)
6. 도시개발구역의 토지 소유자(공유수면매립법 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 “조합”이라 한다)
(4) ○○○ 시세 감면조례 제17조【사권제한토지등에 대한 감면】① 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제3호의 규정에 의한 공공시설용 토지로서 동법 제30조 및 제32조의 규정에 의하여 도시관리계획결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면이 고시된 토지와 철도안전법 제45조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지의 경우 그 해당부분에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다.
(1) 먼저, 이 건의 사실관계를 살펴본다. (가) 이 건 토지의 소재지가 포함된 ○○○ 도시개발사업구역의 사업현황을 전체적으로 살펴보면, 사업시행자는 도시개발구역 내의 토지소유자들이 설립한 ‘○○○구역 도시개발사업조합’이고 개발방식은 도시개발법상 환지방식으로 ○○○에서 2005.8.30. 이건 토지가 포함된 ○○○ 344 일원 987,940㎡를 사업면적으로 하여 도시개발계획 승인ㆍ고시○○○한바 있고, 2006.5.11. 당초보다 284㎡ 증가된 988,244㎡를 사업면적으로 하여 ○○○ 도시개발실시계획구역으로인가ㆍ고시○○○하였다. (나) 2007.6.5. ○○○는 ○○○ 도시개발사업구역의 사업면적을 1,153㎡ 증가시킨 989,377㎡로 하여 도시개발계획 변경 및 실시계획 변경인가ㆍ고시○○○하였고, 2007.7.30.에는 사업면적을 401㎡ 증가시킨 988,976㎡로 하여 도시개발실시계획변경인가ㆍ고시○○○하였으며, 2009.1.8.에는 사업면적을 183㎡ 증가시킨 989,159㎡로 하여 구역지정변경, 개발계획변경, 도시개발실시계획변경인가 및 지형도면 고시○○○를 하였다. 또한, 최근 2009.9.22.에는 사업면적을 8,935㎡ 증가시킨 989,159㎡로 재조정하여 구역지정변경, 개발계획변경, 도시개발실시계획변경인가ㆍ고시○○○한 사실이 있다. (다) ○○○ 도시개발사업구역내 사업면적 토지에 대한 개발계획 승인시점부터 2007.6.5. 도시개발 실시계획 변경인가시점까지의 토지별 인가ㆍ고시내역은 아래 <표1>과 같다. (라) 공공시설물 및 토지 등의 무상귀속과 대체에 관한 계획서상 ○○○ 도시개발사업구역내 전체 인가면적 중 관리청인 ○○○에 무상귀속이 예정된 기부채납토지는 아래 <표2>의 내용과 같다. (마) 처분청은 당초 이 건 토지에 대해 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제3조 제1항 및 같은 법 제19조, 같은 법 제11조의 규정에 의거 공시한 개별공시지가에, 도시개발사업지구내의 주택건설용지에 해당하는 45,263.83㎡(49.20％)를 분리과세대상으로 하고, 교통시설과 공원ㆍ녹지에 해당하는 공공시설용지 26,024.08㎡(28.28％) 중 100분의 50에 해당하는 13,012.04㎡(14.14％)에 대해서는 ○○○시세감면조례 제17조 제1항에 의거 재산세를 경감하였고, 나머지 13,012.04㎡(14.14％)를 포함한 잔여 토지 33,724.34㎡(36.66％)에 대해서는 종합합산과세하였다가, 이후, 2009.1.8. 감액경정시 구 행정자치부 유권해석○○○에 따라, 당초 경정시 종합합산과세 대상으로 분류하였던 교통시설과 공원, 녹지 등 공공시설용지 13,012.04㎡와 학교용지 중 일부인 1,967.03㎡, 합계 14,979.07㎡를 분리과세대상 토지로 재분류하여 과세표준과 세액을 재계산한 후 재산세 등 합계 22,177,380원을 환부결정하였으나, 학교용지 일부와 문화ㆍ집회시설, 주차장 및 공공청사용 토지에 대해서는 기부채납 제외 대상인 토지에 해당한다 하여 분리과세대상에서 제외하였다. (바) 한편, 청구법인이 주택건설사업시행자로서 관련된 ○○○ 도시개발사업구역내 주택건설사업계획 승인내역은 아래 내용과 같다.
