건축중인 건축물의 부속토지에 해당되는 것으로 보아 별도합산과세대상 토지로 구분할 수 있는지 여부(기각)

[주 문] 심판청구를 기각합니다.

[이 유]

1. 처분 개요

• 가. 처분청은 청구인이 2007년도 재산세 과세기준일(6월1일) 현재 소유하고 있는 경기도 OOO OOO OOOOOO외 25필지 면적46,927㎡ (이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 2007년도 재산세과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하고, 그 과세표준액을 13,568,119,260원으로 하여 지방세법 제188조제1항제1호(가)목의 세율을 적용하여 산출한 2007년도 재산세(토지분) 67,590,590원, 도시계획세 15,626,950원, 지방교육세 13,518,110원, 합계 96,735,650원을 2007.9.10. 부과고지하였다. < 2007년 정기분 재산세 과세대상 구분 내역 > (단위: ㎡ 원) 구분 소재지 현황 지역·지구 면적 06년도 산출세액 06산출세액×150% 07재산세 산출세액 고지세액 합계 46,927 57,835,900 86,753,850 67,590,590 67,590,590 종합합산 OOOOOO 대지 준주거 2,129.0 57,835,900 86,753,850 67,590,590 67,590,590 OOOOO 대지 준주거 10,448.6 OOOOO 대지 준주거 585.0 OOOOO 대지 자연녹지 772.6 OOOOO 대지 자연녹지 517.5 OOOOO 대지 자연녹지 265.0 OOOOOO 대지 자연녹지 1,526.4 OOOOOO 대지 준주거 539.0 OOOOOO 대지 준주거 628.0 OOOOOO 대지 준주거 1,012.0 OOOOOO 대지 준주거 622.0 OOOOOO 대지 준주거 1,595.0 OOOOOO 대지 준주거 582.0 OOOOOO 대지 준주거 1,757.0 OOOOOO 대지 준주거 606.0 OOOOOO 대지 준주거 373.0 OOOOOO 대지 준주거 327.0 OOOOOO 대지 자연녹지 1,906.0 OOOOOO 대지 준주거 584.0 OOOOOO 대지 준주거 1,415.0 OOOOOO 대지 자연녹지 272.0 OOOOOOO 대지 자연녹지 4,196.0 OOOOOOO 대지 준주거 6,496.0 OOOOOO 대지 자연녹지 4,463.0 OOOOOO 대지 자연녹지 2,975.0 OOOOOO 대지 자연녹지 335.0 나.청구인은 이에 불복하여 2007.11.26. 처분청에 이의신청을 하고, 처분청은 2008.2.22. 이를 기각하는 결정을 하고 2008.2.25. 그 결정서를 청구인에게 송달하였다. 다.청구인은 이에 불복하여 2008.4.11. 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

• 가. 청구인 주장 (1)청구인은 주택건설사업 및 관광객이용시설사업 등을 목적사업으로 하는 법인으로서 2003.7.22. 경기도지사로부터 이 건 토지를 온천원보호지구로 지정받아 온천개발을 추진하는 중에 처분청이 “문화재구역”으로 지정함에 따라 온천개발을 하지 못하여 문화재현상변경지침(해제)을 변경하여 줄 것을 수차례 건의하였으나, 처분청은 위 건의를 거절하고 이 건 토지를 사용하지 않는 나대지로 보아 재산세를 부과하면서 중과세율을 적용하는 것은 지방세법상 중과세율 입법취지에 부합되지 아니하고, 대법원 판례(대법원 1996.6.28. 선고 94누11958 판결)에서도 토지소유자가 건축허가를 신청하였으나 관할 행정관청이 신청서를 반려하여 토지소유자에게 그 지상의 건축행위를 금지하여 놓고는 조세를 부과할 때는 건축중이 아니라는 이유로 중과세율을 적용하는 것은 금반언의 원칙 내지는 신의성실의 원칙에 위배되어 별도합산과세를 함이 타당하다고 판시하고 있으므로 처분청이 이 건 토지 일원에 문화재구역을 설정하여 개발행위를 제한 내지는 금지하면서 건축중이 아니라는 사유로 재산세를 과세하면서 중과세율을 적용하는 것은 신의칙에 위반되므로 이 건 토지에 대한 재산세 과세대상 구분은 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다. (2)특히, 문화재보호법 및 조례에 의하여 지정된 보호구역 안의 부동산에 대하여는 재산세를 전액 면제(화성시세감면조례 제11조)하나, 개발행위가 유사하게 제한되는 “문화재구역(외곽으로부터 300미터 이내의 지역)”에 대하여는 재산세를 전혀 경감하지 않는 것은 조세부담의 형평의 원칙에도 위배되므로 이 건 토지를 건축중인 건축물의 부속토지에 해당되는 것으로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다.
• 나. 처분청 의견 (1)청구인은 이 건 토지를 1996년도부터 2004년에 걸쳐 취득한 만큼 이 건 토지에 대한 관련규제나 건축물 신축에 따른 인허가의 문제는 충분히 예측 가능한 상태에 놓여 있었음을 알 수 있고, 비록, 예측가능하지 못하였다 하더라도 이에 대한 재산세 납세의무는 현행 재산세법령에서 예외적 규정을 두고 있지 아니하므로 이 건 토지에 대한 과세구분을 달리 판단할 수는 없다 할 것이다.

