이 사건처분의 무효여부 입증책임은 원고에게 있음

사 건 서울고등법원2019누68765 종합부동산세취소청구외 원 고 김** 피 고 OO세무서장 변 론 종 결

2020. 5. 15. 판 결 선 고

2020. 7. 17.

1. 이 법원에서 원고가 추가한 청구를 포함하여 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.

• 가. 이 사건 소 중 별지 제6항 및 제11항 기재 각 청구 부분을 각 각하한다..
• 나. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다.

2. 소송총비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 및 항 소 취 지 별지 기재와 같다.

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 판결의 이유는, 아래와 같이 고치거나 추가하는 외에는 제1심판결의 해당 부분(제1심판결문의 제2면 제7행부터 제3면 마지막행까지)의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 0 제1심판결문 제2면 마지막행의 “00리”를 “00리”로 고친다. 0 제1심판결문 제3면 표 아래 제3행의 “을나 1, 2호증의”를 “을나 제1, 2, 13호증 (가지번호가 있는 경우 각 가지번호 포함)의”로 고친다. 0 제1심판결문 제3면의 제4행과 제5행 사이에 아래의 내용을 추가한다. [4) 피고 YY군수는 이 사건 항소심 계속 중인 2020. 3. 24. ‘이 사건 1 임야중 약 800㎡가 철도보호지구의 임야로 확인되어 재산세 분리과세를 적용함’을 이유로원고의 2015년도 내지 2019년도 재산세를 다음과 같이 감액경정하는 결정을 하였다.]

• 가. 이 사건 소 중 별지 제6항 기재 청구의 적법 여부에 대한 판단 현행 행정소송법은 제3조에서 행정소송의 유형을 항고소송, 당사자소송, 민중소송,기관소송으로 나누고 있고, 같은 법 제4조는 항고소송의 유형을 행정청의 처분 등의취소나 변경을 구하는 ‘취소소송’, 행정청의 처분 등의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 ‘무효 등 확인소송’, 행정청의 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 ‘부작위위법확인소송’으로 정하고 있으므로, 이와 같은 소송 형태 외의 소송은 현행 행정소송법상인정되지 않는다. 그런데 원고가 이 부분 소를 통해 구하는 것은, 행정청으로 하여금 이 사건 각 임야에 대한 재산세 부과 처분 과정에서 이 사건 각 임야가 지방세법 제106조 제3호 에서 정하고 있는 분리과세 적용대상 임야에 해당함을 확인하여 달라는 것인바, 이와 같은 형태의 소송은 앞서 열거된 행정소송법상 인정되는 유형의 소송이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 소는 부적법하다.
• 나. 이 사건 소 중 별지 제11항 기재 청구의 적법 여부에 대한 판단

1. 감액경정처분에 관하여 원고는, 피고 YY군수가 2013년부터 2019년까지 원고에 대하여 한 이 사건 각임야에 대한 재산세 부과처분의 무효확인을 구하고 있을 뿐만 아니라(이 사건 소 중별지 제5항 기재 청구 부분), 피고가 2020. 3. 24. 원고에 대하여 한 이 사건 각 임야에 대한 2015년 내지 2019년 재산세 감액경정처분의 무효확인도 구하고 있다. 감액경정처분은 당초의 신고 또는 부과처분과 별개인 독립의 과세처분이 아니라그 실질은 당초의 신고 또는 부과처분의 변경이고 그에 의하여 세액의 일부취소라는납세자에게 유리한 효과를 가져오는 처분이므로, 그 경정결정으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투는 경우 항고소송의 대상은 당초 신고나 부과처분 중 경정결정에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이며, 감액경정결정이 항고소송의대상이 되는 것은 아니다(대법원 1996. 11. 15. 선고 95누8904 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 보면, 이 사건의 경우 항고소송의 대상이 되는 부분은 피고 YY군수의 이 사건 각 임야에 대한 2013년부터 2019년까지의 당초 재산세 부과처분에서 위 감액경정결정에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고, 이와 별도로 피고가2020. 3. 24. 원고에 대하여 한 2015년 내지 2019년 귀속 재산세 감액경정처분이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니다. 따라서 원고의 이 사건 소 중 피고 YY군수의 2020. 3. 24.자 감액경정처분의 무효확인을 구하는 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 환급금 충당처분에 관하여 또한 원고는, 피고 YY군수가 2020. 4. 8. 원고에 대하여 한 ‘위 2020. 3. 24.자감액경정결정에 따라 발생한 지방세 환급금을 원고의 2018년 및 2019년 재산세 체납세액에 충당한 지방세환급금 충당처분’은 무효라는 확인도 구한다. 국세기본법 제51조 및 제52조의 국세환급금 및 국세가산금결정에 관한 규정은 이미 납세의무자의 환급청구권이 확정된 국세환급금에 대하여 내부적 사무처리절차로서과세관청의 환급절차를 규정한 것에 지나지 않고 위 규정에 의한 국세환급금결정에 의하여 비로소 환급청구권이 확정되는 것은 아니므로, 위 국세환급금결정이나 이 결정을구하는 신청에 대한 환급거부결정은 납세의무자가 갖는 환급청구권의 존부나 범위에구체적이고 직접적인 영향을 미치는 처분이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없는바(대법원 2009. 11. 26. 선고 2007두4018 판결, 대법원 1989. 6. 15.선고 88누6436 전원합의체판결 등 참조), 이는 지방세법 제63조 등에 의하여 지방세의환급이 이루어지는 경우에도 마찬가지이다. 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건의 경우 피고 YY군수가 2020. 3. 24.자 감액경정결정에 따라 감액된 부분을 환급하는 결정은 원고의 환급청구권의 존부나 범위에 구체적이고 직접적인 영향을 미치지 아니하고, 이는 위 환급금을 원고의 2018년 및2019년 재산세 체납세액에 충당하는 것으로 결정한 경우에도 마찬가지이다. 따라서 원고의 이 사건 소 중 피고 YY군수의 2020. 4. 8.자 지방세환급금 충당결정 처분의 무효확인을 구하는 부분도 항고소송의 대상적격을 갖추지 못하여 부적법하다.

