시티투어버스 용역은 부가가치세 면제대상 여객운송용역에 해당하지 아니함

사 건 2019누68222 부가가치세부과처분취소 원 고 AAA 주식회사 피 고 00세무서장 변 론 종 결

2020. 06. 12 판 결 선 고

2020. 07. 17

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송 총비용은 원고가 부담한다. 청구취지 및 항소취지

피고가 201x. 7. 1. 원고에 대하여 한 201x년 제1기 부가가치세 xx,xxx,xxx원의 부과처분, 201x. 8. 1. 원고에 대하여 한 201x년 제2기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년제1기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년 제2기 부가가치세 xxx,xxx,xxx원, 201x년 제1기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년 제2기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년 제1기 부가가치세 xx,xxx,xxx원의 부과처분을 각 취소한다.

주문과 같다.

• 가. 원고는 여행알선업 등을 영위하는 회사로 200x. x. 20.경부터 서울 시내 광화문을 기점으로 도심명소, 고궁 등의 관광지를 순환하는 시내순환관광버스를 운행하는 사업을 영위하기 시작한 이래 현재 도심고궁남산, 파노라마, 어라운드 강남, 야경의 4개 코스를 운행하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 하고, 위 사업에 제공되는 차량을 ‘이 사건 버스’라 한다)을 영위하고 있다.
• 나. 원고는 201x년 제1기부터 201x년 제1기까지의 부가가치세 과세기간에 대한 부가가치세를 신고하면서, 이 사건 사업을 통해 제공하는 용역(이하 ‘이 사건 사업 용역’이라 한다)의 공급에 따른 판매수입금액을 구 부가가치세법(2018. 12. 31. 법률 제16101호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제26조 제1항 제7호에 따라 면세수입금액으로 신고하였다.
• 다. 피고는 이 사건 사업 용역이 부가가치세 면제대상이 아니라고 보아, 2018. x. x. 원고에 대하여 201x년 제1기 부가가치세 xx,xxx,xxx원의 부과처분을, 201x. 8. 1. 원고에 대하여 201x년 제2기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년 제1기 부가가치세xx,xxx,xxx원, 201x년 제2기 부가가치세 xxx,xxx,xxx원, 201x년 제1기 부가가치세xx,xxx,xxx원, 201x년 제2기 부가가치세 xx,xxx,xxx원, 201x년 제1기 부가가치세xx,xxx,xxx원의 각 부과처분(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
• 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 201x. 10. 2. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 조세심판원은 201x. 12. 11. 위 청구를 기각하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1, 2호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

• 가. 당사자들의 주장

1. 원고의 주장

• 가) 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 는 ‘여객운송 용역’을 부가가치세 면제대상으로 규정하고 있는바, 조세법률주의 원칙상 어떠한 용역이 ‘여객운송 용역’에 해당하면 원칙적으로 그 용역은 부가가치세 면제대상이 된다고 보아야 한다. 원고는 200x.9. 20.경 여객자동차 운수사업법령에 따라 이 사건 사업에 관한 한정면허를 받은 이래 위 면허를 갱신하면서 이 사건 버스를 운행해오고 있는바, 이 사건 사업 용역은 ‘여객운송 용역’에 해당하여 부가가치세가 면제되고, 달리 면제대상에서 제외되는 예외에 해당하지도 아니하므로, 이 사건 처분은 위법하다.
• 나) 원고는 서울특별시에 이 사건 사업 용역과 같은 시내관광순환버스 용역이 부가가치세 면제대상인지 여부에 관하여 질의를 하였고, 서울특별시는 그에 대한 회신으로 시내관광순환버스 용역은 부가가치세 면제대상이라고 확인해 주었으므로, 원고는 이를 신뢰할 수밖에 없었다. 따라서 이 사건 처분은 이와 같은 원고의 신뢰에 반하는 것으로 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다.

2. 피고의 주장

• 가) 이 사건 사업 용역의 주된 용역은 관광 용역이고 여객운송 용역은 그에 부수되어 공급되는 용역에 불과하므로, 이 사건 사업 용역은 원칙적으로 부가가치세 과세대상이 된다고 보아야 한다.
• 나) 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 에서 ‘여객운송 용역’에 대한 부가가치세를 면제하는 것은 국민 기초생활과 관계된 용역의 일종인 여객운송 용역의 최종 소비자인 일반 국민의 세부담을 감경하기 위한 것이므로, 여기에서 말하는 ‘여객운송 용역’은 국민 기초생활과 관련된 일반 대중교통에 해당하는 여객운송 용역만을 지칭하는 것으로 한정하여 합목적적으로 해석해야 한다. 그런데 이 사건 사업 용역은 관광 목적으로 제공되는 것이어서 국민 기초생활과 관련된 일반 대중교통에 해당하지 않으므로 위 규정에 따른 부가가치세 면제대상에 해당하지 않는다.

