｢개발제한구역 특별조치법｣은 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경을 원칙적으로 금지하고, 주민의 주거․생활편익․생업을 위해 예외적으로 건축물의 신축을 허가하되 요건 및 규모를 엄격히 제한하는바, 지목이 대지인 토지의 경우 ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당되므로 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’에 해당함
｢개발제한구역 특별조치법｣은 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경을 원칙적으로 금지하고, 주민의 주거․생활편익․생업을 위해 예외적으로 건축물의 신축을 허가하되 요건 및 규모를 엄격히 제한하는바, 지목이 대지인 토지의 경우 ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당되므로 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’에 해당함
이 건 과세전적부심사청구는 채택 결정합니다.
○○시의 위 회신내용의 오류에 대한 논의는 차치한다 하더라도, 위 회신내용에 인용된 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 제13조 제1항은, ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항 단서(이하 “이 사건 단서조항”이라 한다)의 제1호에 기인하는 것이다. 3) 그러나 이 사건 단서조항은 개발제한구역 내에서의 거주민의 생존권 구제를 위해 비개발(비사업)적 행위에 해당하는 최소한의 건축을 허용하는 예외조항인 것이지, 쟁점토지를 개발제한구역에서 해제시켜 개발행위(사업)을 가능하게 하는 것은 아니다. 4) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법규의 내용을 보면, 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 분할 등을 원칙적으로 금지하고, 다만 단서조항에서 개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위해 예외적으로 건축물(주택, 근린생활시설)의 신축을 허가하되 그 요건 및 규모 등을 엄격히 제한하고 있는 것이므로, 이러한 건축물의 신축을 허용하는 것은 생존권을 구제하기 위해 불가피하게 허용하는 예외적인 사항에 지나지 않을 뿐, 이러한 생존권 보호를 위한 예외적인 건축의 허용에 관한 단서조항이 근본적인 개발행위(사업)를 제한하는 법령 본래의 취지 및 행위에 영향을 미친다고 볼 수는 없다. 5) 즉, 232㎡ 이하 주택 1채를 건축한다고 하여 1만㎡가 넘는 쟁점토지가 일거에 사업용 토지가 될 수 없는 것이며, 마찬가지로 232㎡ 이하 주택 1채를 건축하지 않았다고 하여 1만㎡가 넘는 쟁점토지가 그러한 이유만으로 비사업용 토지가 될 수 없음은 법 해석 이전에 상식에 비추어 보더라도 당연한 법리라고 사료된다. 6) 더구나 다음과 같은 사유로 쟁점토지에는 연면적 232㎡ 이하 건축물의 신축마저도 불가능한 상태였다. 가) 쟁점토지에는 개발제한구역으로 지정된 1972년경 이전부터 청구인이 쟁점토지를 양도하기 직전인 2019년경까지 이미 주택으로 사용되고 있던 연면적 232㎡ 이하의 건물 1동이 기존재하고 있었기 때문에 신축마저도 불가능한 상태였다. 나) ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표2(2000.7.1. 제정) 제2호 마목의 “도로․상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축을 허가하여서는 아니 된다”라는 규정에 비추어 볼 때 상하수도가 없었던 쟁점토지에는 연면적 232㎡ 이하 건축물의 신축마저도 불가능했던 것으로 사료된다. 다) 쟁점토지에 대한 도시관리계획 결정은 2006.3.27.에야 경기도고시 제2006-95호로 처음으로 공지된 것인데, 위 고시가 공지되기 전까지는 공식적인 도로조차 계획되어 있지 않은 토지였기 때문에 그러한 이유만으로도 쟁점토지에서는 건축허가가 불가능한 상태였던 것이다. 7) 따라서, 개발제한구역에 지정되어 장기간 공익을 위해 사용이 제한된 토지에 대하여, 예외적으로 허용되는 생존권 구제를 위한 제한된 규모의 신축 허가가 가능하다는 단서조항만을 이유로 법령상 사용제한이 아예 없었던 것처럼 잘못 해석하여 비사업용 토지로 보아 세금을 중과한다면, 이는 결국 국민에게 이중으로 부담을 지우는 것으로 위법․부당하다고 사료된다.
