[요지] 장기간 건축공사를 중단하고 있다가 공사를 진행 중 기름유출 등으로 건축공사를 6월 이상 중단하고 있는 경우 6월 이상 공사를 중단한데 정당한 사유가 있는 경우로 볼 수 없음
[요지] 장기간 건축공사를 중단하고 있다가 공사를 진행 중 기름유출 등으로 건축공사를 6월 이상 중단하고 있는 경우 6월 이상 공사를 중단한데 정당한 사유가 있는 경우로 볼 수 없음
[주 문] 심판청구를 기각한다.
[이 유]
1. 처분 개요
○○동 21-72(828㎡) 2,265,822,000 17,149,863 11,079,110 3,398,733 2,672,020
○○동 21-79(142㎡) 827,008,000 3,521,536 2,281,024 1,240,512 나.청구인은 이에 불복하여 2008.12.12. 이 건 심판청구를 제기하였다.
2. 청구인 주장 및 처분청 의견
- 가. 청구인 주장
(1) 사실관계 (가) 청구인은 1997.1.6. 서울특별시 OOO구 OOO동 21-72번지 828㎡(이하 “이 건 쟁점토지”라 한다)를 취득하여 1997년 건축허가를 받아 1997.12.26. 건축물착공신고서를 제출한 다음, 지하터파기 공사를 하던 중 인근건물 소유자 강OOO이 공사금지가처분신청을 서울지방법원에 제기하였고, 위 신청이 2000년 8월 기각된 바가 있다. (나) 2005년 4월 공사를 재개하려고 하였으나, 인근 OOO주유소(OOO동 21-260번지)로부터 이 건 쟁점토지에 기름이 유출됨에 따라 건축공사가 불가하여 처분청(청소환경과장)에 수차례 피해신고를 하였고, 이에 대하여 처분청 담당자는 2005.6.15. 현장을 확인하고 기름유출지역이 공사장 터파기 벽면과 주유소 접경지역이므로 공인된 기관에 토양오염도 검사를 의뢰한 후 그 결과에 따라 행정지도 및 처분예정임을 통보(청소환경과-OOO 2005.OOO)한 바가 있고, 청구인은 2006.7.4. 처분청에 기름유출 긴급대책을 촉구하였고, 처분청으로부터 토양오염을 복원토록 명령하여 진행중에 있다는 통보를 받았다. (다) 청구인은 2008.5.26. 처분청으로부터 “우리구에서는 해당주유소에 대하여 2005.12.26. 오염토양을 정화토록 명령하여 주유소 측에서 정화를 진행 중이며, 현재 주유소 부지 내에 오염토양에 대하여는 2008.12.26까지 정화조치를 완료하도록 하였음”이라는 내용의 공문(경제환경과-OOO 2008.OOO)을 통보받았다.
(2) 토양환경보전법의 내용 토양환경보전법 제2조 제2호 및 동법 시행규칙 별표 1에 의하면 유류(동·식물성 제외)를 토양오염물질로 규정하고 있고, 토양환경보전법 제11조에서는 토양오염물질을 취급·가공 등을 하는 자가 그 과정에서 토양오염물질을 누출·유출한 때에는 지체없이 관할 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 신고가 있거나 토양오염물질의 누출·유출사실을 발견한 때에는 소속공무원으로 하여금 당해 토지에 출입하여 오염원인·오염도에 관한 조사를 하게 할 수 있고, 오염토양에 대하여 기간을 정하여 오염원인자에게 토양관련전문기관에 의한 토양정밀조사의 실시, 오염토양의 정화조치를 할 것을 명할 수 있는 것으로 규정하고 있다.