별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다.

• 가. 원고의 이 사건 사업의 영위 경위

1. 서울특별시는 2000. 7.경 서울관광 이미지 제고와 2002년 월드컵 등 대규모 국제행사를 앞두고 개별여행객 증가와 함께 시티투어에 대한 수요가 증가할 것으로 예상됨에 따라 관광객에 대한 편의를 제공하기 위하여 서울 시내 주요 관광명소를 연결하는 정기순환 시티투어 버스를 운행하되, 민간 전문업체 참여를 통한 시티투어 운영의 활성화 도모 및 시티투어 운영업체에 대한 운영비 및 정류장 등 시설 지원계획 등을 골자로 하는 ‘서울시내순환관광버스 운영관련 세부설명자료’를 작성하고 시티투어 운영업체를 공모하였다.

2. 원고는 국내외 여행알선업, 여권․비자수속 대행업 등을 영위하면서 신혼여행사업 등을 하여오다가 서울특별시의 지원을 받아 이 사건 사업을 시작하기로 하고, 200x. 11. 28.경 사업목적에 ‘운송업’을 추가하는 한편, 200x. 9. 22.경 구 여객자동차운수사업법(2016. 12. 2. 법률 제14342호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제3항,구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2017. 2. 28. 국토교통부령 제406호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조 제1항 제1호 가목 2)에 따라 서울특별시장으로부터 이 사건 사업에 관하여 한정면허를 부여받아 이 사건 버스를 운행하기 시작하였다.

• 나. 이 사건 사업의 영위 내용

1. 이 사건 버스의 순환노선은 당초 서울 시내 고궁, N서울타워, 명동, 이태원, 남대문시장, 국립중앙박물관 등을 순환하는 도심순환코스, 고궁과 청계천 등을 순환하는 고궁코스, 야간에 운영되는 야경코스로 이루어져 있었다가, 남산, 강남, 여의도, 청계천,한강 등을 순환하는 파노라마 코스, 강남구의 주요 관광 명소인 코엑스, 강남역, 가로수길 등을 순환하는 어라운드 강남 코스가 추가되었다.

2. 이 사건 버스의 요금은 최초 시행 당시 1회권 1,200원, 주간권 5,000원 등으로 결정되었으나, 여러 해에 걸쳐 원고의 요금 인상 신고가 수리됨에 따라 그 요금이 인상되어 201x년 무렵에는 일반요금 10,000원이 되었고, 201x. 9. 10.부터는 일반요금 12,000원으로, 201x. 9. 11.부터는 일반요금 18,000원으로 각 인상되었다. 이 사건 버스의 이용시간은 오전 9시부터 오후 8시까지이고, 이용권 1장으로 하루 종일 수시로 타고 내리기를 반복할 수 있는 방법(Hop On & Off)으로 이용이 가능하다.

3. 이 사건 버스의 운행은 매주 월요일을 휴무일(단, 월요일이 공휴일인 경우에는 정상적으로 영업을 한다)로 하고 있고, 여름휴가 기간인 7월 넷째 주부터 8월 15일까지는 휴무 없이 정상적으로 영업을 하며, 원고 홈페이지와 모바일로 이용권을 예약할 수 있도록 되어 있다.

4. 이 사건 사업 용역을 위하여 지붕이 개방되는 하이데커 오픈탑 구조의 버스, 2층 버스 또는 트롤리 버스 등이 운행되고 있고, 버스 내 개별 좌석에는 경유하는 관광지에 대한 관광안내를 12개 국어로 들을 수 있는 개인용 헤드폰이 제공되어 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제6, 8, 11 내지 16, 23호증, 을 제6호증의 각 기재,변론 전체의 취지

• 가. 이 사건 사업 용역이 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 본문에서 면세 대상으로 규정한 여객운송용역에 해당하는지

1. 앞서 본 사실관계들과 갑 제23호증, 을 제7, 9 내지 14호증의 각 기재에 변론전체의 취지를 더하여 인정되는 아래의 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 사업 용역에는 여객운송 용역의 요소가 포함되어 있기는 하나 그 주된 목적은 관광․유흥을 위한 것에 있다고 판단되고, 따라서 원고가 이 사건 사업을 통해 승객들에게 제공하는 용역은 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 본문에서 면세 대상으로 규정한 여객운송 용역에는 해당하지 않는다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유없고, 이 사건 처분은 적법하다.

