주류중개업면허 관련 유통산업발전법에 의한 체인사업자의 해석

1. 피고가 2009. 1. 9. 원고에 대하여 한 주류중개업면허(나)신청 반려처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 주문과 같다.

• 가. 원고는 백화점, 슈퍼체인사업 등을 목적으로 설립된 회사로서, 2004. 1. 2. 주식회사 AAAA(이하 ‘소외회사’)으로부터 체인사업부문을 인수하였다.
• 나. 당시 소외회사는 구 유통산업발전법(2003. 7. 30. 법률 제6959호로 개정되기 전 의 것, 이하 ‘구 유통법’) 제41조에 따라 지정된 지정체인사업자였는데 같은 법 제44조 에 따르면 지정체인사업자가 그 사업을 양도한 때에는 양수인이 그 지정체인사업자의 지위를 승계하는 것으로 규정되어 있었다. 한편, 구 유통산업발전법(2003. 7. 30. 법률 제6959호로 전부 개정된 것 2004. 1. 31.부터 시행, 이하 ‘개정 유통법’) 제17조는 지정체인사업자 대신 우수체인사업자 제도를 도입하면서 같은 법 부칙 제4조에 기존의 지정체인사업자는 개정 유통법에 따른 우수체인사업자로 지정을 받은 것으로 본다는 경과규정을 두었다.
• 다. 이에 원고는 2004. 5. 31. 중소기업청장으로부터 개정 유통법에 따른 우수체인사 업자 지정서를 교부받았으며, 경기도지사에게 BBBB 신갈물류센터의 우수체인사업자 지점설치를 신고하여 2007. 10. 23. 경기도지사로부터 신고수리통보를 받았다.
• 라. 한편, 원고는 국내에서 주류매매를 중개하기 위해 2007. 9. 30. 피고에게 CC시 DD구 EE동 177을 판매장으로 하는 주류중개업면허(나)신청(이하 ‘이 사건 신청’)을 하였다.
• 마. 이에 중부지방국세청장은 2007. 11. 12. 중소기업청장에게 원고에 대한 우수체인 사업자 지정의 정당성을 문의하였고 중소기업청장은 2008. 12. 31. 원고가 우수체인사업자 지정이 허용되는 중소유통기업이 아니라 대기업이라는 이유로 원고에 대한 우수체인사업자 지정을 취소하였다.
• 바. 이에 피고는 원고에 대한 우수체인사업자지정이 취소됨으로써 구 주세법 시행령 (2009. 2. 4. 대통령령 제21295호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주세법 시행령’) 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1) 및 구 주세사무처리규정(2009. 8. 11. 국세청 훈령 제1753호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주세사무처리규정‘) 제12조 제1항 8호, 제14조 제1항 제2호에 따라 원고가 개정 유통법상의 우수체인사업자에 해당하지 않아 주류중개업 면허요건을 갖추지 못하였다는 이유로 2009. 1. 9. 이 사건 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’).
• 사. 원고는 우선 위 우수사업자지정취소처분에 불복하여 2009. 3. 30. 국무총리 행정 심판위원회에 우수체인사업자지정취소처분의 취소를 구하는 심판청구를 제기하였으나, 국무총리 행정심판위원회는 2010. 1. 19. 개정 유통법 제17조에 따른 우수체인사업자 제도는 같은 법 부칙 제2조에 따라 2009. 1. 30.까지만 효력이 있는데 심판청구 제기 당시에는 이미 위 시효기간의 만료로 우수체인사업자 제도가 존재하지 않아 심판청구 가 인용되더라도 원고에게 회복될 법률상 이익이 없다는 이유로 심판청구를 각하하였다.
• 아. 또한 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2009. 4. 6.자 이의신청을 거쳐 2009. 8. 21. 조세심판원에 심판청구를 제기하였고 2010. 3. 25. 이를 기각하는 결정을 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제 호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