(3) 청구취지 및 이유 (가) 처분청(경제환경과)은 2008.5.26. 오염발생원인자에게 2008.12.26까지 정화조치를 완료하라는 행정조치를 하였으므로 이 건 쟁점토지는 아직도 완전히 정화되지 않아 건축재개가 불가능한 현실임을 알 수 있고, 이는 실질적인 건축공사가 불가능함을 의미하는 조치인데도, 처분청(세무과)에서는 건축공사 중단이 정당한 사유가 아니라고 하는 것은 토양환경보전법에 배치되는 행정이다. (나) 정부는 토양오염이 국민의 건강과 밀접한 관계를 갖고 있기 때문에 토양환경보전법으로 강력히 규제하고 있고, 이 건 쟁점토지에 유출된 기름이 완전히 정화되지 않은 상태에서 건축을 할 수 없는 것은 당연한 것이라 할 것이고, 이는 불가항력적인 외부적인 사유로 보아야 하다. (다) 만일, 이 건 쟁점토지의 기름오염이 사인간에 발생한 사고로 지방세법에서 정한 정당한 사유에 해당되지 않는다면 서해안 기름유출사고 역시 사인간에 발생한 사고인데도 정부는 어민의 조업을 금지하여 국민의 건강을 지키려고 한 것을 볼 때, 토지오염문제는 사인간에 발생하였더라도 건강에 미치는 위험성과 공익성을 감안할 때 불가항력적인 외부적인 사유로 보아야 한다. (라) 따라서, 이 건 쟁점토지는 토양환경보전법에서 정한 토양환경오염으로 인하여 공사가 중단된 것이고, 처분청은 오염원인자에 대하여 행정조치를 하여 현재 정화조치가 진행 중이며, 아직까지 현장의 토양오염 정화조치가 완료되지 아니하여 토양오염으로 인한 건축공사의 중단사유는 불가항력적인 정당한 사유로 보아야 할 것이므로 이 건 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분한 것은 부당하다.
- 나. 처분청 의견
(1) 청구인은 1997.1.6. 이 건 쟁점토지를 매입하여 1997.12.26. 건축물 착공신고서를 제출하였으나, 즉시 착공하지 아니하였을 뿐만 아니라, 1999.3.1. 공사부지 인근 OOO동 21-79번지 대지 142㎡으로 추가로 매입한 바가 있고, 2000년도 이 건 쟁점토지에 터파기 등 토목공사를 시작하였으나, 이 건 쟁점토지 인근 토지소유자와 분쟁 등으로 1998년부터 2005년 6월까지 7년 이상의 장기간 동안 정상적으로 건축공사가 이루어지지 않았다.
(2) 2005.6.10.부터는 이 건 쟁점토지와 연접한 OOO동 21-73번지 OOO주유소(이하 “OOO주유소”라 한다)에서 기름이 유출된 것을 이유로 2008.6.1. 과세기준일 현재까지 건축공사를 진행하지 않았으며, 이 건 쟁점 토지의 오염지역은 공사장 터파기 벽면 경계 일부지역이며, 이 건 쟁점토지와 연접한 OOO주유소 부지에 국한된 것으로 제3자와는 관련이 없다 할 것이고, 그 오염 범위와 정도를 볼 때 위험성과 공익성을 감안하여도 불가항력적인 외부적인 사유로 보기 어렵다 할 것이다.
(3) 처분청(경제환경과)의 오염발생 원인자에 대하여 토양오염 정화조치를 2008.12.26.까지 완료하라는 행정조치에 대하여 OOO주유소는 2006.12.26.까지 기름유출의 원인인 기름탱크 교체 작업 및 오염지역 정화작업을 실시하였고, 이후에 진행되는 정화작업은 이 건 쟁점토지와 관련이 없는 OOO주유소와 인접한 도로부분에 해당하고, 위 행정조치는 오염발생 원인자에 대한 시정명령으로 관계법령에 의한 건축의 금지나 제한, 행정관청의 중지명령 등 외부적인 사유에 해당되지 아니한다.
(4) 이상에서 살펴본 바와 같이 1998년부터 2005년 6월까지 7년 이상의 장기간 동안 정상적으로 건축공사가 이루어지지 않았다는 점, 기름유출 현상을 발견할 당시 이전부터 장기간 공사중단 상태였다는 점, 오염지역이 공사부지 경계 일부 지역이라는 점, OOO주유소가 2006년도 기름탱크 교체 작업 및 오염지역 정화작업을 실시하여 청구인과의 분쟁 해결을 위한 조치를 하였다는 점 등을 종합하여 볼 때, 공사가 중단된 것은 청구인의 내부 사정에 의하여 장기간 공사가 중단된 기간의 연장에 불과하다 하겠고, 또한 공사부지 인근 주변과의 분쟁에 기인하여 공사를 계속 진행하지 못한 것은 관계법령의 금지나 불가항력적인 외부적인 사유에 해당되지 아니한다 할 것이고, 이러한 과정에서 청구인이 공사를 계속 진행하기 위한 정상적인 노력을 다하였다고 할 수도 없어 공사가 중단된 정당한 사유가 있다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이 건 쟁점토지를 건축중인 건축물의 부속토지에 해당되지 아니한다고 보아 종합합산과세대상으로 과세한 재산세(토지) 등의 부과처분은 적법하다.
