행정절차법 상 거치게 되어 있는 처분의 절차를 거치지 않은 경우 위법함

사 건 2011구합33709 시가불인정 감정기관 지정처분 취소 원 고 주식회사 EE감정평가법인 외1명 피 고 서울지방국세청장 변 론 종 결

2012. 3. 7. 판 결 선 고

2012. 4. 18.

1. 피고가 2011. 9. 5. 원고들에 대하여 한 시가불인정 감정기관 지정처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 주문과 같다.

• 가. 원고들은 동산·부동산 등 재산의 감정평가에 관한 업무를 주된 목적으로 하는 감정평가법인이다.
• 나. 원고들은 2010년 12월 중순경 주식회사 DD회사(이하 ’소외 회사’라 한다)로 부터 지하철 0호선 OO역 남측에 위치한 서울 서초구 OO동 000 대 110㎡(용도지 역상 제3종 일반주거지역이다. 이하 ’이 사건 제1토지’라 한다)와 같은 동 722-3 대 686.2㎡(용도지역상 광대로변에 접한 면적의 52.2%는 일반상업지역이고 나머지 47.8% 는 제3종 일반주거지역이다. 이하 ’이 사건 제2토지’라 하고 이 사건 제1토지와 통틀어 ’이 사건 각 토지’라 한다)의 감정평가를 의뢰받고 같은 달 28일 이 사건 각 토지를 별 개의 필지로 보고 산정한 시가감정결과(이하 통틀어 ’이 사건 감정평가서’라 한다)를 소외 회사에 교부하였다.
• 다. 이후 소외 회사는 이 사건 감정평가서를 피고에게 제출하였는데，피고는 2011. 9. 5. 원고들의 이 사건 제1토지의 감정가격(원고 주식회사 EE감정평가법인의 경우 000원， 원고 주식회사 FFF감정평가법인의 경우 000원)이 피고로부터 재감정의뢰를 받아 평가된 다른 감정평가법인의 감정가격(000원，000원)에 미달하다는 이유로 「상속세 및 증여세법 시행령J(이하 ’시행령’이라 고 하고，그 모법과 시행규칙은 각각 ’법’，’시행규칙’이라 한다) 제49조 제3항，시행규칙 제15조 제3항을 근거로 원고틀이 시가불인정기간을 통지받은 날부터 2012. 8. 29. 까지 원고들이 작성하는 감정평가서상 감정가액은 법상의 시가로 인정하지 아니한다는 내용의 통지를 하고(이하 ’이 사건 처분’이라 한다)，같은 달 8. "상속세 및 증여세 사무처리규정’'(2011. 4. 1. 국세청훈령 제1894호，이하 ’사무처리규정’이라 한다) 제58조에 따라 국세청 홈페이지의 공지사항에 ’시가불인정 감정기관 지정현황’이라는 제목으로 그와 같은 내용을 공시하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실，갑 제2부터 4호증의 각 1，2의 기재，변론 전체의 취지

별지 기재와 같다.