• 가. 피고의 주장 이 사건 처분 당시 원고가 우수체인사업자의 지위를 이미 상실함으로써 구 주세사무처리 규정 제25조 [부표 3] 지정조건 제6호의 ‘체인사업자 지정이 취소된 때’에 해당 하여 주류중개업 면허취소사유에 해당하고, 또한 원고는 현행 유통산업발전법 제16조 와 주세사무처리규정 제12조 제8호, 제14조 제1항 제2호, 제25조 [부표 제3호] 지정조건 제6호 및 체인사업자 평가제도 운영요령 제4조에 따른 ‘중소기업청장 추천대상등급을 받은 슈퍼체인 조직을 갖춘 법인’에도 해당하지 않는바 원고는 위 반려처분 당시나 현재 모두 주세사무처리규정이 정한 지정조건을 갖추지 못하여 이 사건 반려처분이 취소된다 할지라도 주류중개업면허의 허가를 받을 수 없다. 결국 원고에게는 이 사건 반려처분 취소로 인하여 회복될 법률상 이익이 없으므로 이 사건 소는 부적법하다.
• 나. 판단 살피건대, 이 사건 처분에 의하여 면허신청을 반려당한 원고로서는 특별한 사정이 없는 한 피고가 내세운 반려사유의 적법 여부를 다투어 이를 취소시킬 소의 이익을 당연히 갖는 것이고, 원고가 현재 법령의 규정에 따라 면허를 취득할 자격이 있는지 여부에 따라 소의 이익의 존재 여부가 좌우되는 것은 아니라 할 것이다. 나아가 이 사건 처분이 취소되더라도 원상회복이 불가능하다거나, 처분 후에 권리와 이익의 침해가 해소되었다고 볼 만한 특별한 사정은 전혀 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

• 가. 당사자의 주장 (1) 원고 (가) 원고는 이 사건 신청 당시 개정 유통법에 따른 우수체인사업자로서 구 주세법 (2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되기 전의 것) 제8조 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1) 및 구 주세사무처리규정 제12조 제1항 8호, 제14조 제1 항 제2호가 정한 주류중개업 면허요건을 모두 갖추었으며 구 주세법 제10조 가 정한 면허제한사유에 해당하지도 않았던 바, 피고가 합리적 이유 없이 그 면허신청을 보류하면서 다른 대형유통기업과 달리 유독 원고에 대해서만 그 우수체인사업자 지정에 대해 중소기업청장에게 질의까지 하며 이 사건 주류중개업 면허심사기간을 1년 넘게 끌어오다가 우수체인사업자 지정취소를 문제삼아 그 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다. (나) 설령 원고에 대한 개정 유통법에 따른 우수체인사업자 지정이 취소됨으로써 이 사건 처분 당시 원고가 우수체인사업자 지위를 이미 상실하였다 해도, 원고는 구 주세법 제8조 제1항 과 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표5] 제5호 나.목 (1)에 따른 개정 유통법에 의한 체인사업자로서 그 주류중개 면허요건을 모두 갖추었음에도 불구하고, 피고가 다음과 같은 이유에서 이 사건 주류중개업면허요건의 근거규정이 될 수 없는 구 주세사무처리규정 제12조 제1항 제8호, 제14조 제1항 제2호에 따라 주류중개 업 면허요건으로 개정 유통법에 따른 우수체인사업자일 것이 요구하면서 원고가 그에 해당하지 아니한다는 이유로 이 사건 신청을 반려한 처분은 위법하다.

① 구 주세법 제8 내지 10조, 구 주세법 시행령 제9조 제1항 은 주류중개업 면허 요건으로 ‘개정 유통법에 의한 체인사업자’라고만 정할 뿐 ‘개정 유통법에 따른 우수체인사업자라고 정한 바 없고 그 면허요건을 제한하도록 구 주세사무처리규정에 위임하지 않았다.

② 설령 구 주세법령의 구체적 위임이 있다 해도 주류중개업 면허요건으로, 구 주세법령이 ‘개정 유통법에 의한 체인사업자’일 것을 규정함에도 불구하고 구 주세사무 처리규정이 아무런 법적 근거 없이 ‘개정 유통법에 따른 우수체인사업자’일 것을 요구함으로써 중소유통기업만이 주류중개업 면허를 취득할 수 있도록 구 주세법령의 주류 중개업 면허요건을 제한하는 것은 국세청 훈령에 불과한 구 주세사무처리규정이 국민의 권리의무를 제한하는 것으로서 헌법상 법률유보의 원칙 및 위임입법의 한계에 반하여 무효이다.

③ 또한 구 주세사무처리규정 제12조 제l항 제8호, 제14조 제1항 제2호가 주류중개업 면허요건으로 중소유통기업임을 전제로 하는 개정 유통법의 우수체인사업자 지정을 요구하는 것은 주류중개업 면허와는 실질적 관련성이 없는 유통기업의 대소 여부에 따라 면허취득 여부를 결정하는 것으로서 헌법상 직업선택의 자유에 반하고 대형유통 기업을 중소유통기업과 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 헌법상 평등의 원칙에 반한다.