- 다. 조사청 의견에 대한 항변 1) 조사청은 개발제한구역 지정기간을 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’으로 보지 않아야 한다는 주장의 이유로 “쟁점토지는 본래 용도에 따라 건물을 신축하려는 어떠한 시도나 노력이 있었다고 보기 어려운 점”을 들고 있으나, 이는 아래에서 보는 바와 같이 명백히 잘못된 것이다. 가) 청구인이 쟁점토지를 보유하고 있던 기간 중 조사청 의견과 같이 건물을 신축하려는 어떠한 시도나 노력이 없었던 것이 아니라, 오히려 국가의 쟁점토지에 대한 개발제한구역 지정에 의하여 청구인 측이 그러한 시도나 노력 자체를 하고 싶어도 할 수 없었던 것이다. 나) 청구인은 2013년경부터 2017년경 사이에도 쟁점토지를 사업용으로 사용하려는 시도를 수차례하였으나, ○○시청이 “쟁점토지는 진입로, 우․오수처리시설 등 기반시설이 전무하고 도시계획시설사업의 선행 등 기반시설을 확보한 후 체계적 개발을 할 필요가 있다”는 등의 이유로 청구인의 건축인허가신청을 불허하여, 쟁점토지의 사업용 사용이 개발제한구역 지정이 해제된 이후에도 불허당한 사실이 있었다(2014.3.5.자 ‘경기도 행정심판위원회 재결서’ 참조). 다) 위 경기도 행정심판위원회 재결서만 보더라도 “청구인이 전체 보유기간 중 건축물을 신축하려는 어떠한 시도나 노력도 하지 않은 것으로 보인다”는 조사청 의견은 전혀 사실이 아님을 알 수 있다. 2) 조사청은 개발제한구역 지정기간을 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’으로 보지 않아야 한다는 주장의 이유로 “개발제한구역으로 지정되었다는 사정만으로 비사업용 토지가 아니라고 한다면 토지의 시세차익을 노린 투기성 소유자들에게 그들이 원하는 혜택을 주게 되어 비사업용 토지에 대하여 중과하는 취지를 완전히 몰각시키는 결과에 이르게 되는 점”을 들고 있으나, 이 역시 아래에서 보는 바와 같이 이유 없다. 가) 쟁점토지는 청구인의 부친이 섬유공장을 지을 목적으로 1970.3.25.경 취득하였으나 취득한지 얼마 안 지난 시점인 1972.8.25. 개발제한구역에 지정된 것이고, 부친이 1981.1.30. 별세하신 후 청구인과 가족들이 상속받은 후에도 개발제한에 묶인 쟁점토지에 건축물을 신축하는 것은 비록 소규모라 할지라도 감히 상상조차 할 수 없었던 것이다. 나) 위에서 본 바와 같이 부친이나 청구인이 소유해온 쟁점토지는 투기적 목적과는 전혀 무관한 것으로, 청구인은 쟁점토지가 2006.3.24. 개발제한구역에서 해제되기까지 무려 34년여 장기간 개발이 제한되는 행정규제에 묶이는 막대한 손해와 고통을 감수하면서까지 국가정책에 적극 협조해온 국민이자 피해자인 것이 사실이다. 3) 조사청은 조사청 의견에 부합하는 취지의 판결례로 서울행정법원2018구합55104, 2018.11.22. 판결 및 서울행정법원 2016구합83785, 2017.7.14. 판결을 제시하고 있으나, 위 판결례에 나오는 해당 토지들은 임야나 농지로서 그 지목에 따른 이용인 조림이나 농사를 하더라도 도시의 무질서한 확장 방지 및 환경보전을 목적으로 하는 개발제한구역 지정의 취지에 반하지 않는 사안들인 반면에, 쟁점토지는 지목이 ‘대지’로서 그 지목에 따른 이용이 건물의 건축에 있고 이는 개발제한구역의 지정 규제에서 정면으로 금지하는 것이어서 조사청이 거론하는 판결례는 쟁점토지와는 사안이 전혀 다른 경우이므로 쟁점토지에는 적용될 수 없는 것이다. 4) 또한 조사청은 조사청 의견에 부합하는 취지의 판례로 대법원2010두18543, 2013.10.24. 판결을 제시하고 있으나, 위 판례의 취지는 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’란 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 의미하고, ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당하는지는 토지의 본래 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득 목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경가능성 등도 아울러 고려하여 판단하여야 한다는 것인바, 쟁점토지의 경우 ① 지목이 대지로서 토지의 본래 용도에 따른 사용, 즉 건물의 건축행위가 개발제한구역의 지정에 의해 원칙적으로 금지되었을 뿐만 아니라, ② 애초의 토지의 취득목적이 청구인의 부친이 섬유공장을 건축하기 위해 취득한 것이었으나 취득 후 얼마 지나지 않아 개발제한구역으로 지정되어 장기간 건물을 건축하지 못하고 규제에 묶여 지속적으로 손해를 감수하는 상태에 놓이게 되었으며, ③ 관련 법령에 의해 본래 용도의 변경(지목 변경)도 불가능하였던 것이므로, 위 판례의 취지에 따라 쟁점토지는 ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당한다 할 것이다.
