청구인의 쟁점농지 양도가 조특법 제70조의 농지대토에 따른 감면에 해당되는지

청구인은 2006.12.21. ○○광역시 ○구 ○○동 1220-5번지 소재 전1,624㎡(이하“쟁점농지”라 한다)를 공공사업 토지편입 및 수용으로 한국토지공사와 ○○광역시 도시개발공사에 양도한 후 2007.12.21. ○○광역시 ◁◁군 ◁◁면 ◁◁리 1734번지 소재 답1,921㎡(이하“대토농지”라 한다)를 대토농지로 취득하였고, 2007.2.27. 쟁점농지의 양도행위가 조세특례제한법 제70조 제1항 에 따른 농지대토에 대한 양도소득세 감면대상에 해당하는 것으로 적용하여 양도소득세 감면신고를 하였다. 처분청은 청구인의 양도소득세 감면신청 내용 검토 결과 대토농지의 소재지인 ○○광역시 ◁◁군과 청구인의 거주지인 ○○광역시 ○구는 해상 경계 상으로 연접하지 않아 청구인이 대토농지 소재지에 거주하지 않는 것으로 보아 청구인의 쟁점농지의 양도에 대해 양도소득세 감면 부인하고 2008.12.1. 청구인에게 2006년 양도소득세 46,482,020원을 고지하였다. 청구인은 이에 불복하여 2009.10.21. 이 건 심사청구를 하였다.

• 가. 해수면상 연접의 요건은 법적 근거 없는 해상경계의 연접여부로 판단하는 것이 아니라 바다 건너 위치한 육지가 무엇인지로 판단해야하며 청구인의 거주지 ○○광역시 ○구의 불과 3㎞ 동북부(통작거리 약 68.2㎞, 소요시간 1시간 36분)에 ◁◁군이 위치한 것을 볼 때 ○○광역시 ○구와 ◁◁군은 행정구역상 서로 연접하였다고 보아야 한다. 공유수면관리법에 따라 지방자치단체의 장이 관리권만 가지는 것으로 청구인이 행정안전부 자치제도과 측에도 문의한바 공유수면을 행정구역으로 판단할 수 있는 법적근거가 없다고 일괄되게 답변하고 있으며, 한국국토지리정보원에서도 해상경계는 지도읽기에 도움을 줄 목적으로 표기한 기호일 뿐 필지 경계와 같은 법적효력이 없음을 밝히고 있다. 또 ○○광역시 행정구역 면적 현황 통계자료를 보아도 바다는 면적에 포함되지 않는다. 해상경계를 관습적으로 행정구역으로 인정한다는 헌법재판소의 판결례(2006.8.31., 2003헌라1 전원재판부)는 어업권 등에 관련된 행정관리 권한에 대한 경계를 구분하기 위한 취지일 뿐 농지대토의 감면의 취지와는 관련이 없는 판결례이며 재판관 3인의 반대의견으로 법적 구속력이 없는 지형도 상의 해상경계선을 기준으로 지방자치단체 간의 경계를 확정할 수 없다는 의견도 있다. 나. 처분청은 현지확인 결과, 청구인이 대토농지에 1년에 4～5번 방문하면서 평당 600원 정도의 관리비를 주어 대토농지 소재 마을 이장에게 농사를 맡기고 있어 자경요건도 만족하지 못하였다고 주장하나, 청구인은 논갈이 및 모판 육모작업. 모내기, 벼베기를 위한 농기계 사용 비용 및 인건비로 평당 600원 정도를 지급하였고 청구인은 농기계작업을 점검하거나 김매기 등의 기타 작업을 수행해왔다. 이는 어쩔 수 없는 농촌의 현실이며 자경상황을 매일 왕래․관리하며 인건비 지출 없이 직접 손으로 경작해야지만 자경요건을 만족하는 것은 아니라고 판단된다.
• 다. ◁◁군이 ○○광역시 ○구의 연접지역이 아니라면 청구인과 같이 수용 등의 사유로 어쩔 수 없이 양도한 경우라도 ○구 지역의 농민들이 대토할 토지는 해상으로의 이동이 불편한 ▶▶군 밖에 없어 불합리한 측면이 있다. 조세특례제한법 제70조 양도소득세 감면의 입법취지는 자경농민 지원으로 부동산 보상가액이 타 지역으로 유출되는 것을 억제하고 농업을 육성하려는 정책을 지원하기 위해 자경농민이 인근 타 농지를 대체 취득하는 것을 지원하는 것이니 이를 외면하고 지나치게 법적 해석요건에 매달리는 것은 과도한 측면이 있다. 위와 같은 사유로 청구인의 양도소득세 감면신청을 배제하고 고지한 이건 양도소득세 과세 처분은 취소되어야 한다.

