3. 이 사건 처분의 위법 여부
- 가. 원고의 주장 요지 피고가 아무런 유예기간을 두지 않고 2021년부터 민간임대주택법 개정을 근거로 이 사건 부동산을 다른 주택과 합산하여 이 사건 처분을 한 것은 소급입법금지의 원칙, 신뢰보호의 원칙 등을 위반한 것이고, 원고의 재산권, 직업선택의 자유 등을 침해 하여 위법하다.
- 나. 관련 규정 구 민간임대주택법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호는 ‘단기민간임대주택이란 임대사업자가 4년 이상 임대할 목적으로 취득하여 임대하는 민간임대주택을 말한다.’고 규정하였고, 제5조는 임대사업자의 등록에 관하여 규정하면서 제2항에서 그 종류를 민간건설임대주택 및 민간매입임대주택(제2호), 공공지원민간임대주택, 장기일반민간임대주택 및 단기민간임대주택(제3호)으로 구분하였다. 그런데 민간임대주택법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되면서 민간임대주택법의 정의 규정(제2조 제6호) 및 임대사업자 등록 구분 규정(제5조 제2항)에서 단기민간임대주택이 각 삭제되었고, 제6조 제5항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)에서 “종전의 민간임대주택법 제2조 제5호 에 따른 장기일반민간임대주택 중 아파트를 임대하는 민간매입임대주택 및 제2조 제6호에 따른 단기민간임대주택은 임대의무기간이 종료한 날 등록이 말소된다.”라고 규정하였다. 구 종합부동산세법 제8조 제1항 은 주택에 대한 종합부동산세의 과세표준을 ‘납세의무자별로 주택의 공시가격을 합산한 금액’을 기준으로 정하도록 규정하고, 같은 조 제2항 제1호는 과세표준 합산의 대상이 되는 주택의 범위에 포함되지 아니하는 주택으로 ‘민간임대주택법에 따른 민간임대주택으로서 임대기간, 주택의 수, 가격, 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 주택‘을 규정하고 있다. 구 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 은 ’법 제8조 제2항 제1호에서 대통령령으로 정하는 주택이란 민간임대주택법 제2조 제7호 에 따른 임대사업자로서 과세기준일 현재 소득세법 제168조 또는 법인세법 제111조 에 따른 주택임대업 사업자등록을 한 자가 과세기준일 현재 임대하고 있는 다음 각 호의 주택을 말한다.‘고 하면서 제2호로 ’ 민간임대주택법 제2조 제3호 에 따른 민간매입임대주택으로서 일정 요건을 충족한 주택‘을 규정하고 있다.
- 다. 판단
1. 소급입법금지원칙 위반 여부에 관한 판단
- 가) 관련 법리 소급입법 과세금지원칙은 비과세․세액감면․세액공제 등과 같은 조세우대조치가 축소․폐지되는 경우에도 적용되므로, 국가가 잠정적․시혜적으로 부여한 세제상의 특혜라고 하더라도 이미 완결된 사실 또는 법률관계에 대하여 개정 법령을 소급 적용함으로써 기존의 혜택을 박탈 또는 제한하는 것은 소급입법 과세금지원칙에 반하여 허용되지 아니한다. 소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지 아니면 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되고, 전자는 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이며 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용될 수 있는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2006헌바99 전원재판부 결정 등 참조).
- 나) 구체적 판단
(1) 구 종합부동산세법 제8조 제1항 및 제2항에서 주택에 대한 종합부동산세의 과세표준을 ‘납세의무자별로 주택의 공시가격을 합산한 금액’을 기준으로 정하도록 규정하면서, 합산배제 임대주택은 위 과세표준 합산의 대상이 되는 주택의 범위에서 제외하고 있고, 구 종합부동산세법 시행령 제3조 제1항 에서 합산배제 임대주택의 요건은 ‘ 민간임대주택법 제2조 제7호 에 따른 임대사업자로서 과세기준일 현재 소득세법 또는 법인세법에 따른 주택임대업 사업자등록을 한 자일 것’을 요건으로 하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 이 사건 규정에 따라 ‘임대사업자등록’이 말소되게 되면, 종합부동산세의 과세표준의 합산배제 대상이 되는 임대주택 범위에서 제외되고 비과세 범위가 축소되므로, 이 사건 규정은 종합부동산세법과 결합하여 종합부동산세의 비과세 요건을 구성한다고 볼 수 있다.