• 가. 본안전 항변 피고는 ① 원고들의 감정가액이 일정기간 시가로 인정되는 감정가격이 되지 아니 하는 것은 법 제60조 제2항，시행령 제49조 제1항 제2호，제3항，시행규칙 제15조 제1， 3항을 적용함으로써 발생한 결과로서，이 사건 처분은 단순히 사실을 알려주는 관념의 통지에 불과하고，그로써 원고들의 권리·의무에 직접적인 변동이 생기는 것이 아니므로 취소소송의 대상인 ’처분’이라고 할 수 없고，② 취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있는데 이 사건에서 문제되는 관계법령은 조세공평의 원칙과 응능부담의 원칙을 구현하기 위하여 상속세 및 증여세 산정의 기준이 되는 재산가액을 평가함에 있어 시가를 적정하게 반영한다고 인정되는 시가평가방법들을 정하는 규정일 뿐 원고들과 같은 감정평가법인의 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하기 위한 규정이 아니고 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 일정 기간 법상 시가 감정평가업무를 하지 못할 수는 있으나 이는 법상 적정하다고 인정되는 시가평가방법을 정함에 따라 발생한 전형적인 반사적 효과 또는 간접적 영향으로서 원고들은 그에 관하여 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 것에 불과하여 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 없으므로，이 사건 소는 부적법하다고 본안전 항변을 한다.
• 나. 판 단 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적，일반적으로 결정할 수 없고，구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고，관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부，그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성，그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으 로 결정하여야 한다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 등 참조). 이 사건으로 돌아와 보건대，① 시행규칙 제15조 제3항에 따르더라도 납세의무자가 제시한 감정기관의 감정가액이 세무서장 등의 의뢰에 따라 다른 감정기관이 평가한 감정가액의 80%에 미달한다고 하여 일률적인 배제의 효과가 당연히 발생하는 것이 아니고，오히려 국세청장이 부실감정의 고의성·미달정도 등을 감안하여 1년 이내의 범위에서 이를 시가로 인정되는 감정가액으로 보지 아니하는 기간을 정하도록 되어 있는 점(현실로는 국세청장은 아래에서 보는 바와 같이 부실감정의 고의성·미달정도 등에 관한 일반적·추상적 기준만을 고시하고 지방국세청장이나 세무서장 등 일선 과세 관서장이 그 기준에 따라 시가불인정기간을 판단하여 해당 감정기관에 통보하는 방식으로 운용되고 있으나，이는 행정청 내부의 준칙에 지나지 않는 사무처리규정 제58조에 따른 것이고，시행규칙 제15조 제3항은 국세청장이 개개 부실감정의 고의성 및 미달정도 등을 사안 별로 검토하여 1년 이내에서 해당 감정기관의 감정가액을 시가로 인정하지 아니할 기간을 정하라는 취지로 보아야 한다.)，②사무처리규정은 규칙 제15조 제3항에 따라 부실감정기관을 확인한 지방국세청장(조사담당국장) 또는 세무서장(재산세과장)은 부실감정기관으로 확인한 날부터 3일(근무일을 기준으로 한다) 이내에 해당 감정기관을 부설기관으로 ’지정’하고，시가불인정 기간을 시가불인정기간 통지서로 ‘통지’하여야 하며(제58조 제1항)，국세청장(재산세국장)은 제1항에 따른 부실감정기관 지정내역을 국세청 홈페이지에 공시하여야 한다고 규정하고 있는 점(제58조 제2항)，③ 이 사건 처분당시 시행중이던 ”부실감정기관에 대한 시가불인정기간"(2009.9.16.국세청고시 제2009-98호) 제1조는，평가대상 재산의 위치·지형·이용 상황·주변 환경 등 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 사실과 다르게 조사하여 감정 평가한 경우 (제1항)，부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제21조 제1항 의 규정을 위반하여 평가대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 감정평가하지 아니한 경우(제2항)，법 제21조 제2항의 규정에 위반하여 평가대상 토지와의 위치·지형·환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 비교하여 평가대상토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 감정평가하지 아니한 경우(제3항)，법 제37조 제3항의 규정에 위반하여 자기 또는 친족의 소유 토지 기타 불공정한 감정평가를 할 우려가 있다고 인정되는 토지 등에 대하여 감정 평가한 경우 (제4항)，기타 납세자와 담합하여 상속세 및 증여세를 부당하게 감소시킬 목적으로 감정 평가한 경우(제5항) 중 어느 하나에 해당하는 고의 또는 중과실로 잘못된 평가를 한 경우 당해 감정기관이 평가하는 감정가액의 시가불인정기간을 1년으로 하고， 위의 다섯 경우에 해당하지 아니할 때는 원감정가액이 재감정가액에 미달하는 정도에 따라 6월，9월，1년으로 시가불인정기간을 세분화하고 있는데(제2조)， 위의 다섯 경우 모두 그에 해당하는지 판단하려면 불확정개념의 해석이나 실지조사를 통한 사실인정이 반드시 필요하여，결국 지방국세청장이나 세무서장의 판단에 따라 원감정기관이 과세·납세 목적의 상속·증여재산 시가의 감정평가에서 배제되는 기간이 좌우되는 점，④ 이 사건 처분은 이 사건 감정평가서의 감정가액을 이 사건 각 토지의 시가로 보지 아니하는 수준을 넘어 그와 전혀 상관없는 원고들의 다른 감정 결과도 일정 기간 시가로 인정되는 감정액으로 보지 않게 하려는 것이고， 그 결과 원고들은 과세·납세 목적의 상속·증여재산 시가의 감정평가업무에서 일정기간 배제되는 결과에 이르는 점 등을 종합하면，이 사건 처분은 법령의 단순한 적용결과라기보다는 행정청의 판단과 의사결정 과정을 거쳐 외부적인 행위로 구체화되어 원고들의 헌법상 권리인 영업의 자유에 직접 영향을 미치는 행위라고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 취소소송의 대상이 되는 처분이라고 보지 않을 수 없다.
• 나. 위에서 살핀 바와 같이 이 사건 처분이 원고틀의 권리 또는 법률상 이익에 직접 영향을 미치는 처분인 이상 그 처분의 상대방인 원고들은 그 취소를 구할 법률상 이익 이 있음은 당연하다.
• 다. 따라서 피고의 본안전 항변은 어느 모로 보나 이유 없다.

