형질변경을 위한 압류토지의 사용승낙허가신청을 거부한 처분의 당부

○○세무서장이 2003.6.26. ①ㆍ②에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 잡종지 237,062㎡ 중 130,468㎡ 및 같은 동 64-25 잡종지 61,640㎡ 중 54,744㎡에 대해 압류재산사용ㆍ수익허가신청을 거부한 처분은 이를 허가하는 것으로 변경합니다.

청구인① 이○○은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지에 거주하는 자로서 국세 체납(2003년 9월 현재 종합소득세 2건 2,427,008,470원)으로 인하여 청구인① 소유 부동산이 처분청에 의해 압류되었다. 청구인② 주식회사 ○○환경은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지에 비계구 조물 해 체업을 영위하는 법인으로서 처분청이 압류한 청구인① 소유 부동산 중 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 잡종지 237,062㎡ 중 130,468㎡(이하 “쟁점토지①”이라 한다) 및 같은 동 ○○번지 잡종지 61,640㎡ 중 54,747㎡(이하 “쟁점토지②”라 하고, 쟁점토지①과 쟁점토지②를 합하여 “쟁점토지”라 한다)를 건축폐기물 매립(토지형질변경)용으로 사용하기 위하여 처분청에 압류재산사용ㆍ수익허가신청서를 2003.3.20. 처분청에 제출하였다. 처분청은 쟁점토지에 건축폐기물을 매립할 경우 형질변경은 물론 새로운 권리관계의 변동이 발생할 수 있으며, 폐기물의 매립으로 쟁점토지의 가치가 현저히 감손될 우려가 있다하여 청구인①ㆍ②에게 발송하였다. 청구인①ㆍ②는 이에 불복하여 2003.8.4. 이건 심사청구를 하였다.

쟁점토지는 황무지, 늪지대 및 잡초가 무성한 침수지로서 매립하지 않고서는 사용할 수 없는 토지이며, 청구법인이 매립하고자 하는 건축폐기물은 재활용 제품골재로서 이를 쟁점토지에 매립하여 표층에 1m 가량 성토하면 잡종지에서 대지로 지목변경(형질변경)되어 재산적 가치가 증가하게 되어 결국 처분청이 청구인①의 체납액 징수에 유리함에도 불구하고 쟁점토지사용ㆍ수익허가신청을 거부함은 부당하다는 주장이다.

쟁점토지에 건축폐기물을 매립하여 개발할 경우 형질변견은 물론 새로운 권리관계의 변동이 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 폐기물의 매립으로 쟁점토지가치가 현저하게 감손될 우려가 있고, 쟁점토지에 대해 주식회사 ○○상호신용금고의 소유권이전등기회복 청구의 소가 진행중으로 이해관계자의 반발이 있을 수 있으며, 쟁점토지에 대한 사용 허가시 체납처분이 지연될 우려가 있는 이 건의 경우 단순한 목적물 그대로의 사용이 아닌 중대한 변경으로 가치가 현저하게 감손될 것으로 예상되므로 사용을 허가하지 아니함이 정당하다는 의견이다.

• 가. 쟁점 이 건 심사청구의 쟁점은 쟁점토지를 형질변경함에 있어 그 재산적 가치가 현저히 감손되는지 여부를 가리는데 있다.
• 나. 관련법령 이 건 심사청구와 관련된 법령을 살펴보면 다음과 같다.

○ 국세징수법 시행령 제49조 【압류부동산 등의 사용ㆍ수익】

① 체납자는 압류한 부동산ㆍ부동산ㆍ공장재단ㆍ광업재단ㆍ선박ㆍ항공기ㆍ건설기계 또는 자동차를 사용 또는 수익할 수 있다. 다만, 세무서장은 그 가치가 현저하게 감손된 우려가 있다고 인정하는 때에는 그 사용 또는 수익을 제한할 수 있다.

② 이하생략

○ 국세징수법 시행령 제54조 【압류동산 등의 사용ㆍ수익절차】 제42조의 규정은 법 제49조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 압류된 재산을 압류 당시와 달리 사용 또는 수익하고자 하는 경우에 준용한다.