(2) 이 사건 처분은 2021년 및 2022년 귀속 종합부동산세 과세기준일인 2021.6. 1. 및 2022. 6. 1. 기준으로 이 사건 부동산이 이 사건 규정에 따라 합산배제 임대주택에 해당하지 않게 되었음을 전제로 하여 이루어졌음은 앞서 본 바와 같고, 이에 의하면 이 사건 규정은 비과세요건이 이미 충족된 과거의 사실 또는 법률관계에 소급적용된 것이 아니라, 이 사건 규정의 시행일 이후로서 2021년 및 2022년 귀속 종합부동산세 과세기준일인 2021. 6. 1. 및 2022. 6. 1.을 기준으로 당시 진행 중인 비과세요건의 충족 여부와 관련된 사실 또는 법률관계에 적용된 것임을 알 수 있다.
(3) 따라서 이 사건 규정은 종합부동산세법과 결합하여 비과세요건을 구성하면서 완성되지 아니하고 진행 과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 부진정소급입법에 해당하여 원칙적으로 허용되는 것이라고 봄이 타당하다. 원고의 이부분 주장은 이유 없다.
2. 신뢰보호원칙 위반 여부에 관한 판단
- 가) 종합부동산세법, 민간임대주택법 등과 같은 부동산 관련 법령은 부동산 정책의 방향, 경제적 상황의 변천 등에 따라 개편 및 조정 등이 이루어지는 것이 일반적인 점, 조세감면 또는 우대에 있어서 한 번 혜택을 보았다고 하여 그것이 지속되어야 하는 것은 아니고(헌법재판소 2012. 4. 24. 선고 2010헌가87 전원재판부 결정 참조), 조세감면대상의 범위 등 구체적인 내용의 형성에 관하여는 보다 광범위한 입법재량이 인정되므로 그 내용이 명백히 불합리하거나 불공정하지 않는 한 입법부의 정책적인 판단은 존중되어야 하므로(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2009헌바199 결정 참조), 조세감면이나 우대조치에 대한 기대나 신뢰가 영구히 보호할 필요나 가치가 있는 것이라고 할수는 없다. 또한 복잡․다양한 경제현상에 따라 신축적인 개정이 요구되는 조세법규에서 조세감면조치란 잠정적인 것으로서 장래에 축소 내지 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있는 점, 조세우대조치의 범위를 축소하기 위해서 반드시 경과규정을 두어야 하는 것도 아닌 점 등에 비추어 보면, 기존의 종합부동산세법, 민간임대주택법 등이 변함없이 유지되어 종합부동산세 합산배제 임대주택에 대한 혜택규정을 계속 적용받을 수 있을 것이라는 원고 등의 신뢰는 단순한 기대에 불과할 뿐 헌법상 마땅히 보호하여야 할 정도의 것으로 보기 어렵다.
- 나) 민간임대주택법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되면서 단기매입임대주택 제도를 폐지하였는데, 그 이유는 ‘민간임대주택에 대해서는 임차인의 주거안정 지원을 위하여 실질적인 전월세상한제, 계약갱신요구권 및 임대차신고제 등 공적인 규제가 적용되는 대신 등록 임대사업자에게 세제혜택 등을 부여하여 왔으나 월세상한제, 계약갱신요구권이 일반적으로 도입됨에 따라 일반 임대주택과 차별성이 희박해진 단기민간임대주택 유형은 폐지하기 위한 것’이었는바, 부동산세제의 개편을 통해 얻게 되는 부동산가격의 안정 및 부동산 보유에 대한 조세부담 형평성의 공익은 원고 등의 신뢰이익 보다 중대하다.