(2) 또한, 청구인이 소유하고 있는 이 건 토지는 2007년도 재산세과세기준일(6.1) 현재 지방세법에서 열거하고 있는 별도합산 또는 분리과세대상에 해당하지 아니하므로 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

• 가. 쟁 점 문화재구역으로 지정되어 건축허가 등에 제한을 받는 경우, 건축중인 건축물의 부속토지에 해당되는 것으로 보아 별도합산과세대상 토지로 구분할 수 있는지여부
• 나. 관련 법령 (1)지방세법 제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

• 가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
• 나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다. (2)지방세법시행령 제131조의2 (별도합산과세대상토지의 범위) ①법 제182조제1항제2호 본문에서 "대통령령이 정하는 건축물의 부속토지"라 함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 말한다. 다만, 건축법 등 관계 법령의 규정에 따라 허가 등을 받아야 할 건축물로서 허가 등을 받지 아니한 건축물 또는 사용승인을 받아야 할 건축물로서 사용승인(임시사용승인을 포함한다)을 받지 아니하고 사용중인 건축물의 부속토지를 제외한다. <개정 2006.12.30>

1. 특별시지역ㆍ광역시지역 및 시지역(다음 각목의 어느 하나에 해당하는 지역을 제외한다) 안의 공장용 건축물의 부속토지로서 공장용 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 범위 안의 토지

• 가. 읍ㆍ면지역 나.산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하여 지정된 산업단지 다.국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 지정된 공업지역

2. 건축물(제1호의 규정에 의한 공장용 건축물을 제외한다)의 부속토지 중 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 부속토지를 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지

• 가. 법 제182조제1항제3호 다목의 규정에 의한 토지 안의 건축물의 부속토지
• 나. 건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지 (3)구 지방세법시행령(2008.2.29.대통령령 제20708호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제131조 (건축물의 범위 등) ①제131조의2제1항의 규정에 의한 건축물의 범위에는 행정자치부령이 정하는 지상정착물, 과세기준일 현재 건물멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 건축물 및 건축중인 건축물을 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 건축물을 제외한다. (4)경기도 화성시 시세 감면 조례 제11조【문화재에 대한 감면】①다음 각호의 1에 해당하는 문화재 등에 대하여는 재산세및 도시계획세를 면제한다.

1. 문화재보호법제4조, 제6조 내지 제8조와 시·도 문화재보호조례에 의하여 문화재로 지정된 부동산

2. 제1호의 규정에 준하는 건축물 및 주택으로서 향토문화보호를 위하여 보존할 가치가 있다고 인정되어 도지사의 승인을 받아 시장·군수가 따로 지정한 부동산

3. 문화재보호법및 00도문화재보호조례에 의하여 지정된 보호구역안의 부동산

② 문화재보호법제42조제1항에 의하여 등록하는 문화재와 그 부속토지에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 이 건 토지와 인접한 경기도 OOO OOO OOO OOO번지에 소재한 만년재가1996.7.29. 도기념물 제161호로 지정되고, 이 건 토지를 포함한경기도 OOO OOO OOO OOOOOO번지 일원(215,949㎡)이 2003.7.22. 화성 OOOOO 보호지구 지정(경기도 고시 제2003-187호)된 사실이 있고,처분청은 이 건 토지는 문화재보호법에 의한 시도지정문화재구역(외곽으로부터 300미터 이내의 지역 도협의)에 속하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 준주거지역에 속하는 토지로서 2007년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 지방세법제182조제1항제2호·제3호의 별도합산과세대상 또는 분리과세대상에 해당되지 않는 토지로 보아 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관련 증빙자료에 의하여 확인된다.