쟁점토지는 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 해당하지 않으므로 비사업용 토지에 해당한다. 1) 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한되는 부득이한 사유가 있어 당해 토지가 비사업용 토지에 해당하게 되는 경우에는 비사업용 토지로 보지 않을 수 있으나, 대지인 쟁점토지의 경우 ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제12조 제1항 단서(이 사건 단서조항) 및 ○○시 회신공문(○○시 건축과-*, 2019.10.2.) 등에 의하면 개발제한구역 지정기간에도 232㎡ 이하 주택의 신축이 가능하였으므로 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한되었다고 볼 수 없다. 2) 청구인은 이 건 조사기간 중 ○○시청을 방문하여 담당공무원으로부터 위 공문의 회신내용에는 사실관계와 법률연혁에 있어 오류가 있음을 확인하였다고 주장하나 ○○시 공무원에게 확인한 오류 내용이 무엇인지 알 수 없고, 조사기간 중 ○○시청에 다시 한번 ‘토지 행위제한내용, 건축허가 신청내역’을 조회한바, 당초와 동일하게 회신되었다. 3)
○○시의 회신공문은 개발제한구역 내의 대지에 관한 일반적인 내용을 회신한 것으로 쟁점토지에 관한 특정사실을 회신한 것은 아니며, 쟁점토지가 대지로서 개발제한구역으로 편입된 경우 일정 규모의 건축물을 신축할 수 있다는 것이다. 4) 청구인은 조사기간 중 1970.4.9. 부친이 취득 당시 섬유공장 신축 목적으로 취득하였다고 진술하였으나, 개발제한구역으로 지정된 1972.8.25.까지 공장 신축 추진 사실이 확인되지 않고, 쟁점토지는 도로(○○북로6번길)에 인접하여 있고 인근에 컨테이너 물류보관시설들이 위치한 지역으로 임대차 내역 및 항공사진을 통하여 2006.3.24. 개발제한구역에서 해제된 후인 2007년경 부동산(토지) 임대업으로 사업자등록을 한 이후 특정 건축물․시설물 없이 나지 상태에서 물류 야적장소 등으로 임대한 것으로 확인되는 등 전체 보유기간 중 건축물을 신축하려는 어떠한 시도나 노력도 하지 않은 것으로 보인다. 5) 청구인은 “토지의 취득 후 사용이 제한된 토지”로 보아 당연히 비사업용 토지에서 제외된다고 주장하고 있으나, 개발제한구역으로 지정된 경우도 토지 본래의 용도로 사용하는 것을 제한하는 것이 아님이 ○○시 공문 등에 의하여 확인되므로 개발제한구역으로 지정되었음을 사유로 당연히 비사업용 토지에서 제외되는 것은 아니다. 6) ‘비사업용 토지 중과제도’는 부동산대책의 일환으로 토지를 재산증식 수단으로 사용하는 것을 막고 토지투기이익을 환수하기 위해 도입한 제도인바, 청구인이 1981.1.30. 상속 취득 후 2019.3.28. 양도 시까지 38년의 장기 보유기간 동안 본래 용도로 사용하지 아니한 토지의 이용현황을 고려할 때, 개발제한구역으로 지정되었다는 사정만으로 비사업용 토지가 아니라고 한다면 ‘비사업용 토지 중과제도’의 취지를 몰각시키는 결과를 초래하게 된다. 7) 종합하면, ① 쟁점토지의 본래 용도에 따라 건물을 신축하려는 어떠한 시도나 노력이 있었다고 보기 어려운 점, ② 개발제한구역으로 지정되었다고는 하나 ○○시의 회신내용을 통하여 그 본래 용도인 건물신축이 제한된 것은 아니라는 점, 또한 ③ 개발제한구역으로 지정되었다는 사정만으로 비사업용 토지가 아니라고 한다면 토지의 시세차익을 노린 투기성 소유자들에게 그들이 원하는 혜택을 주게 되어 비사업용 토지에 대하여 중과하는 취지를 완전히 몰각시키는 결과에 이르게 되는 점 등을 고려할 때, 본 건의 경우 개발제한구역 지정기간도 “법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간”으로 보지 않아야 한다.