• 가) 부가가치세 면세제도의 입법 취지 구 부가가치세법 시행령(2015. 2. 3. 대통령령 제26071호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 용역의 범위에 관하여 ‘재화 외에 재산 가치가 있는 다음 각 호의 사업에 해당하는 모든 역무와 그 밖의 행위로 한다’고 규정하면서 각 호의 사업을 열거하고 있고, 제4조는 재화나 용역을 공급하는 사업에 관한 구분 기준을 정하면서 ‘재화나 용역을 공급하는 사업의 구분은 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 통계청장이 고시하는 해당 과세기간 개시일 현재의 한국표준산업분류에 따른다(제1항)’, ‘용역을 공급하는 경우 제3조 제1항에 따른 사업과 유사한 사업은 한국표준산업분류에도 불구하고 같은 항의 사업에 포함되는 것으로 본다(제2항)’고 규정하고 있다. 한편 구 부가가치세법 제4조 는 ‘사업자가 행하는 재화 또는 용역의 공급과 재화의 수입의 거래에 대하여 과세한다’고 규정하고 있고, 이러한 원칙에 대한 예외로서 일반국민의 기초생활필수품, 국민후생과 관련이 높은 용역, 문화용역 및 기타 공익용역 등에 대하여 부가가치세 부담을 없애고 국민 생활을 보호하고자 하는 목적으로 구 부가가치세법 제26조 제1항 에서 면제대상이 되는 재화 또는 용역의 종류에 대하여 규정하고 있다. 이때 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 는 여객운송 용역을 부가가치세 면제대상으로 규정하면서 그 단서로 '항공기, 고속버스, 전세버스 택시, 특수자동차, 특종선박 또는 고속철도에 의한 여객운송 용역으로서 대통령령으로서 정하는 것은 제외한다'고 규정하고 있는바, 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 본문이 여객운송 용역을 부가가치세 면제대상으로 규정한 것은, 여객운송 용역이 일반 국민에게 한 장소에서 다른 장소로 이동하는 편익을 제공하는 것으로서 일반 국민의 기초적 생활에 필수적이라는 데 그 취지가 있다(대법원 2003. 4. 8. 선고 2001두10011 판결 참조). 또한 구 부가가치세법 시행령(2015. 2. 3. 대통령령 제26071호로 개정되어 2017.3. 29. 대통령령 제27970호로 개정되기 전의 것) 제37조는 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 단서에 따라 부가가치세 면제대상에서 제외되는 여객운송 용역에 관하여 규정하면서 제2호로 ‘여객자동차 운수사업법에 따른 여객자동차 운수사업 중 다음 각 목의 여객자동차 운수사업에 제공되는 자동차에 의한 여객운송 용역. 가. 운행 형태가 고속인 시외버스운송사업. 다만, 2018. 3. 31.까지는 시외우등고속버스에 의한 여객운송용역을 공급한 분으로 한정한다, 나. 전세버스운송사업, 다. 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업, 라. 자동차대여사업’으로 규정하고 있다. 그런데 위 제37조 제2호의 규정에 의하여 면제대상에서 제외되고 있는 여객운송 용역은, 대체로 정기적인 노선이구비되어 있는 별도의 저렴한 대체 운송수단이 마련되어 있으나 승객이 직접 노선을 정할 수 있거나 또는 보다 빠른 이동의 편익을 누리기 위하여 선택하게 되는 종류의 운송수단이라는 특성을 지니고 있다. 이처럼 위 규정을 통해서도 여객운송 용역 중 일반 국민의 기초적 생활에 필수적으로 관련되는 여객운송 용역의 경우에만 부가가치세면제대상에 해당한다는 취지를 확인할 수 있다.
• 나) 한국표준산업분류에 따른 구분 한편 2007. 12. 28. 통계청 고시 제2007-53호로 9차 개정된 한국표준산업분류(이하 같다)는 운수업 항목의 ‘타산업과의 관계’ 항목에서 ‘여행관련 서비스나 여행보조 서비스를 수행하는 경우에는 “752: 여행사 및 기타 여행보조 서비스업”에 분류’한다고 설명하고 있고, 8차 개정시까지는 운수업으로 분류되던 ‘여행사 및 기타 여행보조업(633)’은 ‘여행사 및 기타 여행보조 서비스업(752)’으로 그 명칭이 변경되어 ‘사업시설관리 및 사업지원 서비스업’에 속하는 것으로 변경되었는데, ‘사업시설관리 및 사업지원 서비스업’은 ‘사업시설의 청소, 방제 등을 포함한 사업시설 유지관리활동과 고용지원 서비스, 보안 서비스, 여행보조 서비스, 사무지원 서비스 등과 같은 사업운영과 관련한 밀접한 지원서비스를 제공하는 산업활동’이라고 설명되고 있고, 그 하위 항목으로는 ‘국내를 여행하는 관광객을 대상으로 여행관련 시설이용의 알선, 여행에 관한 안내, 계약체결의 대리 및 기타 여행의 편의를 제공하는 산업활동’인 ‘국내 여행사업’(75212) 및 ‘기타 여행지원 서비스업을 수행하는 산업활동’인 ‘기타 여행보조 및 예약 서비스업’(75290) 등을 두고 있다고 설명된다. 위와 같은 한국표준산업분류의 개정 경위와 내용, 그 분류구조와 체계, 국내 여행사업 또는 기타 여행보조 및 예약 서비스업의 개념 등에 비추어 보면, 국내 여행사업 또는 기타 여행보조 및 예약 서비스업에 해당하는 어떠한 사업이 여객운송 용역의 내용을 일부 가지고 있다고 하더라도 그 주된 용역의 특성에 따라 그 사업의 내용을 구분하여야 하는 것이지, 여객을 운송하는 산업활동 부분만을 주목하여 이를 여객운송용역에 해당하는 것이라고 볼 수는 없다.
• 다) 이 사건 사업 용역의 특성과 내용 이 사건 사업 용역은 도시 내에서 운행구간의 기점․경로 및 종점, 기점으로부터 종점까지의 거리․운행횟수 및 운행대수를 결정하여 불특정 다수의 공중을 대상으로 정기적인 육상 운송 용역을 제공하는바, 이는 한국표준산업분류상 ‘기타 도시 정기 육상 여객 운송업’(49212)의 정의에 부합하는 듯하다. 그러나 이 사건 사업 용역은 아래에서 살펴보는 바와 같이 용역의 주된 특성이 관광의 편의를 위한 서비스를 제공하는 용역의 제공에 있고 여기에 여객운송 용역의 특성이 결합되어 있는 것에 불과하므로, 한국표준산업분류에 따르더라도 이를 운수업이 아닌 사업시설관리 및 사업지원 서비스업에 속하는 용역이라고 봄이 타당하다.