(2) 쟁점에 대하여 본다. (가) 청구인은 온천원보호지구로 지정된 이 건 토지를 온천개발을 추진하는 중에 처분청이 “문화재구역”으로 지정함에 따라 온천개발을 하지 못하였고, 문화재구역을 설정하여 개발행위를 제한 내지는 금지하면서 건축중이 아니라는 사유로 재산세를 중과세하는 것은 신의칙에 위반되고, 문화재보호법 등에 의한 보호구역 안의 부동산에 대하여는 재산세를 전액 면제하나, 개발행위가 유사하게 제한되는 “문화재구역”에 대하여는 재산세를 전혀 경감하지 않는 것은 조세부담의 형평의 원칙에도 위배되므로 이 건 토지를 별도합산과세대상으로 구분하여야 한다고 주장하나, 지방세법 제182조제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 그 제1호에서는 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 규정하고 있고, 그 제2호에서는 별도합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지로 규정하고 있고,지방세법시행령제131조의2제1항제2호에서는 건축물의 부속토지 중 골프장용 토지 등을 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적 범위 안의 토지를 지방세법 제182조제1항제2호의 별도합산과세대상 토지로 규정하고 있으며,구 지방세법시행령제131조제1항에서는제131조의2제1항의 규정에 의한 건축물의 범위에 건축중인 건축물을 포함하는 것으로 규정하고 있다. (나)위 규정에서 건축중인 건축물의 부속토지라 함은 실질적으로 건축공사에 착공하여 과세기준일 현재 터파기 공사 등 본격적인 공사를 착수한 경우의 토지만을 뜻한다 할 것이고(같은 취지의 대법원 1997.9.9. 선고 96누15558 판결 참조), 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면 요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고(같은 취지의 대법원 1998.3.27. 선고 97누20090 판결 참조), 재산세의 과세대상을 구분하여 과세하는 취지는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 별도합산과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다고 할 것이고, 별도합산과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이므로 지방세법시행령 제131조의2제1항 및 제3항은 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다. (다)처분청이 제출한 자료에 의하면, 경기도 OOO OOO OOO OOO번지의만년제가1996.7.29. 도지정문화재(도기념물 제161호)로 지정됨에 따라 그 인근에 있는 이 건 토지는 문화재보호법에 의한 시도지정문화재구역(외곽으로부터 300미터이내의 지역 도협의)으로 지정되어 행위제한이 이루어지고 있었고, 청구인은 이 건 토지를 1996.11.21.부터 2004.8.16. 사이에 취득한 사실을 알 수 있는바, 청구인은 이 건 토지에 대한 관련규제나 건축물 신축에 따른 인허가의 문제는 충분히 예측 가능한 상태에 놓여 있었음을 알 수 있고, 청구인이 제출한 자료에 의하면, 이 건 토지는2003.7.22.화성 OOOO 보호지구(경기도 고시 제2003-187호)로 지정되고, 청구인은화성시장에게 문화재현상변경 지침(해제) 요청(문화홍보과-3843 2007.2.27.)을 한 사실을 알 수 있으나, 이 건 토지는 건축중인 건축물의 부속토지에도 해당되지 않는 사실에 대하여 청구인과 처분청사이에 다툼이 없고, 처분청이 제출한 과세내역서 등에 의하면, 이 건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 준주거지역·자연녹지지역에 속하는 토지로서 나대지 상태에 있는 사실을 알 수 있으므로, 이 건 토지는 지방세법시행령 제131조의2의 별도합산과세대상 토지에 해당되지 않는다 할 것이다.

(3) 따라서, 처분청이 이 건 토지의재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론 이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조제1항제2호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다. 2008년 10월 15일