도시계획법에 따라 주거지역에 편입된 토지의 양도차익 비과세당부

【주 문】

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다. 【이 유】

갑제1호증의 2, 을제1호증의 1 내지 4, 을제2호증의 1,2, 을제4호증의 1,2,을제5호증, 을제6 내지 18호증의 각 1, 2, 을제20호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

• 가. 원고는 1980. 1. 7. 별지목록 기재 제1토지(이하 제1토지라 한다)를 협의분할에 의한 재산상속을 원인으로 취득한 다음, 1984. 6. 16. 같은 목록 기재 제2 내지 13 토지(이하 제2 내지 13 토지라 한다)를 소외 ㅇㅇ도로부터 매수하였다가, 그 후 위 각 토지가 1992. 3. 11. ㅇㅇ신도시2단계건설사업의 사업시행지 안에 편입됨에 따라, 소외 한국수자원공사(이하 소외 공사라 한다)에게 1994. 1. 11. 위 제12 토지를, 같은 해 3. 5. 위 제1 내지 11토지를 각 협의양도하였고, 한편 위 제13토지에 관하여는 위 소외 공사와 사이에 매매를 위한 협의가 성립되지 아니하여 같은 해 11. 4. 토지수용법 소정의 절차에 따라 수용되었다.
• 나. 원고가 1995. 5. 30. 위 각 토지는 8년 이상 자경한 농지로서 위 각 양도당시 시행중이던 조세감면규제법(1994. 12. 22. 법률 제4806호로 개정되기 전의 것) 제55조제1항, 같은 법 시행령 제54조에 의하여 양도소득세가 전액 면제되는 토지임을 전제로 위 각 토지의 양도에 따른 양도소득세 과세표준확정신고를 하였는데, 피고는 1995. 8. 16. 원고에 대하여, 위 각 토지가 위 각 양도일 현재 8년 이상 자경한 농지라고 하더라도 도시계획법에 의한 주거지역으로 편입된 날인 1992. 3. 11.로부터 1년이 경과된 후에 양도되었으므로 위 법 제63조제1항, 제119조 및 부칙(1993. 12. 31. 법률 제4666호)제16조제3항 등이 규정하는 양도소득세 감면의 종합한도 적용대상이라고 보아 위 각 토지의 양도에 따른 양도소득세 산출세액 금295,527,100원(신고불성실가산세 금25,460,590원 및 납부불성실가산세 금15,460,590원 포함) 중에서 감면의 종합한도액 금100,000,000원만을 감면하고 그 나머지 양도소득세 금195,527,100원을 부과하는 처분을 하였고, 그 후 1995. 10. 14. 원고가 위 제13토지를 그 양도일로부터 소급하여 15년 이상 소유하였음을 인정하고 위 부칙 제16조제8항, 조세감면규제법(1993. 12. 31. 법률 제4666호로 개정되기 전의 것) 제57조제1항, 제88조의2의 규정에 따라 원고에 대한 양도소득세 감면의 종합한도를 금300,000,000원으로 적용하여 위 제13토지에 관하여는 양도소득세를 전액 면제함과 아울러 이로 인하여 감면되는 세액에 대하여 부과하였던 신고 및 납부 불성실가산세를 제외하여 양도소득세를 금174,884,510원으로 1차 감액경정을 하였다.
• 다. 한편, 원고가 그 무렵 위 당초의 부과처분에 불복하여 제기한 심사청구에 대하여 감사원이 1996. 3. 20. 위 제12토지는 자연녹지지역에 편입된 농지로서 원고가 8년 이상 자경하였으므로 이에 대한 양도소득세를 전액 면제하여야 한다는 결정을 하였고, 이에 따라 피고가 1996. 4. 30. 위 제12토지에 관한 양도소득세를 전액 면제함과 아울러 이로 인하여 감면되는 세액에 대하여 부과하였던 신고 및 납부 불성실가산세를 제외하여 원고에 대한 양도소득세를 금154,908,300원으로 2차 감액경정을 하였다(이하 원고에 대한 1995. 8. 16.자 당초의 양도소득세 부과처분 중 위 1996. 4. 30.자 2차 감액경정처분 후 잔존하는 부분을 이 사건 과세처분이라 한다).