① 구 관광진흥법(2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제7호 1) 에서는 ‘제1항 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 관광사업 외에 관광 진흥에이바지할 수 있다고 인정되는 사업이나 시설 등을 운영하는 업’인 관광편의시설업도 관광사업의 종류에 포함시키고 있고, 구 관광진흥법 시행령(2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제6호 (마)목 2) 에서는 시내순환관광업, 즉‘여객자동차 운수사업법에 따른 여객자동차운송사업의 면허를 받거나 등록을 한 자가버스를 이용하여 관광객에게 시내와 그 주변 관광지를 정기적으로 순회하면서 관광할수 있도록 하는 업’을 관광 편의시설업의 일종으로 규정하고 있다. 이와 같은 관광진흥법령의 관련 규정에 따르면 서울 시내의 관광지를 경유하는 순환노선에 따라 운송 용역을 제공하는 이 사건 사업 용역의 경우에도 관광편의시설업의 일종으로 분류할 수 있다.

② 이 사건 버스의 순환노선은 서울 시내 주요 관광지를 경유하는 것으로 서울시내 관광에 있어 편의를 제공하기 위한 목적에서 기존에 존재하는 시내버스 또는 지하철 노선과는 별도로 마련되었다. 이 사건 버스가 경유하는 관광지들은 시내버스나 지하철 등 보다 저렴한 대체 운송수단을 이용하여서도 충분히 접근이 가능하다. 이처럼 국민의 기초적 생활의 편의를 위하여 제공되는 저렴한 운송수단인 대중교통이라는 대체 수단이 있음에도 불구하고, 승객들이 이 사건 버스를 이용하는 것은 서울 시내 주요 관광지들 사이를 직통으로 또는 1회 이용권으로 하루 동안 승․하차를 반복하며 이동하여 보다 편리한 관광을 하기 위한 목적에서 비롯된 경우가 대부분일 것으로 보인다.