○○광역시 ○구와 ◁◁군은 바다로 보는 경우 직선 구간 중간에는 옹진군을 거쳐야 하므로 연접한다고 볼 수 없고, 청구인이 주장한 바와 같이 바다로 행정구역을 구획할 수 없다고 한다면 교통수단이 있는 육지로 행정구역 구획을 판단해야 할 것이나 육로로 판단 시에도 ○○광역시 서구와 경기도 김포시를 거쳐야 하므로 연접한다고 볼 수 없다. 또 담당자가 2009.11.3. 대체농지 자경여부를 현지 확인한 결과 인근 주민으로부터 대토농지는 ‘2004년부터 2007년까지는 전전소유자 □□□의 동생 ◇◇◇이 경작하고 2008년부터는 청구인으로부터 평당 600원씩을 받으며 망월리 이장 ◆◆◆가 자경하면서 청구인은 1년에 4～5번 왔다.’는 진술을 확보하였다. 이를 볼 때 청구인의 주소지와 대토농지 소재지의 시․군․구 연접여부를 판단할 필요도 없이 대토농지에 대해 청구인이 자경요건을 만족하지 못하므로 당초 양도소득세 감면신청을 배제하고 과세한 이건 양도소득세 과세 처분은 정당하다.

• 가. 쟁점

1. 청구인의 주소지와 대토농지 소재지와가 연접한 시․군․구 안의 지역에 위치하는지 여부 및

2. 청구인의 대토농지 자경 사실 여부를 가리는 데 있다.

• 나. 관련법령 1) 조세특례제한법 제70조 【농지대토에 대한 양도소득세 감면】

① 농지소재지에 거주하는 대통령령이 정하는 거주자가 직접 경작한 토지로서 농업소득세의 과세대상(비과세ㆍ감면과 소액부징수를 포함한다)이 되는 토지를 경작상의 필요에 의하여 대통령령이 정하는 경우에 해당하는 농지의 대토로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세의 100분의 100에 상당하는 세액을 감면한다. (이하 생략) 2) 조세특례제한법 시행령 제67조 【농지대토에 대한 양도소득세 감면요건 등】

① 법 제70조 제1항에서 "대통령령이 정하는 거주자"라 함은 3년 이상 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역(경작을 개시할 당시에는 당해 지역에 해당하였으나 행정구역의 개편 등으로 이에 해당하지 아니하게 된 지역을 포함한다)에 거주한 자를 말한다.

1. 농지가 소재하는 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말한다. 이하 이 항에서 같다) 안의 지역

2. 제1호의 지역과 연접한 시ㆍ군ㆍ구 안의 지역

② 법 제70조 제1항에서 "직접 경작"이라 함은 거주자가 그 소유농지에서 농작물의 경작 또는 다년성 식물의 재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력에 의하여 경작 또는 재배하는 것을 말한다.

③ 법 제70조 제1항에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 경작상의 필요에 의하여 대토하는 농지로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. (생략)

2. 3년 이상 종전의 농지소재지에 거주하면서 경작한 자가 새로운 농지의 취득일부터 1년 내에 종전의 농지를 양도하고 새로이 취득한 농지를 3년 이상 새로운 농지소재지에 거주하면서 경작한 경우로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

• 가. 새로 취득하는 농지의 면적이 양도하는 농지의 면적의 2분의 1 이상일 것
• 나. 새로 취득하는 농지의 가액이 양도하는 농지의 가액의 3분의 1 이상일 것 (이하 생략)
• 다. 사실관계

1. 청구인은 1996.4.8. 쟁점농지를 취득하였다가 2006.12.21. 쟁점농지를 수용에 의해 양도한 후 2007.12.21. 대토농지를 취득하였다.

2. 심리자료를 통해 청구인의 주소 변동 내역은 다음과 같이 확인된다.(2009.12.31. 기준) <표 생략>

3. 이건 심사청구와 관련된 지역의 국토지리정보원 및 국가지리정보유통망에서 확인되는 지도상 행정경계선은 다음과 같다.

• 가) 대토농지가 위치한 ◁◁도의 행정경계선은 해상으로 남쪽으로는 ○○광역시 ◀◀군과 ▶구와 접하고 있다.
• 나) 청구인의 현재 주소지가 소재한 ○○광역시 ○구의 행정경계선은 해상으로 북쪽으로는 ○○광역시 ◀◀군과 ▶구가 접하고 있다.
• 다) 청구인이 2008.2.18～2008.6.27., 2009.10.21.～2009.11.09. 거주한 ○○광역시 ◎◎ 구의 행정경계선은 육상․해상으로 북쪽으로는 ○○광역시 ○구, 남구와 접하고 있다.

4. 청구인이 제출한 심리자료에 의하면, 지형도에 표현된 해상경계의 설정근거와 법적효력을 묻는 질문에 대해 국토지리원은 국토지리원에서 발행한 지형도 상의 행정경계는 지도읽기에 도움을 줄 목적으로 도식규정에 따라 섬의 소속을 알 수 있도록 표기한 기호로서 지적법의 필지 경계와 같은 법적 효력은 없다고 답변하고 있다.