(2) 피고 구 주세법 제9조 에 따르면 관할세무서장은 주류 • 밑술 또는 술덧의 제조면허나 주류판매업면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정되는 때에는 면허의 기한, 제조 또는 판매의 범위와 제조 또는 판매를 함에 있어서 준수하여야 하는 조건을 정할 수 있고, 구 주세사무처리규정 제25조 [부표 제3호] 지정조건 제6호에 따르면 개정 유통법에 의한 체인사업자 지정이 취소된 때에는 주류중개업 면허를 취소할 수 있는바, 결국 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]가 명시하지 않더라도 위 시행령상의 ‘유 통법의 체인사업자’란 ‘개정 유통법에 따른 우수체인사업자’를 의미하는 것이다. 그런데 원고는 2008. 12. 31.자로 우수체인사업자 지정이 취소됨으로써 이미 우수체인사업자 지위를 상실하였는바 구 주세법령상의 주류중개업 면허요건을 갖추지 못한 원고에게 이 사건 신청을 반려한 그 처분은 적법하다.

• 나. 법령 별지 관계법령 기재와 같다.
• 다. 판단

(1) 첫 번째 주장에 대하여 허가 등의 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령과 허가기준에 의하여 처리되어야 하고 허가신청 당시의 기준에 따라야 하는 것은 아니며, 비록 허가신청 후 허가기준이 변경되었다 하더라도 그 허가관청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추어 그 사이에 허가기준이 변경된 것이 아닌 이상 변경된 허가기준에 따라서 처분을 하여야 한다(대법원 2006. 8. 25. 선고 2004두2974 판결). 살피건대, 앞서 든 증거에 의하면 원고는 중소기업청장으로부터 개정 유통법에 따른 우수체인사업자로 지정된 상태에서 2007. 9. 30. 피고에게 이 사건 면허신청을 한 사실, 그러나 중부지방국세청장은 중소기업청장에게 원고에 대한 우수체인사업자 지정 의 정당성을 문의하였고 중소기업청장은 2009. 1. 2. 원고에 대한 우수체인사업자 지정을 취소한 사실, 피고는 이 사건 면허신청 이후 거의 1년이 도과한 2009. 1. 9.경 이 사건 신청을 반려한 사실이 인정된다. 여기에, 이 사건 반려처분이 이 사건 면허신청 이후 1년이 도과한 시점에 내려졌으나 이는 관계법령의 취지상 대형유통기업인 원고가 승계한 우수체인사업자 지위가 개정 유통법에 부합하지 아니하는 측면이 있어 나아가 이를 판단할 수 있는 기관이 중소기업청장인 관계로 원고가 이 사건 주류중개업 면허요건의 선행 요건에 해당하는 ‘개정 유통법에 따른 체인사업자’에 해당하는지 여부를 종국적으로 판단받기 위해 그 절차가 지연된 데 기인하는 점에 비추어 보면, 그 절차 지연은 합리적이라 보이므로 원고가 구 주세법령상의 주류중개업 면허요건을 갖추었는지 여부는 이 사건 면허신청 당시가 아니라 이 사건 처분 당시를 기준으로 판단하여야 한다. 따라서 원고의 이 부 분 주장은 이유 없다.