③ 또한 이 사건 사업 용역에서는 일반적인 시내버스와는 달리 이 사건 버스의 개별 좌석에 설치된 개인용 헤드폰을 통해 12개 국어의 관광 안내가 제공되고, 다양한 형태의 버스를 통해 단순한 이동의 편의 외에도 조망의 편의성 및 버스 자체의 심미적 가치 등이 함께 제공되고 있는바, 이처럼 이 사건 버스에서 제공되는 서비스와 이 사건 버스 자체의 특징은 시내버스나 지하철 등의 대중교통의 경우와 비교하여 뚜렷하게 구분된다. 나아가 이 사건 버스의 이용권을 구매하기 위해서는 사전에 원고의 인터넷 홈페이지 등을 통하여 미리 예약을 한 후 예약내역을 지참하여 탑승 장소에서 실물 이용권을 지급받는 절차를 거쳐야 하는바, 통상적으로 이용권 예약이 가능한 시외버스나 고속철도와는 달리 시내의 어느 한 장소에서 다른 장소로 이동하기 위하여 시내버스나지하철 등을 이용하는 경우에 이용권 예약의 방식이 활용되지 않는 것과 비교하여 이사건 버스의 이용권의 구매 방법 및 절차는 큰 차이가 있다.

④ 원고의 이 사건 사업은 일반적인 대중교통수단과는 달리 매주 월요일을 휴무일로 하면서도 월요일이 공휴일인 경우에는 정상적으로 영업을 하는 한편 통상적으로 관광용역에 관한 수요가 증가할 것으로 예상되는 여름휴가 기간인 7월 넷째 주부터 8월 15일까지는 휴무 없이 정상적으로 영업을 하는 등 휴무일과 영업일의 설정 기준도 관광 수요의 변동 추이에 따르고 있는 것으로 보인다.

⑤ 이 사건 버스의 이용권 요금은 성인을 기준으로 할 때 각 노선에 따라 15,000원에서 18,000원 가량이다. 원고는 이 사건 버스를 이용하는 승객이 1일 평균 5~6회 승․하차하는 것을 예상하여 이를 기준으로 요금을 책정한 것으로 보이는데, 이 처럼 승객이 이용권 한 장을 가지고 평균 5~6회 승․하차하는 상황을 상정해 보더라도 그 요금은 서울의 시내버스나 지하철(현금 지급 시 기본운임이 1,300원에서 1,350원으로 환승이 가능하며 거리에 따라 요금이 추가되는 경우가 있다)의 경우와 비교하여 상당히 비싼 것이라 할 수 있고, 이는 이 사건 버스가 단순한 이동의 편의를 제공하는 것 외에 관광의 편의를 제공하는 것에 대한 대가가 포함되어 있기 때문이라고 볼 수 있다.

⑥ 한편 구 여객자동차 운수사업법 제4조 및 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조 에 의하면, 한정면허는 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우 등에 그 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 예외적으로 면허해 주는 것으로, 일반적인 노선 여객자동차운송사업자가 받게 되는 면허와는 구분된다. 또한 서울특별시 여객자동차운수사업의 재정지원 및 한정면허 등에 관한 조례에 의하면, 시장은 시내순환관광버스운송사업자를 선정함에 있어 ‘ 관광진흥법 시행규칙’ 제14조에서 정하고 있는 관광편의시설업의 지정기준을 충족한 자에게 면허하도록 규정되어 있다. 이러한 사정들에 비추어 보면 원고가 한정면허를 받아 이 사건 사업 용역을 공급하였다고 하더라도 그와 같은 사정만을 가지고 앞서 본 바와 같은 이 사건 사업 용역의 특성을 고려함이 없이 곧바로 이 사건 사업 용역이 여객운송 용역에 해당한다고 보기는 어렵다.

