종합부동산세법이 위헌이라고 보기 어려움

사 건 2023구합73045 종합부동산세등부과처분취소 원고(상고인) AAA 외 85명 피고(피상고인)

○○세무서장 외 13명 원 심 판 결 판 결 선 고

2025. 8. 20.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고들이 원고들에 대하여 한 별지 2 기재 2022년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 부과처분을 모두 취소한다.

• 가. 원고들은 서초우성1차아파트 재건축조합 소속 조합원이었던 사람들로서 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제48조 제2항 제7호 다목에 따라 종전 주택의 가격 또는 주거전용면적의 범위 내에서 2주택(1주택은 주거전용면적 60제곱미터 이하, 이하 ‘소형주택’이라 한다)을 공급받아, 2022년 종합부동산세 과세기준일인 2022. 6. 1. 기준 서초RRR리더스원 아파트를 세대별로 2주택(이하 ‘이 사건 2주택’이라 한다)씩 소유하고 있다.
• 나. 원고들 주소지 관할 세무서장들인 피고들은, 2주택의 각 공시가격을 전제로 하여 원고들에게 별지 2 기재와 같이 2022년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세를 각 결정·고지하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 4호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

구 도시정비법에 따라 재건축 사업과정에서 종전 자산가격 또는 주거전용면적 범위에서 2주택을 공급받은 원고들을 다주택자로 분류하여 종합부동산세법상 중과세를 부과하도록 한 구 종합부동산세법(2022. 9. 15. 법률 제18977호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 종합부동산세법’이라 한다) 제7, 8, 9, 10, 10조의2 등(이하 위 조항들을 통틀어 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 조세법률주의, 재산권에 관한 과잉금지원칙, 조세평등주의, 혼인과 가족생활 보장에 관한 헌법 제36조 제1항에 위반 등에 위반되므로, 이를 근거로 행하여진 이 사건 각 처분은 위법하다.

3. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

• 가. 관계 법령 별지 3 기재와 같다.
• 나. 혼인과 가족생활을 보호하도록 한 헌법 제36조 제1항 위반 여부

1. 원고들은, 이 사건 법률조항이 원고들과 같이 조정대상지역 내 2주택을 보유한 자에 대하여 일률적으로 중과세율을 적용하면서, 1세대 1주택자에 한하여 고령자공제 또는 장기보유세액공제 등 과도한 혜택을 부여하는 것은 실질적으로는 ‘세대 단위’를 기준으로 과세하는 것으로서 혼인과 가족생활을 보호하도록 한 헌법 제36조 제1항에 위반된다는 취지로 주장한다.

2. 그러나 ① 헌법재판소는 종합부동산세의 과세방법을 ‘인별 합산’이 아니라 ‘세대별 합산’으로 규정한 구 종합부동산세법(2005. 12. 31. 법률 제7836호로 개정되기 전의 것)의 규정을 위헌으로 판단하였고[헌법재판소 2008. 11. 13. 선고 2006헌바112, 2007헌바71, 88, 94, 2008헌바3, 62, 2008헌가12(병합) 전원재판부 결정 참조], 그에 따라 2008. 12. 26. 법률 제9273호로 개정된 종합부동산세법은 기존 세대별 합산 규정을 삭제하여 인별 합산과세 원칙을 명확히 한 점, ② 이 사건 법률조항은 1세대 1주택자에 대하여는 합계 9억 원(기본 공제 6억 원, 추가 공제 3억 원)을, 그 이외의 경우에는 6억 원을 각 공제하여 과세표준을 정하도록 하고 있고, 1세대 1주택자에 대하여는 고령자세액공제, 장기보유세액공제를 추가로 부여하고 있는바, 위 세액공제제도는 주거 목적으로 1주택을 일정 기간 이상 보유한 자 또는 별도 재산이나 수입이 없어 조세지불능력이 낮거나 거의 없는 자 등에 대하여 별도로 세제상의 우대조치를 부여한 것인데, 부부가 각자 주택을 소유하고 있는 경우에는 각자에 대한 과세표준이 낮아져 굳이 위와 같은 주택을 부여할 필요성이 없기 때문인 것으로 보이는 점, ③ 이에 따라 부부가 각자 주택을 소유한 경우 12억 원까지 공제를 받을 수 있다는 점에서 혼인으로 인하여 2주택자가 되었다고 하여 1세대 1주택자에 비하여 반드시 불리하다고 볼 수 없는 점, ④ 이 사건에서 원고들은 혼인으로 인하여 2주택자가 된 것이 아니고, 혼인 생활 중 우연한 사정에 의하여 2주택자가 된 것으로 보이므로 혼인 생활의 해소에 따른 세제상의 이익까지 고려하여 법률의 위헌 여부를 판단할 수는 없는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 법률조항이 헌법 제36조 제1항에 위반된다고 보기 어렵다.