① 거주자의 양도소득세는 해당 과세기간의 양도소득과세표준에 다음 각 호의 세율을 적용하여 계산한 금액(이하 “양도소득 산출세액”이라 한다)을 그 세액으로 한다. 이 경우 하나의 자산이 다음 각 호에 따른 세율 중 둘 이상에 해당할 때에는 해당 세율을 적용하여 계산한 양도소득 산출세액 중 큰 것을 그 세액으로 한다.
1. 제94조제1항제1호․제2호 및 제4호에 따른 자산 제55조 제1항에 따른 세율
8. 제104조의3에 따른 비사업용 토지 양도소득과세표준 세율 1,200만원 이하 16퍼센트 1,200만원 초과 4,600만원 이하 192만원 + (1,200만원 초과액 × 25퍼센트) 4,600만원 초과 8,800만원 이하 1,042만원 + (4,600만원 초과액 × 34퍼센트) 8천800만원 초과 1억5천만원 이하 2,470만원 + (8,800만원 초과액 × 45퍼센트) 1억5천만원 초과 3억원 이하 5,260만원 + (1억5천만원 초과액 × 48퍼센트) 3억원 초과 5억원 이하 1억2,460만원 + (3억원 초과액 × 50퍼센트) 5억원 초과 2억2,460만원 + (5억원 초과액 × 52퍼센트) 2) 소득세법 제104조의3 【비사업용 토지의 범위】
① 제104조제1항제8호에서 “비사업용 토지”란 해당 토지를 소유하는 기간 중 대통령령으로 정하는 기간 동안 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
4. 농지, 임야 및 목장용지 외의 토지 중 다음 각 목을 제외한 토지
② 제1항을 적용할 때 토지 취득 후 법률에 따른 사용 금지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있어 그 토지가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 토지를 비사업용 토지로 보지 아니할 수 있다. 3) 소득세법 시행령 제168조의6 【비사업용 토지의 기간기준】 법 제104조의3제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 이 경우 기간의 계산은 일수로 한다.
1. 토지의 소유기간이 5년 이상인 경우에는 다음 각 목의 모두에 해당하는 기간
① 법 제104조의3제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 해당 각 호에서 규정한 기간동안 법 제104조의3제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 토지로 보아 같은 항에 따른 비사업용 토지(이하 “비사업용 토지”라 한다)에 해당하는지 여부를 판정한다.
1. 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지: 사용이 금지 또는 제한된 기간
2. 토지를 취득한 후 문화재보호법에 따라 지정된 보호구역 안의 토지: 보호구역으로 지정된 기간
3. 제1호 및 제2호에 해당되는 토지로서 상속받은 토지: 상속개시일부터 제1호 및 제2호에 따라 계산한 기간
4. 그 밖에 공익, 기업의 구조조정 또는 불가피한 사유로 인한 법령상 제한, 토지의 현황ㆍ취득사유 또는 이용상황 등을 감안하여 기획재정부령으로 정하는 부득이한 사유에 해당되는 토지: 기획재정부령으로 정하는 기간 5) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 【개발제한구역에서의 행위제한】
① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조제11호 에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모․높이․입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 6) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제13조 【허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등】
① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 7) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제22조 【허가 또는 신고의 기준】 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 1 ] <개정 2018. 12. 4.> 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 (제13조제1항 관련) 시설의 종류 건축 또는 설치의 범위
