골프장 원형보전임야에 대한 종합부동산세 과세는 헌법에 위배되지 않음

원 고 조○○ 피 고 ○○세무서장 변 론 종 결 2010.11.24. 판 결 선 고 2011.1.19.

1.원고의 청구를 각 기각한다. 2.원고가 소송비용을 부담한다. 청구취지 피고가 2008.11.24.원고에게 한 2005년 귀속 종합부동산세 경정청구에 대한 거부처분을 취소한다. 피고가 2008.11.22. 원고에게 부과한 2008년 귀속 종합소득세 507,635,410원, 농어촌특별세 101,527,080원을 종합소득세 3,463,960원, 농어촌특별세 692,790원으로 각 경정한다(감액 후의 2008년 귀속 종합소득세, 농어촌특별세에서 종합소득세 3,463,960원, 농어촌특별세 692,790원을 초과하는 부분의 취소로 선해한다).

1.처분 경위

• 가. 원고는 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 49-1 일원에서 회원제 골프장인 ‘□□ 골프장’(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)을 운영하는 회사이다.
• 나. 원고는 그 소유의 이 사건 골프장 내 원형보전임야(이하‘이 사건 원형보전임야’라 한다)를 종합합산과세대상으로 분류하여 피고에게 종합부동산세법 제11조, 구 지방세법(2008.2.29.법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다)제182조 제1항 제1,2호에 따라 종합부동산세, 농어촌특별세를 신고하였다. 그 후 원고는 피고에게 이 사건 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 분류한 위 신고는 위헌․위법인 법령에 근거하여 잘못된 것이라며 종합부동산세 등을 환급해 달라는 취지의 경정청구를 하였으나, 피고는 원고에 대하여 경정을 거부하는 이 사건 경정거부 처분을 하였다. 원고는 이 사건 경정거부 처분에 불복하여 조세심판을 청구하였으나 기각되었다. 구체적인 내용은 아래 표 기재와 같다.
• 다. 피고는 2008.11.22.원고에게 2008년 귀속 종합소득세 507,635,410원, 농어촌특별세 101,527,080원을 부과하는 처분을 하였다. 피고는 2009.1.29.2008년 귀속 종합소득세 507,635,410원을 443,540,230원으로, 농어촌특별세 101,527,080원을 88,708,040원으로 감액하였다(감액 후의 2008년 귀속 종합소득세, 농어촌특별세에 관한 처분을 ‘이 사건 부과 처분’이라 한다). 원고는 이 사건 부과 처분에 불복하여 2009.2.13.조세심판을 청구하였으나 2009.4.24.기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1,2, 갑 제2,3,4호증, 을 제1호증의 1,2, 을 제2,3,4호증, 을 제5호증의 1,2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2.관계 법령 별지 1.관계 법령 기재와 같다. 3.이 사건 각 처분의 적법 여부 원고 주장, 이 사건 쟁점, 판단은 별지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 기재와 같고(참고로 전주지방법원 2010.2.16.선고 2009구합1607 판결 이유이며, 현재 항소심 계속 중이다), 추가하는 사항은 다음과 같다. ‘과세표준신고서에 기재된 과세표준 및 세액(각 세법에 따라 결정 또는 경정이 있는 경우에는 해당 결정 또는 경정 후의 과세표준 및 세액을 말한다)이 세법에 따라 신고하여야 할 과세표준 및 세액을 초과할 때’에 경정을 청구할 수 있으므로(국세기본법 제45조의2 제1항 제1호 참조), 경정거부 취소사건에서 원고 신고 근거 세법과 그 시행령의 위헌, 위법 여부 심사가 가능함을 전제로, 원고 주장이 위와 같은 사유가 될 수 있는지 여부, 부과처분 취소 사건에서 그 근거세법, 시행령 위헌, 위법인지 여부가 쟁점이다.