• 다. 재산권 침해 여부

1. 원고들의 주장 요지 조정지역대상 내 1세대 2주택자에 대해서는 해당 주택의 취득 경위, 보유 기간, 조세 지불 능력 등과 같은 다양한 담세력 요건에 따라 차등하여 과세할 수 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 조정대상지역 내 1세대 2주택자라는 이유만으로 무차별적으로 고율의 누진세율을 적용함으로써 과잉금지원칙에 반하여 원고들의 재산권을 침해하였다.

2. 구체적 판단

• 가) 관련 법리 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2000헌바28 결정 참조). 일반적으로 조세의 부과 징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 재산권의 침해가 되는 것은 아니지만, 그로 인하여 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상 몰수, 소급입법에 의한 재산권 박탈 등의 결과가 초래되는 경우에는 재산권의 본질적 내용을 침해할 수 있으므로, 국가가 공익 실현을 위해 조세를 부과·징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있는 한도에서만 조세부담을 지울 수 있다(헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3 결정 등 참조). 그리고 종합부동산세와 같이 국가재정 수요의 충당에서 더 나아가 부동산가격안정 등의 적극적인 목적을 추구하는 유도적·형성적 기능을 지닌 정책적 조세에 있어서는 당해 조세가 추구하는 특별한 정책 목적과의 관계에서 그 수단인 조세의 부과가 정책 목적 달성에 적합하고 필요한 한도 내에 그쳐야 할 뿐만 아니라 그 정책 목적에 의하여 보호하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에도 비례관계를 유지하여 과잉금지의 원칙에 어긋나지 않도록 하여야 한다.
• 나) 과잉금지원칙의 위배 여부 아래와 같은 이유에서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 원고들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

(1) 목적의 정당성

2018. 12. 31. 법률 제16109호로 개정되기 전의 종합부동산세법은 주택 수에 따라 세율 등의 적용을 구분하지 않고 개인별 주택 등 과세표준에 단일의 세율체계를 적용하여 주택분 종합부동산세액을 산출하고 있었으나, 2018. 12. 31. 개정으로 종합부동산세율을 대체로 상향시키면서 2주택 이하 소유자와 3주택 이상 소유자를 구분하여 세율체계를 차별하여 구성하는 방식으로 변경되었다. 이는 그 당시 부동산 자산 총액 대비 보유세 비중이 OECD 평균의 절반 수준에 불과하고 재산과세에서 보유세 비중 역시 낮은 수준에 머물고 있음을 반영하여 과세형평성을 제고하고 대체적으로 세율을 인상하면서 부의 편중현상을 완화하며 경제적 효율성을 높이기 위한 것이고, 주택 수에 따라 조정대상지역 내 2주택(또는 3주택) 이상을 소유한 자에 대하여는 투기적 목적의 주택 소유를 억제하도록 하기 위하여 도입된 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다.

(2) 방법의 적절성 특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제이므로(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 92헌바49 등 결정, 헌법재판소 2001. 12. 20. 선고 2000헌바54 결정 등 참조), 종합부동산세 역시 어느 가액 이상의 주택 등을 과세대상으로 삼아 어떠한 세율로 과세할 것인지 여부는 종합부동산세의 목적, 과세표준액의 평가방식, 세액단계별 납세의무자 및 납세액의 분포, 실제 조세부담률, 종합부동산세가 세수에서 차지하는 비율 등을 종합하여 입법정책적으로 결정되어야 할 것인바, 보유주택 수를 기준으로 하여 세율을 달리 적용해 과세하도록 한 것은 입법재량의 범위 내에서 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로 봄이 상당하다. 따라서 수단의 적합성 또한 수긍할 수 있다.