(5) 또한, 이 건 심판청구는 2007년 9월 재산세 부과시와 동일한 내용으로 청구인은 2007.12.10. 처분청에 재산세 이의신청을 하였으나, 2008.OOO 이의신청 기각 결정(제2008-OOO호)되었고, 2008.4.3. 서울시에 재산세 심사청구를 하였으나, 2008.OOO 그 청구가 기각으로 결정(제2008-OOO호)된 바가 있다.
3. 심리 및 판단
- 가. 쟁 점 터파기 공사 중 기름유출 등으로 건축공사를 6월 이상 중단하고있는 경우, 6월 이상 공사를 중단한데 정당한 사유가 있는 경우에 해당되는지 여부
- 나. 관련 법령
(1) 지방세법 제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. <개정 2008.2.29>
1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
- 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
- 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지
2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
(2) 지방세법시행령 제131조 (건축물의 범위 등) ①제131조의2제1항의 규정에 의한 건축물의 범위에는 행정안전부령이 정하는 지상정착물, 과세기준일 현재 건물멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 건축물 및 건축중인 건축물을 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 건축물을 제외한다. <개정 2005.12.31, 2008.2.29>
② 제131조의2 및 제132조의 규정에 의한 공장용 건축물의 범위에 관하여는 행정안전부령으로 정한다. <개정 2008.2.29> 제131조의2 (별도합산과세대상토지의 범위) ①법 제182조제1항제2호 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령의 규정에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용중인 건축물의 부속토지를 제외한다. <개정 2006.12.30>
1. 특별시지역·광역시지역 및 시지역(다음 각목의 어느 하나에 해당하는 지역을 제외한다) 안의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위 안의 토지
- 가. 읍·면지역
- 나. 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하여 지정된 산업단지 다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 지정된 공업지역
2. 건축물(제1호의 규정에 의한 공장용 건축물을 제외한다)의 부속토지 중 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지
- 가. 법 제182조제1항제3호 다목의 규정에 의한 토지 안의 건축물의 부속토지
- 나. 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지
- 다. 사실관계 및 판단
(1) 처분청은 청구인이 2008년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 이 건 쟁점토지는 건축물 공사착공 신고를 하였으나, 정당한 사유 없이 6월 이상 공사를 중단한 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과고지한 사실이 제출된 관련 증빙자료에 의하여 확인된다.