• 다. 이 사건 개별공시지가결정처분 및 이 사건 각 부과처분의 적법 여부에 대한 판단(별지 제2 내지 5항 기재 각 청구에 대한 판단)

1. 원고 주장의 요지 이 사건 개별공시지가결정처분 및 이 사건 각 부과처분은 다음과 같은 이유로위법하여 당연무효이다. 0 이 사건 각 임야는 하천법 제12조 의 홍수관리구역에 해당하고, 이 사건 1 임야는 철도안전법 제45조 의 철도보호지구에도 해당하므로, 이 사건 각 임야는 분리과세대상임에도 불구하고, 이 사건 각 부과처분은 이 사건 각 임야를 분리과세 대상으로분류하지 아니하였다. 0 이 사건 1 임야에 대한 개별공시지가결정처분 및 이 사건 종합부동산세 부과처분은, 이 사건 1 임야의 개별공시지가 산정 과정에서 표준지를 잘못 선정하거나, 표준지의 특성(도로접면, 도로거리 등)이나 비준율을 잘못 적용하는 등의 하자가 있다.

2. 판단

• 가) 관련 법리 과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 어느 법률관계나 사실관계에 대하여어느 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져서 해석에 다툼의 여지가없음에도 과세관청이 그 법령의 규정을 적용하여 과세처분을 하였다면 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법령의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 과세관청이 이를 잘못 해석하여 과세처분을 하였더라도 이는 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2019. 5. 16 선고 2018두34848 판결 참조).

4. 원고는 이 법원에서 이 부분에 관하여 청구취지를 변경하면서, 제1심에서는 청구하지 않았던 “피고 YY군수가2011년부터 2012년까지 책정공시 처분 적용한 00도 YY군 00면 00리 산00임야의 개별공시지가(2011년:0,000원, 2012년:00,400원)는 부당위법산정책정공시 처분하였으므로 그 처분이 무효임을 확인한다”는 청구와“피고 YY군수가 2019년 책정부과 처분한 사건부동산(00도 YY군 00면 00리 산00 임야와 00도 YY군 00면 00리 산 300 임야)의 재산세는 종합합산과세를 적용 부당위법책정부과 처분하였으므로 그 처분이무효임을 확인한다”는 청구를 각 추가하였다(별지 ‘청구취지 및 항소취지’의 제4, 5항 부분 및 해당 각주 부분참조). 그러나 위 각 청구는 종전의 청구와 개별공시지가의 결정․공시년도, 재산세의 귀속연도를 달리하여 전혀별개의 청구에 해당하는바, 청구 기초의 동일성을 인정할 수 없어 행정소송법 제21조 제1항 에 의하여 청구취지변경을 허가할 수 있는 경우가 아니라고 판단되므로, 원칙적으로 원고의 이 부분 청구취지 변경(추가) 신청은 허가할 수 없고, 따라서 이 부분 청구에 대하여는 나아가 판단할 필요가 없다. 다만, 원고가 추가하여 주장하고 있는 2011, 2012년 개별공시지가 공시처분과 2019년 재산세 부과처분의 각 당연무효사유가 종전의 2013년 내지 2017년 개별공시지가 공시처분 및 2013년 내지 2018년 재산세 부과처분의각 당연무효사유와 동일하므로, 이하에서는 원고의 위 청구취지 추가 부분(2011, 2012년 개별공시지가 공시처분과 2019년 재산세 부과처분의 각 무효확인)에 대하여도 그 청구취지 변경(추가) 신청이 허가될 수 있다고 가정해 보고 이 부분도 함께 판단해 본다. 그리고 행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장, 증명할 책임이 있다(대법원 2000. 3.23. 선고 99두11851 판결 등 참조).