• 가. 종합부동산세법의 위헌 여부 종합부동산세법이 2005.1.5.법률 제7328호로 제정된 이후부터 종합부동산세법에 대한 위헌 논란이 있었고 현재도 있는 것은 분명하다. 그러나 법률 제정일로부터 상당한 기간이 경과하면서 종합부동산세법을 근거로 수많은 조세법률관계가 형성되었고, 위헌의 의심, 가능성을 뛰어 넘어 헌법과 법률이 정하는 절차에 따라 종합부동산세법 자체를 배제해야 한다는 최종적인 선언도 없는 상태이다. 더구나 토지에 대한 과세인 종합부동산세법 제11조 의 뿌리는 구 지방세법 제182조 이고, 구 지방세법 제182조 는 1989.6.16.신설된 후에 계속 그 규범력을 유지하고 있다. 토지 소유자의 정당한 권리를 종합부동산세법에 반영하여 종합부동산세 제도를 개선(과세대상, 과세표준, 세율, 세부담 상한 등에 대한 개선 입법이 계속되어 오면서, 그 헌법적합성, 완결성, 자족성 등이 더욱 강화되었다)하는 것은 별론으로 하고 종합부동산세법 자체를 위헌으로 보아 그 적용을 포괄적으로 배제할 수는 없을 것이다(헌법재판소 2008.11.13.선고 2006헌바112 등 전원재판부 결정, 헌법재판소 2010.12.28.선고 2008헌가27 등 전원재판부 결정 등 참조).
• 나. 구 지방세법 시행령(2006.12.30.대통령령 제19817호로 개정된 것, 이하‘구 지방세법 시행령’이라 한다)제131조의2 제3항 제14호 단서(다만, 체육시설의 설치․이용에 관한 법률에 따른 회원제골프장용 토지 내의 임야를 제외한다)가 위헌이거나 위법한지 여부 등 2006.12.30.대통령령 제19817호로 개정된 구 지방세법 시행령 제131조의2 제3항 제14호 의 구체적인 내용은 “14.다음 각 목에 규정된 임야. 다만, 체육시설의 설치․이용에 관한 법률에 따른 회원제골프장용 토지 내의 임야를 제외한다. 가. 체육시설의 설치․이용에 관한 법률 시행령 제12조에 따른 스키장 및 골프장용 토지 중 원형이 보전되는 임야, 나. 관광진흥법에 따른 종합휴양업 및 유원시설업용 토지 중 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제4조 및 제17조에 따른 환경영향평가의 협의결과에 따라 원형이 보전되는 임야”이고, 2008.6.25.대통령령 제20887호로 개정된 지방세법 시행령 제131조의2 제3항 제14호 의 구체적인 내용은 “14.다음 각 목에 규정된 임야. 다만, 체육시설의 설치․이용에 관한 법률에 따른 회원제골프장용 토지 내의 임야(2009년 12월 31일까지는 수도권정비계획법 제2조 제1호 에 따른 수도권에 소재하는 것으로 한정한다)는 제외한다. 가. 체육시설의 설치․이용에 관한 법률 시행령 제12조에 따른 스키장 및 골프장용 토지 중 원형이 보전되는 임야, 나. 관광진흥법 제2조 제7호 에 따른 관광 단지 내의 토지와 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제3호 가목․나목 및 같은 항 제5호에 따른 전문휴양업․종합휴양업 및 유원시설업용 토지 중 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제4조 및 제17조에 따른 환경영향평가의 협의결과에 따라 원형이 보전되는 임야, 다. 산지관리법 제4조 제1항 제2호 에 따른 준보전산지 안에 있는 토지 중 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제13조 에 따른 산림경영계획의 인가를 받아 시업중인 임야. 다만, 도시지역 안의 임야는 제외한다”이다. “다만, 체육시설의 설치․이용에 관한 법률에 따른 회원제골프장용 토지 내의 임야를 제외한다”는 구 지방세법 시행령(2006.12.30.대통령령 제19817호로 개정된 것)제131조의2 제3항 제14호 단서(이하‘이 사건 단서 조항’이라 한다)가 위헌이거나 위법이면, 이 사건 각 처분은 위법하게 되므로, 이 사건 핵심 쟁점은 이 사건 단서 조항의 위헌, 위법 여부에 있다(2006.12.30.대통령령 제19817호로 개정된 것)제131조의2 제3항 제14호 단서(이하‘이 사건 단서 조항’이라 한다)가 위헌이거나 위법이면, 이 사건 각 처분은 위법하게 되므로, 이 사건 핵심 쟁점은 이 사건 단서 조항의 위헌, 위법 여부에 있다(2006.12.30.