1. 청구법인과 (주)○○○ o 승인번호: 제2007-8호 o승인일자: 2007.10.22. o 승인면적: 대지 96,968.64㎡(환지후 면적, 종전면적 163,683㎡) 건축: 15,967.24㎡, 연면적 341,326.94㎡ o 착공예정일: 2007년 11월(주16개동 부12개동, 1,435세대) o 사용검사예정일: 2010년 11월 o 총사업비: 170,821,680천원
2. 청구법인과 (주)○○○ 및 (주)○○○ o 승인번호: ○○○ o승인일자: 2007.10.22. o 승인면적: 대지 65,847.66㎡(환지후 면적, 종전면적 123,084㎡) 건축: 8,894.56㎡, 연면적 211,451.04㎡ o 착공예정일: 2007년 11월(주8개동 부9개동, 915세대) o 사용검사예정일: 2010년 11월 o 총사업비: 727,406,740천원
3. ○○○(청구법인도 사업주체라고 주장) o 승인번호: ○○○ o승인일자: 2007.11.28. o 승인면적: 대지 97,819.11㎡(환지후 면적, 종전면적 197,487㎡) 건축: 19,327.29㎡, 연면적 337,477.681㎡ o 착공예정일: 2007.11.27.(주12개동 부8개동, 1,288세대) o 사용검사예정일: 2010.8.15. o 총사업비: 1,236,165,485천원
(2) 다음으로, 관련법령을 종합하여 보면, 지방세법 제182조 제1항 본문에서 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다고 하면서, 제1호에서 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지(단서 생략)라고 규정하고 있고, 제3호에서는 분리과세대상을 규정하고 있는데 같은호 마목에서는 가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제132조 제5항에서 법 제182조 제1항 제3호 마목에서 대통령령이 정하는 토지라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다(단서 생략)라고 하면서, 제8호에서 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지를, 제24호에서 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지를 들고 있고, 그 단서에서 도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터 도시개발법에 따른 도시개발사업으로 조성된 토지가 공급 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 같은 법 제51조에 따른 공사 완료 공고가 날때까지의 기간 동안만 해당한다고 규정하고 있다. 또한, ○○○ 시세감면조례 제17조 제1항에서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제3호의 규정에 의한 공공시설용 토지로서 동법 제30조 및 제32조의 규정에 의하여 도시관리계획결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면이 고시된 토지와 철도안전법 제45조의 규정에 의하여 건축등이 제한된 토지의 경우 그 해당 부분에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있다.
(3) 위의 사실관계 및 관련법령 등을 종합하여 먼저, 쟁점 ①에 대해 판단하기로 한다. 위에서 살펴본바와 같이 지방세법 시행령 제132조 제5항에서 분리과세대상으로서 법 제182조 제1항 제3호 마목에서 “대통령령이 정하는 토지”에 제8호의 주택법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(주택법 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시 및 주거환경정비법 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지를 규정하고 있는바, 청구법인이 도시개발사업구역내 주택건설사업의 공동시행자로서 주택건설사업자인 사실은 인정되나, 청구법인이 처분청으로부터 주택건설사업계획을 승인받은 토지는 이건 토지 중 상기 사실관계에 나타난 바와 같이 일부에 불과하고, 이건 토지의 용도 또한, 주택용지, 상업용지, 준주거용지, 교통시설용지, 공원녹지, 학교용지, 주차장ㆍ공공청사용 토지 등으로 구분되어 있어 이건 토지 전체가 실질적으로 공동주택건설용 토지에 해당하므로 이건 토지 전체를 분리과세대상으로 분류해야 한다는 청구주장은 이유없다할 것이다.