․생활편익 및 생업을 위한 시설 가) 가목 및 나목의 경우에는 개발제한구역에서 농림업 또는 수산업에 종사하는 자가 설치하는 경우만 해당 한다. 나) ～라) (생략)
2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
• 쟁점토지 보유기간: 38년 2개월(1981.1.30. 상속시점 ～ 2019.3.28. 양도시점)
• 개발제한구역 지정기간: 25년 2개월(1981.1.30. 상속시점 ～ 2006.3.24. 개발제한구역 해제시점) * 쟁점토지 보유기간 중 개발제한구역 지정기간 비율: 65.9%
• 2006.3.27. ○○ 도시관리계획 결정 고시(경기도 고시 제2006-94호): (당초)자연녹지지역 ⇒ (변경)제1종일반주거지역 3) 이 사건 양도토지 관련 양도소득세 신고 및 경정내역 가) 청구인은 이 사건 양도토지를 나대지 상태로 2019.3.28. 강DD 외 1인에게 323억원에 양도하고, 2019.6.28. 父로부터 상속받은 쟁점토지에 대해서는 “법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간”이 소유기간의 60%를 초과하여 비사업용 토지에 해당하지 않는다고 보아 기본세율을 적용하여 다음 <표2>와 같이 양도소득세 신고를 하였다. <표2> 청구인의 양도소득세 신고내용 (생략) 나) 조사청은 쟁점토지는 개발제한구역 지정기간이 “법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간”에 해당하지 않는다고 보아 비사업용 토지로 판정하는 등 기타 조사적출실적을 포함하여 다음 <표3>과 같이 2019년 과세연도 양도소득세 1,938백만원을 과세하는 내용의 세무조사결과통지를 하였다. <표3> 조사청의 양도소득세 경정내용 (생략) 4) 쟁점토지의 실제 이용현황 가) 청구인은 2007.10.1.부터 양도시까지 이 사건 양도토지에 부동산 임대업으로 사업자등록(126-24-50128)하였으나, 2009년 1기 ～ 2011년 2기 과세기간에 부가가치세 무실적 신고하였고, 2012년 1기부터 2019년 1기 과세기간에는 무신고하여 사업장 관할세무서장이 무실적 결정한 것으로 확인된다. 나) 쟁점토지는 도로(○○북로6번길)에 인접하여 있고 인근에 컨테이너 물류보관시설들이 위치한 지역이며, 2008년～2019년 기간 중 항공사진에 따르면 특정 건축물․시설물 없이 나지 상태에서 야적장소로 활용된 것으로 보인다. 5) 개발제한구역제도 관련 법령의 연혁 가) 개발제한구역제도 도입(1971년): ｢도시계획법｣ 제21조 개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산방지, 도시주변의 자연환경 보전 및 국가안보의 목적을 위하여 1971.1.19. 법률 제2291호로 ｢도시계획법｣ 전문개정 당시 제21조로 새로이 도입되었다. 나) ｢도시계획법｣ 제21조 의 헌법불합치 결정(1998.12.24.) 헌법재판소는 개발제한구역의 지정에 관하여 규정하고 있던 ｢도시계획법｣ 제21조 에 대하여 1998.12.24. 89헌마214 등 사건에서 개발제한구역의 지정이라는 제도 그 자체는 토지재산권에 내재하는 사회적 기속성을 구체화한 것으로서 원칙적으로 합헌적인 규정인데, 다만 구역지정으로 말미암아 일부 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우에도 보상규정을 두지 않는 것에 위헌성이 있다는 취지로 헌법불합치결정을 선고하였다. 다) ｢도시계획법 시행령｣ 개정(1999.6.16.) 헌법불합치 결정 이후 1999.6.16. ｢도시계획법 시행령｣ 제20조 제1항 아목을 신설하여 개발제한구역 지정당시 지적법상 지목이 대인 토지 중 나대지 또는 개발제한구역 지정당시 이미 있던 주택이 있는 토지에서의 건설교통부령이 정하는 건축물*의 건축이 허용되었다(｢도시계획법 시행규칙｣ 제7조 제1항 제2호: 3층 이하의 단독주택, 근린생활시설). 라) ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제정(2000.1.28.) (1) 위 헌법재판소의 결정 이후 개발제한구역의 지정절차와 개발제한구역의 종합적․체계적인 관리를 위한 법적 기반을 마련함으로써 개발제한구역의 보전과 주민의 생활편익의 조화를 도모하며, 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 정부에 매수를 청구할 수 있도록 함으로써 국민의 재산권을 보장하는 등 위헌의 소지를 없애기 위하여 2000.1.28. 법률 제6241호로 ｢개발제한구역 특별조치법｣이 제정되었다. (2) ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제16조에서는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소한 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 토지매수청구권을 인정하였다(앞에 기술한 3)의 ｢도시계획법 시행령｣ 제20조 제1항 아목의 규정과 유사한 내용이 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표1 제5호 다목, 라목에 규정되었음). ※ 개발제한구역 지정당시 지목이 대인 토지에서의 건축물(3층 이하의 단독주택, 근린생활시설)의 건축이 허용된 ｢도시계획법 시행령｣ 제20조 제1항 아목이 시행 이전(1999.6.16. 이전)까지는 건축물의 신축이 사실상 금지되었는바, 쟁점토지 보유기간 중 건축물의 신축이 사실상 금지된 기간(1981.1.30.～1999.6.16.) 비율은 48.2%이므로 위 기간만으로는 비사업용 토지로 보지 않는 토지에 해당하지 않음 마) ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제11조 제1항의 합헌결정(2004.2.26.) 헌법재판소는 2004.2.26. 2001헌바80 등 결정에서 ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제11조(2008.3.21. 제12조로 조문번호 변경) 제1항의 “건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치” 부분에 대하여 합헌결정을 선고하였다. 6) 조사청 과세근거 및 제출증빙 가) 2019.10.11.자 ○○시 회신공문 조사청의 2019.10.2.자 ‘경기 ○○시 ○○동 ***번지 토지의 행위제한내용 확인요청’에 대한 2019.10.11.자 ○○시 회신공문은 다음과 같다. <2019.10.11.자 ○○시 회신공문>
○○시 수신: ○○지방국세청장 제목: 토지 행위제한 내용 확인 요청에 따른 회신 (중략)
3. 요청하신 토지 소재지의 행위제한내용에 대하여 아래와 같이 회신합니다. 소재지 지목 회신내용 경기도
○○시
○○동 *** 대
○ 토지 행위제한 내용
• 개발제한구역 지정․해제 고시일 및 고시번호 → 개발제한구역 지정: 건설부고시 제1972-385호(1972.8.25.) → 개발제한구역 해제: 경기도고시 제2006-94호(2006.3.24.) → 노외주차장 도시계획시설 결정: 경기도고시 제2006-95호(2006.3.27.)
○ 1981.1.30.부터 주택(건물) 신축금지 또는 사용의 제한 여부 ※ 개발제한구역일 당시 행위제한 사항
• 해당 소재지는 공부상 확인 결과 개발제한구역 지정 당시 지목이 대지인 토지로 확인되는바, ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 제13조제1항 별표1 제5호 다목, 라목에 따라 개발 제한구역 지정 당시부터 지목이 대지인 토지에는 주택의 신축이 가능함[주택, 근린생활시설 신축의 경우: 건폐율 60% 이하, 용적률 300퍼센트 이하, 3층 이하, 연면적 232제곱미터 이하로 건축 가능함(동법 시행령 별표2 2호 나목)] 나) 2021.10.1.자 ○○시 회신공문 조사청의 2021.9.24.자 ‘경기 ○○ ○○동 -29 외 15필지 토지의 행위제한내용 등 확인요청’(2019.10.11.자 기회신된 ○○동 토지를 제외한 나머지 16필지 토지에 대한 확인 요청)에 대한 2021.10.1.자 ○○시 회신공문은 다음과 같다. <2021.10.1.자 ○○시 회신공문>
○○시 수신: ○○지방국세청장 제목: 토지 행위제한내용, 건축허가 신청 내역 등 송부
○○지방국세청 ○○과-3740(2021.9.24.)호와 관련하여 국세기본법 제84조 에 따라 ○○동 ***-29 외 15필지의 세무조사 요청자료를 제출합니다.