(2) 두 번째 주장에 대하여 (가) 이 사건 반려처분의 판단 기준 구 주세법 제8조 제1항, 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5] 제5호 나.목 (1) 에 의하면, 주류판매업 면허를 받으려는 자는 유통법에 의한 체인사업자로서 면허신청 일 직전 6월간 소속가맹점 및 직영점에 대한 상품공급가액의 합계액이 1억 원 이상이 고 매월 상품공급가액이 1천만 원 이상인 자 또는 농업협동조합법·수산업협동조합법·임업협동조합법 및 신용협동조합법의 규정에 의한 농업협동조합·수산업협동조합·임업 협동조합 및 신용협동조합이어야 한다. 여기에 ① 주류중개업 면허는 설권적 행위가 아니라 주류중개의 질서유지, 주세 보전의 행정목적 등을 달성하기 위하여 개인의 자연적 자유에 속하는 영업행위를 일반적으로 제한하였다가 특정한 경우에 이를 회복하도록 그 제한을 해제하는 강학상의 허가로 해석되므로, 구 주세법 제8조 제1항 및 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5] 의 요건을 갖춘 자가 주류중개업 면허신청을 하는 경우 행정관청으로서는 구 주세법 제10조 제1호 내지 제13호에 열거된 면허 제한사유에 해당하지 않는 한 임의로 그 면허를 거부할 수 없는 점(대법원 1995. 11. 10. 선고 5714 판결), ② 그리고 구 주세법 제8조 제1항 및 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5] 제5호는 주류중개업 면허요건 을 일의적으로 명확하게 규정하여 굳이 행정규칙으로 법령을 보충할 여지를 남겨두지 않고 있는 점, ③ 구 주세법 제9조 는 관할세무서장이 주류판매업면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정되는 때에는 면허의 기한 제조 또는 판매의 범위와 제조 또는 판매를 함에 있어서 준수하여야 하는 조건을 정할 수 있다고 규정하고 있으나 이 는 주류중개업 면허 제한사유에 해당하지 않는 한 일단 면허를 발급하되 관할 세무서 장이 주류중개업의 구체적 수행에 있어 일정한 제한, 즉 부관으로서의 조건을 면허조건으로 정할 수 있다는 것이지, 국세청장이 주세법령에서 요구하지 않는 새로운 면허 요건을 창설할 수 있다는 규정은 아닌 점, ④ 또한 구 주세법 제10조 는 관할세무서장 에게 면허를 하지 아니할 수 있는 요건을 열거하는데 그 중 제11호 및 제13호는 국세청장에게 면허제한조건을 구체화할 수 있는 권한을 위임하고 있으나 이는 국세청장에 게 세수보전, 주류의 유통판매관리 등에 부적당하다고 인정되는 장소를 고시하거나 인 구, 주류소비량 및 판매장의 소 등을 고려하여 주류의 수급균형을 현저히 해칠 우려가 있다고 판단되는 지역을 지정고시할 것을 위임하고 있을 뿐 국세청장에게 면허요건 자 체를 구체화하거나 신설할 수 있는 권한을 위임하고 있는 것은 아닌 점에 비추어 보 면, 국세의 세수증대를 목적으로 주세업무처리에 관한 일반지침과 기준을 정한 국세청 내부의 사무처리준칙에 불과한 구 주세사무처리규정은 구 주세법령의 위임이 없이 제 정된 국세청 훈령에 불과하여 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 법규적 효력을 가 질수 없다. 결국 이 사건 반려처분의 적법여부는 구 주세사무처리규정이 아니라 구 주세법령이 정한 주류중개업 면허요건에 따라 판단하여야 한다. (나) 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1)의 ‘유통산업발전법에 의한 체인사업자’의 해석 살피건대, ① 구 유통법 제41조는 중소유통기업에 해당하는 체인사업자를 지원하기 위한 지정체인사업자 제도를, 개정 유통법(부칙 2조에 따라 2008. 7. 30. 효력 상실) 제17조는 우수체인사업자제도를, 현행 유통법 제16조 및 그에 따른 체인사업자 평가제 도 운영요령은 체인사업자 평가제도를 각 시행하고 있는 점, ② 그런데 주류중개업 면허요건으로서의 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1)의 ‘유통산업 발전법에 의한 체인사업자’ 요건은 지정체인사업자제도의 존재 이래 현재까지도 그대 로 존치되고 있는 점, ③ 이는 구 주세법상 행정관청이 주류중개업 면허를 내줌에 있어 그 면허신청자가 주류를 중개하기 위한 일정한 거래규모를 갖춘 체인사업자이면 충분하고 그 면허신청자가 지정체인사업자인지 우수체인사업자인지 체인사업자 평가에 서 추천대상등급을 받은 자인지 여부에 따라 면허발급여부를 결정하지는 아니하겠다는 입법자의 의사가 반영된 것으로 보이는 점, ④ 개정 유통법은 유통산업의 효율적인 진흥과 균형있는 발전을 꾀하고 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 입법목적으로 함으로써(제1조) 중소유통기업만이 아니라 모든 유통기업을 보호하고 있는 점, ⑤ 또한 주세법이 주류의 제조 및 판매업에 관하 여 면허제도를 채용한 취지는 주세수입을 효과적으로 확보하여 국가의 재정수요에 충당하는 한편 주류의 유통과정을 담당하면서 사실상 주세를 징수하는 중간징수기관의 역할도 하게 되는 주류판매업자의 난립을 방지하여 거래의 혼란을 막고 주세의 징수에 관하여 불안이 없도록 감독을 하려는데 있고(대법원 2001. 7. 27. 선고 2000두3849 판 결), 주류중개업자는 주류의 유통과정을 담당하면서 중간정수기관의 역할도 하게 되기 때문에 주류 유통 경로를 확실하게 파악 하고 감독할 수 있는 정도의 일정 수준 이상 의 조직과 유통망을 갖출 필요가 있어서 그에 따라 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별 표 5] 제5호 나.목 (1)은 주류중개업 면허요건으로 개통 유통법에 의한 체인사업자이거나 농업협동조합, 수산업협동조합, 임업협동조합, 신용협동조합일 것을 요구하는 점,(6) 따라서 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목은 중간정수기관의 역할을 하는 주류판매업자들이 조직화된 유통망이 없이 소규모로 제한 없이 난립하게 되면 관할 세무서장이 이들을 효과적으로 감독할 수 없고 주류중개업자가 주류의 유통과정을 담당하면서 중간정수기관의 역할도 하기 때문에 주세수입확보를 위한 일정한 규모의 유통망과 조직이 필요하여 유통법상의 체인사업자 요건을 둔 것으로 보이는 점,