• 나) 구체적 판단

(1) 이 사건 각 부과처분의 각 무효 여부 0 지방세법 제106조 제1항 제3호 나목, 지방세법 시행령 제102조 제2항 제5호 라목 및 사목에 의하면, 철도안전법 제45조 에 따른 철도보호지구의 임야, 하천법제12조에 따라 홍수관리지역으로 고시된 지역의 임야는 재산세 분리과세 대상에 해당한다. 0 갑 제13, 14호증, 을나 제12, 13호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 1 임야 33,877㎡ 중 약 1,257㎡, 이 사건 2 임야 75,967㎡ 중 약1,233㎡가 지방2급 하천(흑천)에 저촉되는 사실, 이 사건 1 임야 33,877㎡ 중 약 800㎡가 철도보호지구인 사실은 인정된다. 그러나 이 사건 각 임야가 ‘홍수관리지역’5)으로는 고시되지 않아 분리과세 대상에 해당한다고 보기 어려운 점, 을나 제13호증의 기재에 의하면, 이 사건 1 임야 중철도보호지구에 해당하는 약 800㎡에 대하여는 피고 YY군수가 이 사건 항소심 계속중인 2020. 3. 24. 분리과세 대상에 해당한다고 보아 재산세 감액경정결정을 하였고,나머지 부분은 철도보호지구에 해당하지 않는 점[원고는, 이 사건 1 임야에 관한 토지이용계획확인서(갑 제14호증)에 ‘일반철도구역’임이 명시되어 있는 점에 비추어, 이 사건 1 임야 전체가 철도구역에 해당한다고 주장하나, 토지이용규제기본법 상 지역ㆍ지5) 하천법 상 ‘하천구역’과 ‘홍수관리구역’을 별도로 규정하고 있다(하천법 제2조, 제10조, 제12조 등 참조). 구 등의 지정 자체를 필지별로(필지 전체를 대상으로 동일하게) 하여야 하는 것은 아니며 한 필지 중 일부에 대하여 지역․지구의 지정도 가능한 점 및 위에서 인정한 사실관계를 종합해 보면, 이 사건 1 임야에 관한 토지이용계획확인서의 위와 같은 기재는 이 사건 1 임야 중 ‘일반철도구역’에 해당하는 부분(위 사실관계에 의하면 이 사건1 임야 중 약 800㎡ 부분)이 있음을 의미하는 것일 뿐, 이 사건 1 임야 전체가 일반철도구역에 해당한다는 의미로 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분주장은 받아들일 수 없다] 등을 종합하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 각임야 전체가 분리과세 대상이라는 점을 인정하기 어렵고, 따라서 이를 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 0설령 과세관청이 이 사건 각 임야의 전부 또는 일부가 분리과세 대상임에도 이사건 각 임야 전체를 합산과세 대상으로 오인하여 이 사건 각 부과처분을 하였다고 가정하더라도, 이는 과세관청이 관련 법 규정을 잘못 해석․적용하여 과세요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 나아가 원고가 제출한 자료들을 모두 종합하여 보더라도 위 각 부과처분의 하자가 중대하고도 명백하다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이러한 점에서도 원고의 이부분 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 1 임야에 대한 개별공시지가결정처분의 무효 여부 살피건대, 설령 이 사건 1 임야에 대한 개별공시지가결정처분 과정에서 원고가 주장하는 것과 같은 하자가 있다고 가정하더라도, 1이 사건 1 임야의 개별공시지가는 부동산 가격공시에 관한 법률 등 관련 법령에 따라 감정평가업자의 검증, 토지소유자의 의견 청취 및 이의신청 등 행정절차를 준수하여 결정․고시된 것으로 보이는점, 2 개별공시지가 조사․산정 시 ‘비교표준지’를 선정함에 있어서는 ‘조사대상 토지와 동일 용도지역 안에 있는 유사가격권의 표준지 중에서 조사대상토지와 토지이용상황이 동일한 표준지’를 선정하도록 정하고 있는바,6) 표준지 선정에 있어서는 토지이용상황만을 고려하는 것이 아니라 토지의 용도, 유사가격권 해당 여부 등 제반 사정을종합하여 고려하여야 하는 점, 3. 원고의 주장과 같이 토지이용상황 만을 고려하여 표준지 선정 및 개별공시지가 산정이 이루어질 경우 이 사건 1 임야와 인접한 토지나 유사가격권 토지의 공시지가와 현저한 차이가 나게 되어7) 인접토지와의 지가 불균형을초래할 가능성이 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 자료들을 모두 종합하여보더라도 위 개별공시지가결정처분의 하자가 명백하다고 인정하기 부족하고, 달리 위개별공시지가결정처분에 중대하고도 명백한 하자가 있다는 점을 인정할 만한 증거가없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