○ 해당 토지 확인요청사항
- 가. 건축허가 신청내역
• 해당 없음
- 나. ’81.1.30.부터 주택(건물) 신축 금지 또는 사용의 제한 여부
• ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 시행(2000.7.1.) 이전에는 주택의 신축이 금지되어 있었으나, ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 시행 이후 동법 시행령 제13조제1항 별표1 제5호 다목에 따라 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축 가능함[주택, 근린생활시설 신축의 경우: 건폐율 60% 이하, 용적률 300퍼센트 이하, 3층 이하, 연면적 232제곱미터 이하로 건축 가능함(동법 시행령 별표2 2호 나목)] (이하 생략) 7) 청구주장 근거 및 제출증빙 가) 청구인이 주장하는 2019.10.11.자 ○○시 회신공문의 오류사항 청구인은 2019.10.11.자 ○○시 회신공문의 “1981.1.30.(쟁점토지 취득일)부터 예외적인 주택(건물) 신축이 가능하였다”는 회신내용은 사실관계와 법률연혁에 오류가 있어 잘못된 것이라고 주장하고 있는바, 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) 청구인은 2021.9.13. ○○시 건축과를 직접 방문하여 2019.10.11.자 ○○시 회신내용을 확인한 결과, 예외적으로 연면적 232㎡ 이하로 건축을 허가하는 규제조차도 2000.7.1. 제정된 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표1에 의해 시행된 것일 뿐이고, 그 이전에는 그런 법규조차 없었던 사실을 ○○시청 담당자도 인정하였다. (2) 게다가 개발제한구역 지정기간에 신축이 가능했다던 주택도 이 사건 단서조항의 제1호 마목과 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 제13조 제1항 별표1의 제5호에서 말하는 ‘개발제한구역 주민의 주거․생활편익 및 생업을 위한 시설’이며, 그나마 연면적 232㎡ 이하로 건축해야 하는 것이지, 쟁점토지(12,468㎡)에 사업행위를 할 수 있도록 자유로운 건축을 허용한 것이 아니다. 더구나 쟁점토지의 경우는 이미 주택으로 사용되고 있던 연면적 232㎡ 이하의 건물이 기존재하고 있었기 때문에 예외적인 주택 신축조차도 불가능하였다는 사실도 확인되었다. (3) 그뿐만 아니라 2000년경에 와서부터 예외적으로 연면적 232㎡ 이하로 건축이 허가되는 경우조차도 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표2(2000.7.1. 신설)의 제2호 마목의 “도로․상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축(건축물의 건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 허가하여서는 아니 된다”라는 법규에 비추어 볼 때 상하수도가 없었던 쟁점토지에는 건축물의 신축이 불가능하였던 것이다. 실제로 ○○시가 2013년경까지 쟁점토지에는 “진입로, 우․오수처리시설 등 기반시설이 전무하고 도시계획시설사업의 선행 등 기반시설을 확보한 후 체계적 개발을 할 필요가 있다”는 이유로 청구인의 쟁점토지의 건축인허가 신청을 불허한 사실에서 보더라도 쟁점토지에 건축물 신축이 불가능했었음은 명백하다. (4) 나아가 쟁점토지에 대한 도시관리계획 결정은 2006.3.27.에야 경기도고시 제2006-95호로 처음으로 공지된 것인데, 위 고시가 공지되기 전까지는 쟁점토지에 공식적인 도로조차도 계획되어 있지 않았기 때문에 그러한 이유만으로도 쟁점토지에서는 건축허가가 불가능한 상태였던 것이다. 나) 이 사건 양도토지에 기존의 건축물이 존재하고 있었다는 증빙 청구인은 이 사건 양도토지에는 개발제한구역으로 지정된 1972년경 이전부터 이 사건 양도토지를 양도하기 직전인 2019년경까지 이미 주택으로 사용되고 있던 건물 1동이 기존재하고 있었기 때문에 신축마저도 불가능하였다고 주장하면서 건물등기부등본(2007.7.12. 발급), 건축물대장(2007.6.22. 발급), 소유자의 주민등록등본(2007.6.22.)을 제출하였다. 2007.7.12. 발급된 건물등기부등본, 2007.6.22. 발급된 건축물대장에 따르면, 1967년경(준공검사연도)부터 이 사건 양도토지(○○동 번지)에 건축물(시멘트블록조, 축사 142.74㎡, 관리막 32.13㎡, 화장실 1.4㎡, 소유권보존 김EE, 2001.8.9. 박FF 상속취득)이 존재하고 있었음이 확인된다(심리일 현재는 건물등기부등본이 조회되지 않아 위 건축물의 멸실시기는 확인되지 않음). 2007.6.22. 발급된 주민등록등본에 따르면 이 사건 양도토지(○○동 번지)에 1976.1.9. 김EE(남, 1930년생, 2001.8월 사망)과 박FF(여, 1934년생)가 전입신고한 사실이 확인되고, 국세청 전산시스템 조회에 따르면 박FF는 2012.6.12. 위 주소지에서 전출한 것으로 확인된다. 다) 2014.3.5.자 경기도 행정심판위원회 재결서 청구인은 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표2의 제2호 마목의 “도로․상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 된다”는 법규에 비추어 볼 때 상하수도가 없었던 쟁점토지에는 건축물의 신축이 불가능하였다고 주장하면서 ‘경기도 행정심판위원회 재결서(2013경행심**, 2014.3.5.)’를 제출하였다. 경기도 행정심판위원회 재결서(2013경행심, 2014.3.5.)에 따르면, 청구인은 2013년경 ○○시에 쟁점토지 중 2필지(○○동 *-34 대 869㎡, ***-34 대 956㎡)에 제1종 및 제2종 근린생활시설(2층, 연면적 1,093㎡) 건축허가신청을 하였으나 ○○시는 “진입로, 우․오수처리시설 등 기반시설이 전무하고 도시계획시설사업의 선행 등 기반시설을 확보한 후 체계적 개발을 할 필요가 있다”는 이유로 건축허가 불가처분을 한 사실이 확인된다.