(2) 쟁점에 대하여 본다. (가) 지방세법 제182조 제1항 본문에서 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 조 제1호 가목 및 나목에서 종합합산과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 하되, 다만, 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지와 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서 별도합산과세대상을 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지로 하되, 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니하는 것으로 규정하고 있고, 지방세법시행령 제131조의2 제1항에서는 일정한 건축물의 부속토지를 별도합산과세대상의 범위에 포함하는 것으로 규정하고 있고, 지방세법시행령 제131조 제1항에서 제131조의2 제1항의 규정에 의한 건축물의 범위에는 행정자치부령이 정하는 지상정착물, 과세기준일 현재 건물 멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 건축물 및 건축 중인 건축물을 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 건축물을 제외하는 것으로 규정하고 있다. (나) 위 지방세법시행령 제131조 제1항에서의 “정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 건축물”이라 함은 법령에 의한 건축의 금지나 제한 등과 같이 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유를 뜻하는 것이 원칙이고, 청구인의 내부적인 사유의 경우에는 청구인이 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 부득이 건축공사를 중단할 수밖에 없게 된 경우에 한한다고 보아야 하며, 그와 같은 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는 건축공사의 규모, 건축공사의 완공에 걸리는 기간의 장단, 건축공사를 진행할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 청구인이 건축공사를 진행하기 위하여 진지한 노력을 다하였는지의 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지의 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. (다)그런데, 청구인은 1997.1.31. 이 건 토지를 취득하고1997.12.26. 건축물착공신고서를 제출하고 터파기 공사 등을 하였으나,2005.6.10. 처분청(청소환경과)에 공사현장의 기름유출로 인한 피해신고를 할 때까지 공사를 중단하고 있었고, 2005.6.15.처분청의 청소환경과 직원 이OOO이 현장확인을 하고2005.6.24.유류누출 오염신고에 따른 회신(청소환경과-OOO)을 하였고, 2005.12.20. 청구인의 OOO주유소 기름유출 긴급대책촉구건에 대하여 회시(환경위생과-OOO)를 하면서 토양오염도 검사결과 기름누출이 의심되어 토양오염도검사를 실시하고 있고, 그 결과에 따라 오염된 토양에 대하여는 복원계획이나 정밀조사결과가 나오기 전이라도 공사현장에 오염된 토양 및 물에 대하여는 환경보전을 위하여 신속하게 처리하도록 주유소측에 요청하였다는 내용으로 청구인에게 회시하는 등 그 후, 수차례에 걸쳐청구인의OOO주유소 기름유출 긴급대책촉구 건의에 대하여 처분청은OOO주유소에 기름유출 긴급대책촉구를 하였고,2006.12.22.에는 OOO주유소가OOO점 토양오염 정화계획변경 신청(기존 2005.12.26.～2006.12.26. 변경 2006.12.26.～2007.12.26., 정화방법: 원지반 처리기술 적용, 검증기관: 환경관리공단, 오염면적: 13㎡, 오염량 22ton)을 받은 바가 있고,2007.7.6. 처분청 세무공무원 김OOO외 1인이 현장확인을 하고 이 건 쟁점토지가 장기간 공사 중단된 토지로서 종합합산 과세가 타당하다는 의견복명을 하였으며, 처분청이 2008.5.26.OOO주유소 기름유출 관련 처분 결과 확인요청에 대한 회신(경제환경과-OOO)을 하면서해당 주유소에 대하여 2005.12.26.자로 오염토양을 복원토록 명령하여복원중에 있고, 현재 주유소부지내의 오염토양에 대하여는정화(치환공법)조치를 하였고, 인근 도로부위에 대하여는 2008.12.26.까지 정화조치를 완료토록 지시하고, 주유소측에 즉시 현장을 조사하여 오염된 토양에 대하여는 정화조치토록 행정지시한 사실을 알 수 있고,2008.6.17. 처분청담당공무원 현장확인 복명서에 의하면, 공사가 6월이상 중단된 경우로서 종합합산과세대상에 해당되는 것으로 복명(현장사진 첨부)한 사실은 제출된 관련 증빙자료에 의하여 확인된다. (라) 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인이 1998년～2005년까지 7년 이상의 장기간 건축공사를 하지 않은 점, 오염지역은 이 건 쟁점토지의 경계 일부지역(828㎡ 중 13㎡)에 불과한 점, OOO주유소에서 2006.12.26.까지 기름유출의 원인인 기름탱크 교체 작업 및 오염지역 정화작업을 실시한 점, 이후에 진행되는 정화작업은 쟁점토지와 관련이 없는 주유소와 인접한 도로부분에 해당하는 점, 처분청의 행정조치는 오염발생 원인자인 OOO주유소에 대한 시정명령으로서 청구인에게 건축물의 신축공사를 중지하도록 한 것이 아니라는 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인이 이 건 쟁점토지에서 건축물 신축공사를 중단한 것은 건축공사를 진행할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유로 보기 어려운 것으로 보이고, 또한 청구인이 공사를 계속 진행하기 위한 정상적인 노력을 다하였다고 할 수도 없다 할 것이므로 청구인의 위와 같은 사정은 이 건 쟁점토지에서 건축물을 신축하지 못한데 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다 할 것이다.
(3) 따라서, 처분청이 이 건 쟁점토지를 건축중인 건축물의 부속토지에 해당되지 않는 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조 제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.