2. 이 사건 과세처분의 적법 여부

• 가. 당사자의 주장 피고가 위 처분사유와 관계법령을 들어 이 사건 과세처분이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 (1) 위 제1 내지 11 토지(이하 이 사건 토지라 한다)는 원고가 그 취득 후 양도일까지 사이에 8년 이상 자경한 농지로서 이 사건 토지가 도시계획법에 의한 주거지역에 편입된 날은 도시계획법 제13조 의 규정에 의한 지적고시승인이 있었던 1994. 2. 24.이고 그로부터 1년 이내에 이 사건 토지를 양도하였으므로 조세감면규제법 제55조제1항, 같은 법 시행령 제54조에 의하여 이 사건 토지에 대한 양도소득세를 전액 면제하여야 하고, (2) 가사 이 사건 토지가 주거지역에 편입된 날이 1992. 3. 11.이라고 하더라도, 1996. 1. 1.부터 시행된 개정된 조세감면규제법시행령 제54조제1항제1호 및 그 부칙 제3조에 의하면 이 영 시행 후 최초로 결정하는 과세처분에 있어서는 도시계획법에 의한 주거지역 안에 있는 8년 이상 자경한 농지로서 위 지역에 편입된 날로부터 3년이 지나지 아니한 농지의 양도에 대하여는 양도소득세를 면제하도록 규정하고 있는바, 이는 과세처분의 시기가 위 영 시행일 이전이냐 이후이냐에 따라 동일한 과세조건에 해당하는 납세의무자들을 달리 취급하는 것으로 되어 공평과세의 원칙에 반하므로 위 영 시행일 이전에 과세처분이 있었던 이 사건 토지의 양도에 대하여도 위 개정규정을 소급 적용하여 양도소득세를 전액 면제하여야 할 것이고, 따라서 피고의 이 사건 과세처분은 어느 모로 보나 위법하다고 주장한다.
• 나. 조세감면규제법 제55조제1항 소정의 면제대상에 해당한다는 주장에 관한 판단

(1) 관계법령 조세감면규제법(1994. 12. 22. 법률 제4806로로 개정되기 전의 것, 이하 같다)제55조제1항은 다음 각 호의 1에 해당하는 자가 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 부과대상(비과세 감면 및 소액불징수의 대상이 되는 토지를 포함한다)이 되는 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제한다고 규정하면서, 그 제1호에서 대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자를 들고 있고, 같은 법 시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14475호로 개정되기 전의 것) 제54조제1항은 법 제55조제1항 본문에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 취득한 때부터 양도할 때까지의 사이에 8년 이상 자기가 경작한 사실이 있는 농지로서 다음 각 호의 1에 해당하는 것을 제외한 것을 말한다고 규정하면서, 그 제1호에서 양도일 현재 특별시·직할시 또는 시에 있는 농지 중 도시계획법에 의한 주거지역·상업지역 및 농업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날로부터 1년이 지난 농지를 들고 있으며, 같은 조 제2항은 법 제55조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자"라 함은 8년 이상 다음 각 호의 1에 해당하는 지역에 거주하면서 경작한 거주자를 말한다고 규정하면서, 그 제1호에서 농지가 소재하는 시·구(특별시와 직할시의 구를 말한다)·읍·면 안의 지역을 들고 있다. 한편, 산업입지및개발에관한법률(1993. 8. 5. 법률 제4574호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조제1항은 국가공업단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가공업단지개발 실시계획(이하 "국가공단 실시계획"이라 한다)을 작성하여 건설부장관 또는 해운항만청장의 승인을 얻어야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항은 건설부장관 또는 해운항만청장이 제1항의 규정에 의하여 국가공단 실시계획을 승인한 때에는 대통령령이 정하는 사항을 고시하고 국가공단 실시계획 및 계획도면을 관할 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다고 규정하며, 같은 조 제5항은 제3항의 규정에 의하여 국가공단 실시계획 및 계획도면을 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 도시계획결정사항이 포함되어 있는 경우에는 도시계획법 제13조 의 규정에 의하여 국가공단 실시계획의 승인대상지에 대한 지적고시승인신청 등 필요한 절차를 취하여야 한다고 규정하고, 제21조제1항은 사업시행자가 같은 법 제17조 등의 규정에 의하여 실시계획이 승인을 얻은 경우에는 다음 각 호의 허가·결정·인가 등을 얻은 것으로 보며 공업단지지정권자가 그 실시계획의 승인을 고시한 때에는 다음 각 호의 관계법률에 의한 인·허가 등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다고 규정하면서, 그 제1호에서 도시계획법 제12조 의 규정에 의한 도시계획의 결정 등을 들고 있고, 산업입지및개발에관한법률시행령(1993. 11. 6. 대통령령 제14002호로 개정되기 전의 것) 제21조제5항은 법 제17조제3항의 규정에 의하여 고시할 사항은 다음 각 호와 같다고 규정하면서, 그 제8호에서 도시계획결정사항에 대하여는 도시계획법시행령 제8조 각 호의 사항이라고 규정하고 있다. 그런데, 도시계획법 제12조제1항 은 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다고 규정하고, 같은 조 제4항은 건설부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다고 규정하며, 같은 법 제13조제1항은 시장 또는 군수는 제12조제4항의 규정에 의한 도시계획의 결정고시가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도상에 도시계획사항을 명시하여 건설부장관에게 그 승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있으며, 이에 따른 같은 법 시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제8조는 건설부장관은 도시계획을 결정한 때에는 법 제12조제4항의 규정에 의하여 다음 각 호의 사항을 관보에 고시하여야 한다고 규정하면서, 지역·지구 및 구역 또는 도시계획시설(제1호), 위치(제2호), 면적 또는 규모(제3호), 기타 건설부령으로 정하는 사항(제4호)을 들고 있다.