대통령령 제19817호로 지방세법 시행령이 개정되기 전에는 골프장 소재 지역, 골프장 운영 방법과 무관하게 골프장 원형보전임야 모두가 별도합산과세대상으로 규정되어 있지 아니하였으므로, 위헌, 위법 심사 방법이 이 사건 단서 조항과는 다르다). 원고 입장에서는 이 사건 단서 조항을 쉽게 받아들일 수 없을 것이나, 대중골프장과는 다른 차별화를 시도하여 개방형이 아닌 폐쇄형으로 운영되면서 체육 기회 제공 외에 재산으로 인식되는 회원제 골프장의 특성, 원형보전임야(원형으로 보전되는 임야를 줄인 말이며, 원형지라고도 한다)도 골프장과 일체가 되어 회원이나 사용자의 유무형 이용에 제공되고 있고 재산으로서의 특성도 여전히 유지되고 있는 점, 누구나 골프장 경계에 접근할 수 없어 원형보전임야가 골프장과 임야를 차단하는 역할을 하고 있고 일반인이 아니라 골프장 이용자만이 실질적으로 원형보전임야에 접근할 수 있는 점, 인구 대비 토지 면적이 부족하고 통상 산지와 임야를 상당 부분 훼손하지 아니하고는 대형 회원제 골프장을 조성할 수 없는 국토의 특성, 이러한 특성에도 불구하고 폐쇄형 회원제 골프장으로 편입되는 토지 면적이 매우 넓고 이와 달리 원형보전임야는 그 중의 일부에 불과한 점, 잡종지, 나대지 등을 임야로 변경한 다음 이를 보존하게 하는 것이 아니라, 임야 형질 변경의 한계를 정하고 그 한계를 초과한 임야를 보존하게 하면서 원형보전임야를 재산세 중과 대상에서 제외하는 대신 종합합산과세대상으로 하고 있는 점, 종합부동산세 과세라는 결과만을 놓고 보면 제약이라고 볼 수 있으나 그 과정과 개발행위 최소 원칙을 놓고 보면 자연과 국토환경에 대한 국가와 토지소유자 등의 헌법에 따른 최소한의 정책 수단이자 배려인 점, 회원제 골프장 개발 단계에서 원형보전임야의 의미와 기능, 골프장의 법령상 입지기준, 개발행위 대상과 그 한계 등이 널리 알려져 있었던 점 등에 비추어, 이 사건 단서 조항이 위헌, 위법이라고 쉽게 단정할 수는 없을 것이다. 구 지방세법 제188조 제1항 제1호 다목 (2)항, 제182조 제1항 제3호 다목, 제112조 제2항, 체육시설의 설치․이용에 관한 법률 시행령 제20조의 각 규정을 종합하면, 구분등록의 대상이 되는 토지(골프코스 등과 같은 개발지)와 구분등록의 대상이 되지 아니하는 토지(원형보전임야와 같은 비개발지)를 구분한 다음 구분등록의 대상이 되는 토지만을 분리과세대상으로 하여 세율을 과세표준액의 1,000분의 40(수도권정비계획법 제2조 제1호 에 따른 수도권 외의 지역의 골프장은 2009.12.31.까지는 과세표준액의 1,000분의 20)으로 정하고 있으므로, 구분등록의 대상이 되지 아니하는 토지를 이미 재산세 중과세 대상에서 제외한 점, 구분등록의 대상이 되는 토지에 대한 분리과세 세율 1,000분의 40은 종합부동산세 세율 보다 높지 아니한 점, 재산세 중과 대상에서 이미 수도권 지역의 골프장과 수도권 외의 골프장을 차등 취급하고 있는 점, 2006.12.30.대통령령 제19817호로 지방세법 시행령이 개정될 당시 골프장 원형보전임야를 별도합산과세대상에 처음으로 규정하여 골프장 원형보전임야는 무조건 별도합산과세대상이 되어야 한다는 헌법적인 근거가 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어, 수도권과 비수도권을 구분하고, 회원제 골프장과 비회원제 골프장을 차등하며, 2006.12.30.대통령령 제19817호로 지방세법 시행령이 개정되면서 비로소 골프장 원형보전임야 중 제한된 영역에 한정해 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 전환된 것에 원고 주장과 같은 위헌, 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원형보전임야는 무조건 별도합산과세대상이 되어야 헌법에 부합하고, 회원제 골프장과 수도권 소재 골프장은 비회원제 골프장과 비수도권 소재 골프장과 항상 동일하게 취급되어야 헌법에 부합함을 전제로 하는 원고 주장은 받아들일 수 없다.
• 다. 기타 적용된 과세표준(공시지가)이 시가보다 너무 높고, 공시지가 결정 과정과는 별도로 그 공시지가를 근거로 한 과세처분에 대하여 직접 다툴 수 있다는 등의 사유만으로는 이 사건 각 처분이 위법하다고 할 수 없다. 4.결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다.