5. 해상경계에 대한 지방자치단체의 자치권한과 그 경계에 관하여 헌재판결례(2004.9.23., 2000헌라2 전원재판부)에 따르면 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재하며, 지방자치단체가 관할하는 공유수면의 행정구역 경계에 관하여는 법률로 규정하지 않고 있어서, 공유수면에 대한 행정구역을 구분하는 법률상 경계는 존재하지 않지만, 국립지리원이 간행한 지형도 상의 행정경계선을 행정구역경계선으로 인정해온 행정관행이 존재하고 행정판례법으로도 인정하고 있으므로 불문법상 해상경계가 된다라고 하고 있다.

6. 국세통합전산망상 청구인의 사업내역은 확인되지 않는다.

7. 이건 심사청구 심리과정에서 세무서의 담당 직원이 청구인의 대토농지를 2009.11.4. 출장하여 확인한 현지확인보고서의 대용은 다음과 같다.

• 가) 대토농지의 전 소유자 □□□은 보유 당시 ◁◁리 이장의 관리하에 경작을 하였다고 진술하였다.
• 나) ◁◁리 이장 ◆◆◆에게 문의한바 청구인이 대토농지에 직접 와서 자경한다고 진술하였으나, 봄․가을에 한번 씩 여름에는 2～3번씩 오며, 평당 600원을 받고 자신이 관리 중에 있다고 답변하였다.
• 라. 판 단

1. 조세법률주의의 원칙에서 파생되는 엄격해석의 원칙은 과세요건에 해당하는 경우는 물론이고 조세감면요건을 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 조세공평주의의 이념에 반하는 결과를 초래한다(같은 뜻 대법원 2006.5.25. 선고 2005다19163판결 등). 이에 입각하여 청구인이 조세특례제한법 제70조 제1항 에서 "대통령령이 정하는 거주자" 즉, 동법 시행령 제67조1항 제2호의 “농지가 소재한 시․군․구와 연접한 시․군․구에 3년 이상 거주한 자” 에 해당하는지를 살펴본다. 조세특례제한법 시행령 제67조 제1항 제2호 에서 규정된 ‘연접한 시․군․구’라 함은 지도상으로 연접한 객관적인 의미의 시․군․구를 말하는 것으로 청구주장처럼 해상에서의 행정경계를 인정하지 않는다면, 오히려 섬지역의 경우에는 연접한 행정구역이 없거나 모든 섬 및 해안지역의 행정구역이 서로 연접한 것으로 판단하게 되는 불합리한 결과가 발생한다. 그러므로 비록 국토지리정보원이 간행한 지도상의 해상경계에 대한 성문법상 근거는 없다 하여도 헌법재판소 판결(2006.8.31., 2003헌라1전원재판부)에 서 적시하고 있는 바와 같이 행정관행에 의한 불문법상 근거는 있다고 봄이 타당하고 본건 조세특례제한법 제70조 및 동법 시행령 제67조에서도 달리 적용될 여지는 없다고 판단된다. 따라서 청구인의 거주지가 소재한 ○○광역시 ○구와 대토농지가 소재한 ○○광역시 ◁◁군은 서로 경계가 연접한 지역으로 볼 수 없다. 더욱이 청구인은 2008.2.18.～2008.6.26., 2009.10.21.～2009.11.09. 동안에는 대토농지 소재지인 ○○광역시 ◁◁군과 연접하지 않은 ○○광역시 ◎◎구에서 거주하였음이 나타나므로 이를 보아서도 청구인은 대토농지가 속한 시․군․구와 연접한 지역에 거주하였다고 볼 수 없는 것으로 판단된다.

2. 다음으로 청구인의 대토농지 자경 사실 여부에 대하여 살펴본다. "직접 경작"이라 함은 거주자가 그 소유농지에서 농작물의 경작 또는 다년성 식물의 재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력에 의하여 경작 또는 재배하는 것인바, 이건 심사청구 심리과정에서의 세무서 담당직원의 출장 결과 보고서에 의하면 청구인은 조세특례제한법시행령 제67조 의 “직접 경작”요건을 만족하지 못하는 것으로 확인된다. 더욱이 청구주장에 의해서도 청구인이 벼농사의 주요 작업인 논갈이부터 모내기 및 벼베기까지 청구인은 농기계 사용 및 인건비를 평당 600원씩 지급하면서 농작업을 수행하였으므로 청구인이 농기계 점검이나 김매기 등의 작업을 수행하였다 하더라도 청구인이 대토농지에서 농작업의 2분의1 이상을 자기의 노동력에 의해 경작하였다고 보기는 힘든 것으로 판단된다. 따라서 청구인은 조세특례제한법 제70조 의 농지대토에 따른 양도소득세 감면요건을 만족하지 못하였으므로 청구인에게 양도소득세를 과세한 이건 처분은 정당한 것으로 판단된다.

이 건 심사청구는 청구주장을 받아들일 수 없으므로 국세기본법 제65조 제1항 제2호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.