(3) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적 또한 인구에 비하여 절대적으로 부족하며, 주택 역시 위와 같은 토지 없이는 건축될 수 없다는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 그 사회적인 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니며, 공동체의 이익이 더 강하게 관철될 것이 요구된다[헌법재판소 1989. 12. 22. 선고 88헌가13 결정, 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정 등 참조].조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우에 적용되는 종합부동산세의 기본 세율(12/1,000 ~ 60/1,000) 자체는 현저히 높다고 보기 어렵고, 고율의 단일세율이 아니라 과세구간에 따라 누진세율을 적용하고 있다. 또한 구 종합부동산세법은 부과된 재산세를 별도로 공제해 주는 장치를 마련하고 있으며(제9조 제3항, 제4항 등), 인별 합산과세 원칙에 따라 납세의무자별로 6억 원을 각 공제하여 과세표준을 산정하도록 정하고 있다(제8조 제1항). 그리고 구 종합부동산세법 제10, 15조에서 직전년도에 부과된 종합부동산세액의 일정 비율을 초과할 수 없도록 세부담의 상한 규정도 마련하고 있다. 이러한 점을 종합하여 보면, 구 종합부동산세법이 규정한 조세의 부담은 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 부동산 소유자에게 남겨 놓은 한도 내에서의 재산권의 제한에 불과하다 할 것이고, 그에 비하여 부동산의 과다 보유 및 부동산에 대한 투기적 수요 등을 억제함으로써 부동산가격안정을 꾀하여 국민 경제의 건전한 발전을 도모함으로써 얻을 수 있는 공익이 더 크다고 할 것이어서, 비록 원고들이 소유한 소형주택을 주택 수에 산입한다거나 과세표준에 합산하게 되더라도 침해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다고 보기도 어렵다.

• 라. 헌법상 평등원칙 및 조세평등주의 위반 여부

1. 원고들의 주장 요지 이 사건 2주택을 분양받은 원고들과 1주택을 분양받은 일반 조합원은 본질적으로 동일함에도 이 사건 법률조항은 합리적인 이유 없이 차별 대우할 뿐만 아니라, 본질적으로 상이한 집단인 이 사건 2주택을 분양받은 원고들과 ‘그 외의 조정대상지역 내 1세대 2주택자’를 합리적인 이유 없이 동일하게 취급하여 헌법상 평등원칙 및 조세평등주의를 위반하였다.

2. 판단

• 가) 관련 법리 조세평등주의는 헌법 제11조 제1항에 의한 평등의 원칙 또는 차별금지의 원칙의 조세법적 표현이라고 할 수 있다. 그리하여 조세평등주의는 정의의 이념에 따라 ‘평등한 것은 평등하게’, 그리고 ‘불평등한 것은 불평등하게’ 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이라고 할 수 있다. 다만, 조세평등주의는 국민에 대하여 절대적인 평등을 보장하는 것이 아니라, 합리적인 이유 없이 차별하는 것을 금지하는 취지이므로, 규율하고자 하는 대상의 본질적 차이에 상응하여 법적으로 차별하는 것은 그 차별이 합리성을 가지는 한 조세평등주의에 위반된다고 볼 수 없다[헌법재판소 2007. 1. 17. 선고 2005헌바75, 2006헌바7, 8(병합) 결정 등 참조].특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제이다. 입법자가 선택한 세율 체계가 입법목적, 해당 세목의 과세객체나 과세대상의 특징 등에 비추어 현저히 자의적이라고 보기 어려운 이상 이를 조세평등주의에 위반된다고 보기 어렵다[헌법재판소 2017. 9. 28. 선고 2016헌바143, 214, 277, 304, 305, 306, 385, 402, 2017헌바151, 167, 168, 194(병합) 전원재판부 결정 등 참조]. 조세는 재정수입의 확보라는 목적 이외에 국민경제적, 재정정책적, 사회정책적 목적을 달성하기 위한 수단으로 이용되기도 하는바, 조세감면의 혜택 범위를 결정하는 문제는 이러한 정책적 목적과 조세 부담의 형평성 등을 종합적으로 고려하는 가운데 입법자가 광범위한 형성의 자유를 행사할 수 있는 영역에 속한다. 조세우대조치는 조세감면을 받는 특정한 납세자 군의 조세부담을 다른 납세자 군에게 전가하는 결과를 가져와 조세평등의 이념에 반하고 일반 납세자들의 납세의식을 저하시킬 수 있기 때문에, 입법자가 조세감면 대상을 설정함에 있어 되도록 신중한 입장을 취하여, 조세감면이 가장 절실하거나 시급하다고 생각되는 집단으로 그 범위를 한정하고 사회․경제적 상황의 변화에 따라 그 범위를 조절하는 것이 허용된다(헌법재판소 2012. 4. 24. 선고 2010헌가87 결정 등 참조).
• 나) 구체적 판단 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항이 헌법상 평등원칙 및 조세평등주의에 위반된다고 볼 수 없다.

