매립공사 준공인가일로부터 4년이 경과한 토지에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 것이 적법한지 여부(기각)

[주 문] 심판청구를 기각한다.

[이 유]

1. 처분 개요 가.처분청은 청구인들이 2008년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOOOO OOO OOO OOOO 외 59필지 토지 21,141.16㎡(내역 별첨, 이하 “이 건 토지“라 한다)에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 다음, 지방세법 제188조 제1항 제1호 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 등을 별첨과 같이 하여 2008.9.12. 청구인들에게 부과고지하였다. 나.청구인들은 2008.12.8. 위 재산세 등 부과처분에 대하여 처분청에 이의신청을 하고, 처분청은 2009.2.25. 이에 대하여 기각결정을 하고 2009.2.25. 이를 청구인들에게 송달하였다.

• 다. 청구인들은 이에 불복하여 2009.5.21. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)사실관계 (가) 청구인들은 인천광역시 연수구 일대에서 맨손어업을 영위하던 영세어민이었다. (나) 인천광역시장은 당초 갯벌이었던 연수구 일대의 해안을 OO신도시로 건설하기 위하여 1990.11.21. 건설부장관으로부터 공유수면매립 면허 승인을 받았고, 1997년 2월경 전업대책으로 위 매립지역 내에서 맨손어업을 영위하던 영세어민 1,264명에게 매립지역내의 토지(1인당 50평씩, 전체 약 63,200여평)를 공급하기로 하는 OO어민생활대책용지공급약정을 체결하고, 2004.5.28. 위 매립면허 준공 후 별첨과 같이 토지를 청구인들에게 각각 공급하였다. (다) 이 건 토지는 2006.12.8. 기반시설공사를 착수하였으나, 이 건 토지가 속한 1공구의 M2, M3지역은 M1지역과 달리 시공사인 신성건설(주)의 법원 화의신청으로 2008년 8월경부터 사실상 기반시설공사가 중단되어 당초 예정한 2009년 3월이 지난 지금까지 준공이 불투명한 상태에 있고, 현재 이 건 토지는 기반시설공사(도로, 상하수도, 전기, 통신 등)가 되지 않아 토지의 사용(건축물의 건축, 공작물의 설치 등)이 전혀 불가능하여 경제적 이용가치가 전혀 없는데도 2008년도 이 건 토지의 재산세 과세대상을 분리과세대상에서 종합합산과세대상으로 변경하여 이 건 재산세 등으로 부과고지하였다.

(2) 청구이유 (가) 지방세법 시행령 제132조 제4항 제7호의 ‘준공’의 의미는 토지를 본래의 목적에 사용할 수 있는 상태를 의미하고, 이 건 토지가 속한 M2, M3지역은 현재까지도 기반시설공사가 전혀 이루어지지 않아 사용이 불가능한 상태이므로 2004.5.28. 준공되었다고 판단하기에는 무리가 있고, 지방세법에서는 나대지 등 토지의 이용이 가능한 상태임에도 불구하고 사용하지 않는 경우에 종합합산과세대상으로 구분하여 중과하고 있는 입법취지에 비추어볼 때 기반시설공사 미준공으로 사용할 수 없는 사실상의 현황을 감안하면 이 건 토지는 준공이 이루어지지 않은 토지로 보는 것이 입법취지에 부합한다 할 것이고, OOOOOOOOO이 매립공사를 완료한 후, 4년이 경과한 지금까지 기반시설공사를 준공하지 못하여 이 건 토지를 사용할 수 없는 상황임에도 이 건 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 지방세를 중과하는 것은 공사지연의 책임을 귀책사유가 없는 영세한 청구인들에게 묻는 것으로 부당하다. (나) 이 건 토지가 속한 M2, M3지역은 M1지역과 마찬가지로 OO어민생활대책용지(1공구)로 공급되었으나, M1지역내의 토지는 건축물 등의 건축이 가능하여 별도합산과세대상으로 구분하고 있고, M2, M3지역 내의 이 건 토지는 OOOOOOOOO이 주관하여 시행하는 기반시설공사 미준공으로 전혀 건축을 할 수 없는 불가항력이 있는데도 종합합산과세대상으로 구분하는 것은 M1지역 내의 토지와 과세형평에 어긋나는 것으로 부당하다.