(4) 다음으로, 쟁점 ②에 대해 살펴보기로 한다. 청구법인은 이건 토지 전체를 분리과세대상으로 분류하는 것이 어렵다고 보는 경우에도, 이건 토지 중 상업용지와 준주거 지역으로 분류된 5,372.87㎡(5.84％)만 종합합산과세대상 토지로 분류하는 것이 타당하고, 처분청이 2009.1.8. 감액경정시 종합합산과세대상 토지로 유보한 학교용지 일부와 문화ㆍ집회시설, 주차장 및 공공청사용 토지 13,372.4㎡(14.54％)의 경우는 기부채납 대상인 토지이기 때문에 주택건설사업에 공여되는 토지로 보아 분리과세대상토지로 분류하여야 한다는 주장이나, 지방세법 시행령 제132조 제4항 제24호에 규정하는 ‘주택건설용 토지’라 함은 주택건설을 위해 공여되는 단독, 공공주택 용지뿐만 아니라, 기부채납을 사업조건으로 하여 도시개발사업계획의 승인을 받아 사업이 진행중인 공공시설 용지도 포함된다 할 것이고, 여기에서 기부채납이라 함은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사를 표시하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약으로, 증여계약의 주된 내용은 기부자가 그의 소유재산에 대하여 가지고 있는 소유권 즉 사용ㆍ수익권 및 처분권을 무상으로 지방자치단체에게 양도하는 것이므로, 증여계약이 해제된다면 특별한 사정이 없는 한 기부자는 그의 소유재산에 처분권 뿐만 아니라 사용ㆍ수익권까지 포함한 완전한 소유권을 회복하는 것인바○○○, 국가나 지방자치단체에 기부채납하는 것을 사업승인이나 인가요건으로 명시하지 않은 토지(당사자간 기부채납 협약이 없는 토지)의 경우 국가나 지방자치단체에 기부채납해야 할 의무가 없고 국가등이 무상으로 이를 강제수용하기도 어려우며, 공사완료 후 사업자에게 매각ㆍ임대가 가능한 토지로 볼 수 있으므로, 당사자간에 기부채납의 협약이 없는 토지는 기부채납이 예정된 공공시설용지 등과 같이 주택건설사업에 필수적으로 공여되는 토지로서 공공성을 갖고 있다고 보기 어려워, 사업시행자가 기부채납을 사업조건으로 하여 기부채납 대상으로 명시하고 처분청이 당초 도시개발사업 실시계획 인가시 공공시설용지로 지정하고 국가 등에 기부채납하도록 결정한 토지만 주택건설사업에 공여되는 토지로 보는 것이 타당하다 할 것이다. 또한, 최근 청구법인이 같은 도시개발사업구역내 청구법인 소유토지의 2006년분 재산세 부과처분과 관련하여 소를 제기하여 판결확정된 사건○○○에서도 교통시설 용지와 공원 및 녹지, 학교용지 중 일부(항소심에서 사실인정시 나머지 학교용지 일부와 문화ㆍ집회, 주차장, 공공청사용지는 기부채납 예정 토지에서 제외)에 대해서만 입주민들의 생활편익과 쾌적한 주거환경을 위한 공공시설 또는 기반시설로서 주택 건설에 필수 불가결하게 수반되는 시설인 점, 동 시설들의 공익적 성격 때문에 2006.5.11. ○○○ 도시개발사업 실시계획 인가ㆍ고시 당시부터 쟁점토지 부분이 처분청에 기부채납되기로 예정되어 있었고, 쟁점토지의 용도가 제한되어 있어 청구법인으로서는 사실상 이를 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 점 등을 이유로 쟁점토지에 한해 분리과세대상 토지로 분류하도록 결정한 사실이 법원판결문에 의해 확인되는바, 따라서, 당초 이 건 토지와 관련하여 ‘공공시설물 및 토지 등의 무상귀속과 대체에 관한 계획’에 따라 관리청인 처분청에 무상귀속되는 것으로 기부채납 예정된 토지는 처분청이 감액경정시 분리과세대상으로 분류한 교통시설, 공원ㆍ녹지, 학교용지 중 일부와 유수지 및 쓰레기 집하장에 국한된다 할 것이므로, 관리청에 무상귀속이 예정되지 않아 처분청의 감액경정시 종합합산과세대상 토지로 유보된 학교용지 일부와 문화ㆍ집회시설, 주차장 및 공공청사용 토지를 분리과세대상으로 분류하여 달라는 청구주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.