(1) 입법자가 종합부동산세와 관련하여 반드시 단일기준으로 세율을 규정하여야 하는 것은 아니고, 정책적 목적에 따라 과세대상을 나누어 누진세율을 규정하는 것도 가능하며, 누진세율을 규정하는 경우에도 단순누진세율을 도입할 것인지 초과누진세율을 도입할 것인지는 입법자의 정책적 결정에 맡겨져 있다. 더구나 이 사건 법률조항에 따른 종합부동산세 체계에 있어 소형주택을 주택 수 산입에서 제외하거나 합산배제 주택으로 보아야 한다는 원고들의 주장 내용에 비추어 보면, 조세감면을 하지 않는 것이 평등원칙에 위배된다는 취지의 주장으로도 보인다. 이와 같은 조세감면의 혜택 범위를 결정하는 문제는 정책적 목적과 조세 부담의 형평성 등을 종합적으로 고려하는 가운데 입법자가 광범위한 형성의 자유를 행사할 수 있는 영역에 속한다.

(2) 공시가격을 기준으로 과세기준금액을 초과하는 분에 대하여 누진세율에 의하여 과세하도록 한 것은 입법재량의 범위 내에서 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로, 납세의무자들을 합리적인 이유 없이 차별대우하는 것이라 할 수 없고 응능부담의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

(3) 소유 주택 수에 따른 세율을 차등 적용하도록 규정한 조항의 입법취지는 과세형평성을 제고하고 부의 편중현상을 완화하며 경제적 효율성을 높이기 위한 것이다. 종합부동산세법에서 문제되는 조정대상지역은 특히 주택가격 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역으로서(주택법 제63조의2 제1항 제1호) 주택가격 상승이 높은 지역이라는 점을 예상할 수 있고, 일반적으로 다주택 또는 고가의 주택을 보유한 사람들의 경제적 능력이 높을 가능성이 크므로 입법자가 주택 보유 수, 조정대상지역 내 주택인지 여부, 주택의 공시가격을 기준으로 단계를 나누어 세율을 규정한 것은 그 입법취지에 부합하며, 이러한 기준이 지나치게 자의적이라고 보기도 어렵다.

(4) 원고들이 이 사건 2주택 분양 신청을 할 당시에는 그 대상 중 일부인 소형주택이 민간임대주택에 관한 특별법에 따른 민간임대주택의 요건을 갖춘 경우에는 구 종합부동산세법 제8조 제2항 제1호 에 따라 합산배제 주택이 될 수 있었다. 그러나 민간임대주택에 관한 특별법(이하 ‘민간임대주택법’이라 한다)이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되면서 단기매입 임대주택 제도를 폐지하고, 아파트를 장기매입 임대주택으로 등록할 수 없도록 함으로써 아파트는 더 이상 민간임대주택법에 따른 민간임대주택에 해당하지 않게 되었다. 이와 같이 법률을 개정하게 된 이유는 ‘민간임대주택에 대해서는 임차인의 주거안정 지원을 위하여 실질적인 전월세상한제, 계약갱신요구권 및 임대차신고제 등 공적인 규제가 적용되는 대신 등록 임대사업자에게 세제혜택 등을 부여하여 왔으나, 월세상한제, 계약갱신요구권이 일반적으로 도입됨에 따라 일반 임대주택과 차별성이 희박해진 단기민간임대주택과 주택시장 과열요인이 될 수 있는 아파트 장기일반민간매입임대주택 유형은 폐지’하기 위한 것이었다. 이로써 원고들이 보유한 소형주택도 이 사건 각 처분 당시 과세표준의 합산 대상이 되고 원고들은 최소한 조정대상지역 내에서의 2주택자가 되어 중과세율을 적용받게 되었는데, 이는 민간임대주택법의 개정이 직접적인 원인이 되었던 것으로 보일 뿐이다.

(5) 원고들과 같이 2주택을 분양받은 조합원과 1주택만을 분양받은 조합원들은 주택보유기간은 동일하다고 볼 수 있을지라도 보유 주택 수, 조세제도의 규율, 보유 주택의 시세 및 이에 따른 공시가격, 투기적 목적의 주택 소유 억제 측면에서 서로 다르므로 경제적 실질이 동일하다고 볼 수 없다. (6) 위와 같은 사정들을 고려할 때 이 사건 2주택을 분양받은 원고들이 1주택을 분양받은 조합원들과 본질적으로 동일하다거나 ‘그 외의 조정대상지역 내 1세대 2주택자’와 다르다고 볼 수 없고, 설령 그와 같이 볼 수 있다고 하더라도 자의적인 차별이라고 볼 수 없다. 또한 2주택을 분양받은 것은 원고들의 선택에 따른 것인데, 이 사건 2주택을 1주택으로 취급하는 경우 오히려 원고들을 과도하게 우대하는 결과가 되어 또 다른 의미에서 조세평등주의에 반할 우려가 있다.

• 마. 소결론 따라서 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되므로 이를 근거로 행하여진 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없다. 이 사건 각 처분은 적법하다.

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.