• 나. 처분청 의견 (1)처분청은 청구인들이 2006.4.27. 취득한 이 건 토지를 2007년도까지 재산세 과세대상을 분리과세대상으로 구분하였으나, 그 취득이 공유수면매립공사 준공인가일부터 4년이 경과됨에 따라 2008년 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 변경하였다. (2)지방세법 제182조 제1항 제1호에서 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지라고 하고 있으며, 같은 법 시행령 제132조 제5항 제7호에서공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사 준공인가일부터 4년이 경과되지 아니한 토지를 분리과세 한다고 규정하고 있는바, 공유수면매립토지에 대하여 공사 준공일로부터 4년간 종합합산하지 아니하고 분리과세 하도록 한 취지는 공유수면매립 토지는 일반토지와는 달리 토지지반이 약하고 해수면을 매립한 경우 염분 등의 영향으로 정상적인 토지이용에 제한을 받게 되어 일반토지에 대한 경제적 이용가치와의 형평을 기하기 위해 공유수면매립준공일로부터 4년간은 종합합산과세하지 아니하고 저율의 분리과세를 적용하도록 한 것이고, 공유수면매립준공일로부터 4년 이내에는 토지의 사용 여부에 관계없이 분리과세하나 4년이 경과한 후 토지이용에 대한 장애사유 유무나 정당한 사유 해당여부에 관계없이 과세기준일 현재 토지 현황 및 관계법령에 의해 과세되어야 할 것(구 행정자치부 심사결정 제1999-360호 1999.5.26.)이다. (3)이 건 토지는 공유수면매립준공인가일인 2004.5.10.로부터 4년이 경과되었고 실제 토지현황도 나대지이므로, 비록 기반시설공사가 준공되지 아니하여 사실상 이 건 토지의 이용이 불가능한 상태에 있다하더라도 이 건 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 공유수면매립법에 의한 매립공사 준공인가일로부터 4년이 경과한 토지에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 것이 적법한지 여부
• 나. 관련 법령

(1) 지방세법 제182조 (과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
• 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지 가.공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지

• 나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야
• 다. 제112조제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 각호외의 부분 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지와 동조동항의 규정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지
• 라. 산업집적활성화 및 공장설립에관한 법률 제2조제1호에 따른 공장의 부속토지로서 개발제한구역의 지정이 있기 이전에 그 부지취득이 완료돤 곳으로서 대통령령이 정하는 토지 마.가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지 (2)지방세법 시행령 제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ⑤ 법 제182조 제1항 제3호 마목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조제1항제3호 마목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호부터 제11호까지의 규정에 따른 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호에 따른 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다.

7. 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과되지 아니한 토지

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청이 제출한 공유수면매립공사 준공인가필증(인천지방해양수산청 2004-1호)에 의하면, 인천광역시가 OOOOO OOO OOOOO(OOOOO) 4,294,109.2㎡ 부족한 택지공급을 위하여 매립하고, 인천지방해양수산청장이 2004.5.10. 공유수면매립법제25조·제38조 제3항의 규정에 의하여 준공인가를 한 사실이 확인된다.

(2) 쟁점에 대하여 본다. (가)지방세법 시행령 제132조 제4항 제7호에서는 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과되지 아니한 토지를 분리과세 대상으로 규정하고 있다. (나)조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점, 재산세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 지방세법 시행령이 규정한 별도합산과세대상, 분리과세대상 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 별도합산과세대상 토지 또는 분리과세대상 토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점 등에 비추어 보면, 별도합산과세대상 토지 또는 분리과세대상 토지를 규정하고 있는 지방세법 시행령 제131조의2, 제132조는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOO OO OO). (다) 위에서 본바와 같이 인천지방해양수산청장이 2004.5.10. 이 건 토지가 속한 OO신도시 1공구에 대하여 공유수면매립공사 준공인가를 하여 이 건 토지는 2008년도 재산세 과세기준일 현재 공유수면매립공사 준공인가일부터 4년이 경과된 토지임이 명백하고, 또한, 이 건 토지는나대지 상태인 준주거지역 내의 토지로서지방세법 시행령 제131조의2 및 제132조가 규정하고 있는 별도합산과세대상 토지 또는 분리과세대상 토지에 해당하는 사실을 달리 발견할 수 도 없다.

(3) 따라서, 처분청이 이 건 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세 등의 부과처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. <별첨> 청구인 명단 및 2008년 재산세 과세내역