- 라. 판단 1) 관련 법리 ｢소득세법 시행령｣ 제168조의14 제1항 제1호 에서 말하는 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’란 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 의미하고, 여기에는 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 사용이 금지 또는 제한되는 토지뿐만 아니라 행정청이 행정작용의 일환으로 건축허가 등을 일률적으로 통제함에 따라 현실적으로 사용이 금지 또는 제한되는 토지도 포함된다고 봄이 타당하다. 그리고 이때 ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당하는지는 토지의 본래 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하되, 토지의 취득 목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경가능성 등도 아울러 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다(대법원2010두18543, 2013.10.24. 판결 참조). 2) 개발제한구역으로 지정되었던 기간을 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’으로 볼 것인지에 대한 판단 가) 이상의 사실관계 및 관련법령을 종합하여 살피건대, 다음과 같은 사정에 비추어 쟁점토지의 경우 개발제한구역으로 지정되었던 기간을 ｢소득세법 시행령｣ 제168조의14 제1항 제1호 에 규정된 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간’으로 보는 것이 타당하다고 판단된다. (1) ｢개발제한구역 특별조치법｣ 제12조 제1항은 개발제한구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 분할 등을 원칙적으로 금지하고, 다만 단서조항에서 개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위해 예외적으로 건축물의 신축을 허가하되 그 요건 및 규모를 엄격히 제한하고 있다. (2) 이 사건 단서조항은 개발제한구역 내에서의 거주민의 생존권 구제를 위해 최소한의 건축을 허용하는 예외적인 사항에 지나지 않을 뿐, 개발제한구역에서 금지하고 있는 원래 개발(사업)행위를 여전히 금지하고 있어 이러한 생존권 보호를 위한 예외적인 건축의 허용에 관한 단서조항이 근본적인 개발행위를 제한하는 법령 본래의 취지에 영향을 미친다고 볼 수 없다. (3) 특히 ｢개발제한구역 특별조치법 시행령｣ 별표2 제2호 마목의 “도로․상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축을 허가하여서는 아니 된다”라는 규정에 비추어 볼 때, 상하수도가 없었던 쟁점토지에는 개발제한구역 지정기간 중 예외적으로 신축을 허용하는 연면적 232㎡ 이하 건축물의 신축마저도 불가능했던 것으로 보인다. (4) 쟁점토지의 경우 지목이 ‘대지’로서 개발제한구역으로 지정되었던 기간에 토지의 본래 용도에 따른 사용, 즉 건물의 건축행위가 원칙적으로 금지되었을 뿐만 아니라, 관련 법령에 의해 본래 용도의 변경(지목 변경)도 불가능하였으므로, ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당한다고 보인다. 나) 따라서 쟁점토지가 개발제한구역으로 지정되었던 기간을 “법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 기간”에 해당하지 않는 것으로 보아 비사업용 토지로 판정한 이 건 세무조사결과통지는 잘못이 있다고 판단된다.
이 건 과세전적부심사청구는 청구주장이 이유 있다고 인정되므로 ｢국세기본법｣ 제81조의15 제5항 제2호 의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
결정 내용은 붙임과 같습니다.