• 가. 원고들의 주장

(1) 절차적 위법성 이 사건 처분은 원고들의 권익을 침해하는 처분임에도 행정절차법상 거치게 되어 있는 처분의 사전통지，의견청취 절차 등의 절차를 거치지 않았고 그 처분의 방식 또한 문서로 이루어지지 않았는바 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다.

(2) 실체적 위법성 (가) 이 사건 처분은 침익적인 행정행위로서 법률의 명시적인 근거가 필요한데，피고가 그 근거로 삼은 시행령 제49조 제3항，시행규칙 제15조 제3항은 법에 위임근거가 없어 무효이므로 이 사건 처분은 법률유보의 원칙에 반하여 위법하다. (나) 이 사건 각 토지는 일단지로 이용하는지 또는 각각 독립적으로 이용하는지 에 따라 용적률이 800%가 되기도 하고 250%가 되기도 하는 등 그 이용에 큰 차이가 있고，이 사건 각 토지상에 있는 건물은 32년 전에 건축된 것으로 그 용적률은 143% 에 불과한데 인근에는 용적률 800%의 건물이 새로이 건축되는 상황인바，현재 이 사 건 각 토지는 최유효이용상태에 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 각 토지는 일단지의 토지가 아니라 별개의 토지로 이용되는 것을 전제로 감정평가하여야 한다. 그리고 이 사건 각 토지에 관한 원고 주식회사 EE감정평가법인의 감정가액 000원과 원고 주식회사 FFF감정평가법인의 감정가액 000원은 이 사건 각 토지의 2010년 기준 개별공시지가의 합산가격인 000원의 90% 이상이고，피고가 별도로 평가심의위원회의 자문을 거쳐 원고들의 감정가액이 부적정하다는 판단을 한 것도 아니므로 피고는 이 사건 각 토지에 관한 재감정을 의뢰할 수 있는 요건을 갖추지도 못하였다. 또한 재감정기관 중 나라감정평가법인은 감정의뢰일로부터 소급하여 5년간 시가불인정 감정기관으로 지정된 바 있어 재감정기관으로 지정될 수 있는 자격을 갖추지도 못한 상태였는바，이 사건 처분은 비례의 원칙，행정의 자기구속 원칙，신의 성실의 원칙을 위반하였거나 또는 재량권의 한계를 일탈하거나 재량권을 남용하여 위법하거나 부당하다.

• 나. 판단 먼저 원고의 절차적 위법성 주장에 관하여 살펴본다. 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 처분의 당사자에게 미리 처분의 제목， 당사자의 성명 또는 명칭과 주소，처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거와 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다 는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등 법이 정한 일정한 사항을 처분의 당사자에게 통지하고(행정절차법 제21조 제1항) 처분에 대한 의견제출의 기회를 주어야 할 뿐만 아니라(같은 법 제22조 제3항) 그 처분의 근거와 이유를 제시하여야 한다(같은 법 제23조 제1항). 그런데， 이 사건 처분은 법적 성질상 원고들의 권익을 제한하는 처분이라고 할 것임에도，피고가 위와 같은 행정절차를 준수하였다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없으므로 이 사건 처분은 그것만으로도 위법하다.
• 다. 소 결 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.

원고들의 청구는 이유 있어 인용하고，소송비용은 패소자인 피고가 부담하게 한다.