⑦ 유통법 제2조, 제16조 제17조는 명시적으로 ‘체인사업자’와 ‘우수체인사업자’를 구별하고 있고 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5] 제5호 나.목은 ‘개정 유통법에 의한 체인 사업자’ 요건을 단순 명료하게 일의적으로 규정하고 다른 해석의 여지를 남기지 않고 있어 그 해석상 체인사업자를 중소기업청장이 중소유통기업에 해당하는 체인사업자 중 일정한 기준에 의해 지정한 ‘우수체인사업자’에 한정할 근거가 없는 점에 비추어 보면, 결국 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목이 정한 ‘유통산업발전법상의 체인사업자’란 개정 유통법이 정한 체인사업자이기만 하면 되고 별도로 우수체인사업자일 필요는 없다고 보인다. (다) 이 사건의 경우 주류중개업 면허는 설권적 행위가 아니라 주류중개의 질서유지, 주세보전의 행정 목적 등을 달성하기 위하여 개인의 자연적 자유에 속하는 영업행위를 일반적으로 제한하였다가 특정한 경우에 이를 회복하도록 그 제한을 해제하는 강학상의 허가로 해석되므로, 구 주세법령상의 면허요건을 모두 갖춘 자가 구 주세법 제10조 제1호 내지 제13 호에 열거된 면허 제한사유에 해당하지 않는 한 행정관청으로서는 구 주세법령이 정하 는 사유 이외의 사유를 들어 그 면허를 거부할 수 없다. 이 사건에 관하여, 앞서 든 증거, 갑 제8호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 신청 당시 개정 유통법상의 체인사업자이고, 원고회사의 지점인 신갈센터 상품공급 현황 상 2007. 1.경부터 2007. 8.경까지의 상품공급가액은 55,010,000,000원인 사실, 그러나 피고는 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1)의 ‘유통산업발전 법에 의한 체인사업자’를 개정 유통법상의 우수체인사업자라고 해석하고 원고에 대한 우수체인사업자 지정이 취소됨으로써 원고가 그 면허요건을 갖추지 못하였다는 이유로 이 사건 신청을 반려한 사실이 인정된다. 그런데 앞서 본 바와 같이 원고는 개정 유통법에 따른 체인사업자로서 구 주세법 제8조 제1항 및 구 주세법 시행령 제9조 제1항 [별표 5]의 제5호 나.목 (1)에 따른 면허요건을 모두 갖추었을 뿐만 아니라 구 주세법 제10조 가 정한 면허제한사유에 해당하지 아니함에도 불구하고 피고는 원고가 국세청 훈령에 불과한 구 주세사무처리규정 제12조 제1항 제8호 제14조 제1항 제2호가 주류중개업 면허요건으로 정한 개정 유통법에 따른 우수체인사업자가 아니라는 이유로 이 사건 신청을 반려하였는바, 그 반려처 분은 법령상 근거가 없어 위법하다.

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한 다.