○ 국세징수법 시행령 제42조 【압류동산 등의 사용ㆍ수익절차】

① 법 제39조의 규정에 의하여 압류된 동산을 사용 또는 수익하고자 하는 자는 다음 각호의 사항을 기재한 문서를 소관세무서장에게 제출하여 그 허가를 받아야 한다.(이하생략)

② 세무서장은 제1항의 신청을 받은 때에는 압류재산보전상의 적부를 조사하여 그 허가여부를 신청인에게 통지하여야 한다.

③ 제1항의 허가를 받은 자는 그 사용 또는 수익에 있어서 선량한 관리자의 주의를 다하여야 하며, 세무서장의 인도요구가 있는 때에는 지체없이 이에 응하여야 한다.

○ 국세징수법 시행령 제24조 【압류동산 사용ㆍ수익허가신청】 영 제42조(영 제54조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 규정하는 압류동산의 사용ㆍ수익허가신청서에 의한다.

○ 도시계획법 제4조 【행위등의 제한】

① 도시계획구역안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.

④ 시장 또는 군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ조경 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 이의 이행을 담보하기 위하여 허가를 받은 자에 대하여 이행보증금을 예치하게 할 수 있다.

• 다. 사실관계 및 판단

(1) 이 건 심사청구의 사실관계에 대해 살펴본다.

① 청구인①은 국세 체납(2003년 9월 현재 종합소득세 2건 2,427,008,470원)으로 인하여 청구인① 소유 부동산이 처분청에 의해 압류되었음이 국세통합전산망에 의해 확인된다.

② 청구인②는 처분청이 압류한 청구인① 소유 부동산 중 쟁점토지를 건축폐기물 매립(토지형질변경)용으로 사용하기 위하여 처분청에 압류재산사용ㆍ수익허가신청서를 청구인①과 함께 2003.3.20. 처분청에 제출하였음이 처분청에서 제출한 심리자료에 의해 확인된다.

③ 처분청은 쟁점토지에 건축폐기물을 매립할 경우 형질변경은 물론 새로운 권리관계의 변동이 발생 할 수 있으며, 폐기물의 매립으로 쟁점토지의 가치가 현저히감손될 우려가 있다하여 청구인①ㆍ②의 압류재산사용ㆍ수익허가신청에 대하여 허가하지 아니한다는 공문을 2003.3.26. 청구인①ㆍ②에게 발송하였음이 처분청에서 제출한 심리자료에 의해 확인된다.

(2) 이 건 심사청구의 쟁점에 대해 살펴본다.

① 관련법령에 의하면, 압류부동산을 압류당시와 달리 사용ㆍ수익하고자 하는 경우에는 세무서장에게 허가를 받아야 하고, 쟁점토지의 경우 압류당시의 지목은 잡종지임에 반해 사용 후 지목은 대지로서 형질변경됨을 알 수 있어서 청구인①ㆍ②는 쟁점토지를 압류당시와 달리 사용하고자 하므로 쟁점토지의 사용에는 처분청의 허가를 받아야 함을 알 수 있다.

② 처분청은 쟁점토지에 건축폐기물을 매립하여 개발할 경우 형질변경은 물론 새로운 권리관계의 변동이 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 폐기물의 매립으로 쟁점토지 가치가 현저하게 감손될 우려가 있고, 쟁점토지에 대해 주식회사 ○○상호신용금고의 소유권이전등기회복 청구의 소가 진행중으로 이해관계자의 반발이 있을 수 있으며, 쟁점토지의 사용허가시 체납처분이 지연도리 우려가 있는 이 건의 경우 단순한 목적물 그대로의 사용이 아닌 중대한 변경으로 가치가 현저하게 감손될 것으로 예상되므로 사용을 허가하지 아니함이 정당하다 하여 청구인①ㆍ②의 쟁점토지의 사용허가를 거부하였는 바, 동 거부처분은 처분청이 청구인①ㆍ②의 신청에 대한 명백한 행정처분이므로 국세기본법상 불복청구 대상이라 할 것이다.