• 라. 피고 YY군수의 압류처분의 적법 여부에 대한 판단(별지 제7항 기재 청구에 대 한 판단)

1. 원고 주장의 요지 피고 YY군수는 2019. 1. 25. 이 사건 1 임야를 압류하고, 2019. 2. 15. 원고에게 재산세압류통지처분을 하였는데, 그 전제가 되는 이 사건 재산세 부과처분은 종합합산과세를 적용하고 하자 있는 개별공시지가에 근거한 위법이 있으므로, 위 압류처분은 당연무효이다.

2. 판단

6. 해당 연도에 적용되던 ‘개별공시지가 조사․산정지침’(국토교통부) 참조(매년 일부 수정, 변경되는 것으로 보이나, ‘비교표준지 선정기준’의 기본원칙에 관한 내용은 큰 차이가 없다).

7. 을나 제7호증 참조. 0 조세의 부과처분과 압류 등의 체납처분은 별개의 행정처분으로서 독립성을가지므로, 부과처분에 하자가 있더라도 그 하자가 취소사유에 그칠 때에는 그 하자는체납처분에 승계되지 않아, 부과처분이 취소되지 아니하는 한 그 부과처분에 의하여이루어진 체납처분은 위법하다고 할 수 없지만, 체납처분은 부과처분의 집행을 위한절차에 불과하므로 그 부과처분에 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효인 경우에는 그부과처분의 집행을 위한 체납처분도 무효라 할 것이다(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누383 판결, 대법원 1989. 7. 11. 선고 88누12110 판결 등 참조). 0 앞서 본 바와 같이 피고 YY군수의 이 사건 1 임야에 대한 압류처분의 전제가되는 이 사건 재산세 부과처분에 당연무효의 하자(중대하고도 명백한 하자)가 존재한다는 점이 인정되지 아니하므로, 이를 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

• 마. 원고의 재산세 환급청구에 대한 판단(별지 제8 내지 10항 기재 청구에 대한 판단)

1. 원고 주장의 요지 이 사건 재산세 부과처분은 당연무효이므로, 원고가 피고 YY군에게 과다 납부한 재산세는 원고에게 환급되어야 한다.

2. 판단 원고는, 피고 YY군수의 이 사건 재산세 부과처분이 앞서 주장한 바와 같은 이유에서 당연무효임을 전제로, 기 납부한 재산세액에 대하여 부당이득의 반환을 청구하는 것으로 보인다. 그런데 앞서 본 바와 같이 피고 YY군수의 이 사건 재산세 부과처분에 당연무효의 하자가 존재한다는 점이 인정되지 아니하므로(이 사건 재산세 부과처분이 취소된바도 없다), 원고에게 그 주장과 같은 환급청구권이 발생하였다고 볼 수 없다(다만, 앞서 본 바와 같이, 피고 YY군수가 2020. 3. 24. 원고의 2015년도 내지 2019년도 재산세에 대하여 일부 감액경정하는 결정 및 2020. 4. 8. 위 감액경정결정에 따라 발생한지방세환급금을 원고의 2018년 및 2019년 재산세 체납세액에 충당하는 지방세환급금충당처분을 하였는바, 이 부분에 대하여는 원고의 해당 환급청구권이 이미 소멸하였다고 볼 것이다). 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

그렇다면 이 법원에서 원고가 추가한 청구를 포함하여 이 사건 소 중 별지 제6항 및제11항 기재 각 청구 부분은 부적법하여 이를 각 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심판결00을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.