- 다) 한편 원고는, 임대의무기간을 ‘임대사업자 등록일 등 대통령령으로 정하는 시점부터 제2조 제4호부터 제6호까지의 규정에 따른 기간’으로 정하고 있던 민간임대주택법 제43조 가 2020. 8. 18. ‘임대사업자 등록일 등 대통령령으로 정하는 시점부터 제2조 제4호 또는 제5호까지의 규정에 따른 기간’으로 개정됨에 따라 제2조 제6호에 따른 기간이 임대의무기간에 포함되는 것인지 불분명해졌는바, 이와 같은 개정 규정 역시 원고의 신뢰를 해한다는 취지로 주장한다. 그러나 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 민간임대주택법 부칙 제5조 제1항에서 폐지되는 단기민간임대주택 등의 임대의무기간에 관하여 “이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 장기일반민간임대주택 중 아파트를 임대하는 민간매입임대주택 또는 단기민간임대주택을 등록한 임대사업자 및 그 민간임대주택은 임대사업자 및 그 민간임대주택의 등록이 말소되기 전까지 이 법에 따른 임대사업자 및 장기일반민간임대주으로 보아 이 법을 적용한다. 다만, 임대의무기간은 종전의 규정에 따른다.”고 명시적으로 정하고 있는바, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
- 라) 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 재산권 등 침해 여부에 관한 판단
- 가) 민간임대주택법은 민간임대주택의 건설, 공급 및 관리와 민간 주택임대사업자 육성 등에 관한 사항을 정함으로써 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거생활을 안정시킬 목적으로 제정된 것으로(제1조), 이 법에 따라 형성되는 임대사업자 제도는 민간임대주택의 공급을 촉진하고 임차인의 주거안정을 보장하기 위한 공익적 성격이 강하다. 따라서 임대사업자 제도를 어떻게 형성하고 운용할 것인지는 민간임대주택법의 입법목적 달성에 적합하도록 사회적·경제적 상황을 고려하여 입법자가 정책적으로 결정하여야 할 사항에 해당하고, 이에 국가는 주택 임대차 시장의 상황 및 국민의 주거 안정 개선의 필요성뿐만 아니라 민간임대주택의 임대사업자 제도가 주택시장 전반에 미치는 영향을 고려하여 새로운 법적 규율을 가할 수 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 기존의 법적 규율 상태가 앞으로도 존속할 것이라는 기대 또는 신뢰는 변동가능성이 있는 것으로 그 보호가치가 그리 크다고 볼 수 없다. 정부가 2017. 12. 13. 발표한 ‘임대주택등록 활성화 방안’을 통해 임대주택 등록을 적극 유도하였고 그로 인해 등록 임대사업자수가 증가한 것은 사실이다. 그러나 이후 부동산시장 과열 및 투기수요 가세로 시장불안이 가중되자 정부는 2018. 9. 13. ‘주택시장 안정대책’을 발표하여 1주택 이상자가 조정대상지역에 새로 취득한 주택에 대하여 임대등록을 한 경우에도 양도소득세를 중과하고 종합부동산세 합산과세를 하도록 하는 등 임대사업자에 대한 과도한 세제혜택을 조정하고 이들에 대한 대출을 규제하는 방식으로 정책 방향을 변경하였다. 그럼에도 임대사업자에 세제 혜택을 부여한 종전 임대주택 등록활성화 방안이 세입자 주거불안을 해소하고자 했던 당초의 취지와는 달리 다주택자에게 특혜를 주는 제도로 악용되고, 임대의무기간 동안 임대사업자 보유 아파트가 부동산 시장에 매물로 나오지 않아 매물부족에 따른 집값 상승의 부작용에 대한 지적이 이어졌다. 나아가 제21대 국회에 이르러 주택 임대차에서의 전월세 상한제와 계약갱신요구권 도입 논의에 따라 민간임대주택법상 민간임대주택과 주택임대차보호법상 일반 임대주택 간의 차별성이 희박해지자, 단기민간임대주택의 폐지 등과 같은 주택임대차 관련 제도의 정합성 확보를 위한 기존 제도의 개편 필요성 또한 제기되었다. 이러한 당시 상황을 고려할 때, 정부가 2020. 7. 10. 발표한 ‘주택시장 안정 보완대책’에서 단기민간임대주택 및 아파트 장기일반민간임대주택을 폐지하고 임대의무기간을 연장하는 등 종전 임대사업자 제도의 개편을 단행하는 한편, 이와 관련한 후속 입법이 이루어질 수 있다는 점에 대하여 원고와 같은 임대사업자를 포함한 일반 국민이 전혀 예측할 수 없었다고 보기 어렵다(헌법재판소 2024. 2. 28.자 2020헌마1482 전원재판부 결정 등 참조).
- 나) 위와 같은 사정에 비추어 보면, 구 민간임대주택법에서 임대사업자 등록말소 유예기간을 두지 않았다는 사정만으로 구 민간임대주택법 관련 조항이 위헌적인 조항이라고 보기 어렵고, 달리 이 사건 처분이 재산권이나 직업 선택의 자유의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
- 다) 한편, 원고는 임대사업자등록에 관하여 어떠한 고지를 받지 못하였는바, 임대사업자등록이 말소될 것이라고 예상할 수 없었다는 취지로도 주장한다. 그러나 을 제2호 증의 기재에 의하면, ○○시 ○○구청장은 원고를 포함한 임대사업자에게 2020. 8. 18. 개정된 민간임대주택법에 따라 단기유형 및 아파트 매입일반장기임대의 경우 임대의무기간이 종료되면 자동으로 말소된다는 내용을 통지하였던 것으로 보이고, 설령 원고가 위 등록말소를 통지받지 못하였다 하더라도, 이 사건 부동산에 대한 민간임대주택 등록말소는 구 민간임대주택법 제6조 제5항 의 규정에 의하여 이루어진 것이고, 그 효력 발생요건으로 해당 지방자치단체장 등의 등록말소처분이나 통지를 요한다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다.