2. 처분의 적법 여부
- 가. 관계 법령: 별지 기재와 같다.
- 나. 원고 주장 (1) 주세법 제11조 단서는 "대통령령이 정하는 주류 판매업 면허를 받은 자1)가 판매장을 이전하려는 장소가 제10조 제13호에 해당하는 장소인 경우에는 전업지 관할세무서장의 허가를 받아야 한다"라고 규정하고 있고, 위 주세법 제10조 제13호 에 해당하는 장소란 "국세청장이 인구, 주류 소비량 및 판매장의 수 등을 고려하여 주류의 수급균형을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정하여 지정 ․ 고시한 지역"을 말한다.
② 주세법 제10조 제13호 에 터잡은 위 국세청 고시는 "인구 수, 주류소비량 및 판매장 수 등을 감안한 시 ․ 군별 면허의 허용범위(T/O) 내에서 종합주류도매업 면허를 부여한다"라고 규정하고 있다.
③ 그런데 ◇◇ 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ’특별법’이라 한다)이 2006. 7. 1.부터 시행되면서 종전의 ◇◇도에 있던 시 ․ 군을 없애는 대신 지방자치단체가 아닌 행정시로 ◇◇시와 □□시를 두게 되었는데, 위 특별법 제11조 제1항은 "다른 법령에서 지방자치단체, 도 또는 시 ․ 군을 인용하고 있는 경우에는 각각 ◇◇를 포함한 것으로 보아 당해 법령을 적용한다"라고 규정하고 있고, 특히 위 특별법이 2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정되면서 제15조 제4항으로 "다른 법령에서 사를 인용하는 경우 해당 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정시는 포함되지 아니한다"라는 규정을 신설하였다.
(4) 그렇다면 행정시인 ◇◇시와 □□시는 위 국세청 고시에서 정한 시 ․ 군별 면허 허용범위를 계산함에 있어 특별법 제11조 제1항, 제15조 4항에 따라 더 이상 시 ․ 군에 포함될 수 없으므로, ◇◇시와 □□시를 구분하지 말고 ◇◇ 전체를 한 구역으로 보고 면허 허용범위를 계산하여야 한다. 따라서 이와 달리 ◇◇시와 □□시를 다른 시 ․ 군으로 보고 ◇◇시의 경우 면허 허용범위가 이미 초과되었다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
- 다. 판단 위 국세청 고시가 특별법 제11조 제l항, 제15조 제4항에서 말하는 시(市)를 인용하는 ’다른 법령’이라 할 수 있는지에 관하여 살피건대, 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다고 할 것인바(대법원 2002. 9. 27. 선고 2000두7933 판결, 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003 두2774 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결 등 참조), 위 국세청 고시는 국세청장이 주세법 제10조 제13호 의 위임에 따라 면허를 제한할 수 있는 지역을 구체적으로 정한 것으로 법규명령으로서 효력을 가진다고 할 것이므로, 일응 위 국세청 고시는 위 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항의 ’다른 법령’에 해당한다고 볼 여지가 있다. 그러나 ① 특별법에 따라 ◇◇가 설치되고 종전의 ◇◇도에 있던 기초지방자치단체인 시 ․ 군이 없어지면서 대신 지방자치단체가 아닌 행정시로 ◇◇시와 □□시를 둔 점,② 특별법 제11조와 제15조는 각 그 조문 제목에서 알 수 있는 바와 같이 ’◇◇자치도의 설치에 따른 법령 적용상의 특례’와 ’지방자치단체가 아닌 시 및 읍 ․ 면 ․ 동의 설치’에 관한 규정인 점 등에 비추어 볼 때, 특별법 제11조 제1항과 제15조 제4항은 ◇◇시와 □□시는 지방자치단체가 아닌 행정시이기 때문에 어떤 법령이 지방자치단체로서 시를 인용하는 경우 그 법령을 적용함에 있어 행정시인 ◇◇시와 □□시를 제외한다는 규정이라 해석함이 상당하고, 이와 달리 지방자치단체로서의 시를 전제로 하지 않은 경우까지 무조건 ◇◇시와 □□시를 제외하라는 규정으로 볼 수는 없다. 그런데 ① 주세법 제10조 제13호 는 국세청장이 인구, 주류 소비량 및 판매장의 수 등을 고려하여 종합주류면허의 허용범위를 정하도록 규정하고 있지, 지방자치단체 별로 허용범위를 정하도록 규정하고 있지 않은 점,② 실제 위 국세청 고시도 광역자치단체로서의 특별시, 광역시와 기초자치단체로서의 시를 구별하지 아니한 채 단지 인구, 주류 소비량 및 판매장 수 등을 고려하여 전국을 단순히 시와 군으로 나누고 그 면허 허용범위를 정하고 있는 점,③ 또한 위 국세청 고시는 지방자치단체로서의 구 또는 도에 따른 면허 허용범위를 전혀 예상하거나 고려하지 않고 있는 점 등을 종합해 보면, 위 국세청 고시에서 면허 허용범위를 정하는 시 ․ 군은 지방자치단체로서의 시 ․ 군이 아니라 단순한 행정구역상으로의 시 ․ 군을 의미한다고 할 것이다. 그렇다면, 지방자치단체가 아닌 행정구역상으로의 시 ․ 군을 전제로 하는 위 국세청 고시는 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항의 ’다른 법령’, 즉 지방자치단체로서의 시를 인용하는 법령에 해당되지 않는다고 할 것이므로 위 국세청 고시에 따라 원고의 판매장 이전신청을 거부한 위 처분은 적법하고, 따라서 특별법 제11조 제1항, 제15조 제4항을 이유로 ◇◇를 한 지역으로 보고 면허 허용범위를 계산하여야 한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.