③ 당초 청구인①ㆍ②는 2002년 6월경 ○○시 ○○구청장에게 쟁점토지의 개발행위신청서(토지형질변경-매립으로 인한 택지조성)를 제출하였고, ○○시 ○○구청장은 2002.8.10. 쟁점토지를 압류한 처분청에 쟁점토지 사용 동의를 구하였으나 처분청은 그 동의를 거부하였고, 2002.11.30. 처분청에 쟁점토지사용 동의요청에 관한 진정서를 제출하였으나 처분청은 거부하였으며, 이에 청구인①ㆍ②는 ○○지방국세청장 및 감사원장에게 고충민원을 제출하는 한편, 처분청에 쟁점토지 사용허가신청서를 제출하였음이 확인된다.

④ 청구인①ㆍ②가 2002년 6월 ○○시 ○○구청장에게 제출한 개발행위 허가신청서 및 사업계획서에 의하면, 쟁점토지는 잡종지로서 대지로 형질변경 할 것을 목적으로 재활용 제품(건축폐기물을 분쇄하여 재활용 가능하게 만든 제품)을 매립하고 표층에서 1m 가량 토사로써 성토하는 내용으로 동 신청서를 제출한 것으로 나타나고 있음이 확인되는 바, 쟁점토지에 일반적인 건축폐기물이 아니 재활용 제품을 매립하고자 함을 알 수 있다.

⑤ 또한, 쟁점토지의 개발행위로 인하여 새로운 권리관계가 발생한다 하더라도 하나의 독립된 물건에 하나의 독립된 물권이 성립(일물일권주의)하고, 먼저 성립된 물권이 나중에 성립된 물권에 우선한다는 물권법과 국세의 우선순위를 규정하고 있는 국세징수법상 쟁점토지 압류효력에는 아무런 영향이 없다고 봄이 타당하다 할 것이다.

⑥ 쟁점토지에 대해 주식회사 ○○상호신용금고의 소유권이전등기회복청구의 소가 진행중이나, 쟁점토지의 등기부등본에 의하면 동 소송은 쟁점토지의 매매, 증여, 저당권, 임차권의 설정, 기타 일체의 처분행위를 금지하는 소송으로 확인되고 있고, 동 소송결과 청구인①이 승소할 경우 쟁점토지의 소유권은 변동하지 않게 되어 처분청의 압류효력 및 체납처분에 아무런 영향이 없다고 보아야 하고, 원고(한양상호신용금고)가 승소할 경우 쟁점토지의 소유권은 원고에게 이전되어 처분청은 오히려 쟁점토지에 대한 압류를 해제할 의무만 존재하게 됨을 알 수 있다.

⑦ 한편, 당심에서 쟁점토지 개발행위허가 담당자인 ○○시 ○○구청 도시개발과 담당공무원에게 전화(☏○○○-○○○○-○○○○. 박○○) 확인한 바에 의하면, 쟁점토지에 재활용 골재를 매립하여 잡종지를 대지로 형질변경하는 것을 목적으로 당초 개발행위허가신청서를 제출하였고, 허가내용대로 재활용 골재를 매립하지 않고 폐기물 등을 매립하는 경우 준공이 안 될 뿐만 아니라 불법으로 처벌대상이 되며, 개발이 완료되어 준공이 될 경우 잡종지에서 대지로 형질변경되어 개별공시지가가 상승하게 된다고 진술하고 있고, 사회통념상 잡종지 보다는 대지가 그 재산적 가치가 높다고 봄이 타당하다 할 것이다.

(3) 위에서 살펴본 바와 같이, 쟁점토지를 매립하여 잡종지를 대지로 형질변경할 경우 그 재산적 가치가 상승하게 되고, 처분청의 쟁점토지 사용허가에 대한 동의로 인하여 압류효력 및 체납처분에 아무런 영향이 없다 할 것임에도 불구하고, 처분청이 쟁점토지의 사용허가를 거부함은 관련법령을 오해한 잘못이 있다고 판단된다.

이 건 심사청구는 청구주장이 이유 있으므로 국세기본법 제65조 제1항 제3호 의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.