(2) 판단 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 갑제1호증의 2, 을제3호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 8년 이상 이 사건 토지의 소재지와 같은 동에 거주하면서 계속하여 이를 직접 경작한 사실은 인정되나, 나아가 이 사건 토지가 도시계획법에 의한 주거지역에 편입된 시기에 관하여 보건대, 갑제1호증의 2, 을제4호증의 1,2, 을제19호증의 1 내지 8, 을제20호증의 1,2의 각 기재 및 이 법원의 안산시장에 대한 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 위 소외 공사가 안산신도시2단계건설사업의 기업자로서 1992. 3. 11. 산업입지및개발에관한법률 제17조 에 의하여 건설부장관으로부터 위 사업실시계획의 승인을 받았고 그것이 같은 날 건설부 고시 1992-제71호로 고시되었는데, 위 사업실시계획의 승인 및 고시 당시 위 사업시행지의 구체적, 개별적 범위가 확정되어 위 사업시행지에 편입된 원고 소유의 이 사건 토지를 포함한 그 일대의 지역은 도시계획구역으로 지정되었고, 이 사건 토지의 도시계획상의 용도지역은 일반주거지역으로 지정되었던 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는바, 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 이 사건 토지가 도시계획법에 의한 주거지역으로 편입된 날은 1992. 3. 11.이라 할 것이고, 따라서 그로부터 1년 이상 경과한 후에야 이루어진 이 사건 토지의 양도를 조세감면규제법 제55조제1항에 해당하는 양도로 볼 수는 없다 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유없다.

• 다. 개정된 조세감면규제법시행령의 소급적용주장에 관한 판단

(1) 관계법령

1996. 1. 1.부터 시행된 조세감면규제법시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14869호로 개정된 것) 제54조제1항제1호에 의하면 8년 이상 자기가 경작한 농지 가운데, 양도일 현재 도시계획법에 의한 주거지역 등의 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날로부터 3년이 지나지 아니한 농지의 양도는 양도소득세가 면제되는 것으로 규정하고 있고, 그 부칙 제3조는 이 영 중 제54조제1항의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 결정하는 분부터 적용한다고 규정하고 있다.

(2) 판단 그런데 양도소득세의 감면에 관한 개정 법령의 적용범위를 그 법령이 시행된 이후의 새로운 과세처분에만 한정할 것인가 혹은 이미 과세처분이 행하여진 과세대상까지도 포함시킬 것인가의 여부는 과세목적, 과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 공평과세의 원칙에 저촉되거나 이와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 보이지 아니하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 개정규정 소급적용 주장 또한 이유없다.

그렇다면, 이 사건 과세처분이 위법한 것임을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.