• 라) 기타

① 2018. 12. 31. 법률 제16101호로 개정된 현행 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 는 ‘7. 여객운송 용역. 다만, 항공기, 고속버스, 전세버스, 택시, 특수자동차, 특종선박(특종선박) 또는 고속철도에 의한 여객운송 용역(가목) 또는 삭도, 유람선 등 관광 또는 유흥 목적의 운송수단에 의한 여객운송 용역(나목)에 해당하는 여객운송 용역으로서 대통령령으로 정하는 것은 제외한다’고 하여 관광 또는 유흥 목적의 운송수단에 의한 여객운송 용역을 면세 대상에서 제외하도록 규정하였다. 국세청이 발간한 ‘개정세법 해설’에서는 위 규정의 개정 취지를 ‘관광 목적 여객운송 용역의 과세근거를 명확화하기 위한 것’이라고 설명하고 있다. 앞서 살핀 바와 같이 일반 국민의 기초적 생활에 필수적으로 관련되는 여객운송 용역인 경우에만 부가가치세 면제대상으로 하겠다는 구 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 의 취지를 고려하면, 위와 같이 개정된 규정은 ‘기존에는 부가가치세 면제대상에 해당하였던 여객운송 용역의 종류를 부가가치세 과세대상으로 변경하는 창설적 규정’이라기보다 ‘기존 부가가치세법령 하에서도 관련 규정의 취지 및 체계에 비추어 부가가치세 면제대상에서 제외된다는 것을 예측할 수 있었던 여객운송 용역에 관하여 그 범위를 보다 명확하게 확인하기 위한 규정’이라고 해석함이 타당하다.

② 이 사건 사업 용역과 유사한 용역을 제공하는 부산, 인천, 대전 등 다른 도시의 시내순환관광버스사업의 경우에는 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 가 2018. 12. 31. 위와 같이 개정되기 전에도 이미 각 시내순환관광버스사업 관련 용역에 관하여 부가가치세를 신고하여왔다. 또한 위 각 도시의 시내순환광광버스의 경우 그 이용 요금이 4,000원에서 20,000원 정도로 이 사건 사업 용역의 요금과 유사하거나 그보다 더 저렴한데도 불구하고 그에 대한 부가가치세를 신고하고 이를 납부하여 왔다는 것인바, 이 사건 사업 용역에 대하여 부가가치세를 부과하는 것이 납세의무자인 원고에게 지나치게 부당하다고 보이지는 않는다.

2. 이에 대하여 원고는 다음과 같이 주장하므로 차례로 살핀다.

• 가) 먼저 원고는, 다른 도시들에서 운영되는 시내순환관광버스사업들의 경우에는 각 지방자치단체로부터 보조금을 지원받기 때문에 부가가치세를 납부하기가 보다 용이한 데 반하여 원고의 이 사건 사업은 보조금을 받지 못하기에 다른 도시들의 경우와 차이가 있다는 취지로 주장하나, 시내순환관광버스사업의 운영에 관하여 보조금을 수령하는지 여부는 그와 같은 사업으로 제공되는 용역이 부가가치세 면제대상에 해당하는지 여부의 판단에 어떠한 영향을 미칠 수 없으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
• 나) 다음으로 원고는, 이 사건 사업이 서울특별시의 시책사업으로 진행되었고 일종의 공공재적 성격을 지니는 것이므로 부가가치세 면제대상이 되는 것이 타당하다는 취지로 주장하나, 이 사건 사업이 서울특별시의 관광 인프라 구축을 도모하기 위한 목적으로 추진되었다 하더라도, 그와 같은 시책사업의 목적은 일반 국민의 기초적 생활 보장을 위한 것이라기보다 도시 내 관광 인프라 구축을 위한 것으로, 이 사건 사업의 목적 또한 관광의 편의 제공을 위한 것임을 확인할 수 있을 뿐, 위 사업이 시책사업으로 진행되었다는 사정만으로 이 사건 사업 용역이 당연히 부가가치세 면제대상이 되어야 하는 근거가 된다고 보기는 어렵다. 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
• 다) 또한 원고는, 공항버스의 주요 경유지도 관광호텔, 철도역, 여객자동차터미널, 외국인 거주지역, 국제회의장, 면세점 및 토산물판매점 등 외국인 관광객이 자주 방문하는 지점들이고, 1회 이용 요금도 16,000원으로 시내버스에 비해 비싸다는 측면에서 이 사건 사업 용역과 유사함에도 공항버스 영업은 부가가치세 면제대상으로 하면서 이 사건 사업 용역에는 부가가치세를 부가하는 것은 모순된다는 취지로도 주장한다. 그러나 공항버스의 경우에는 공항을 기점 또는 종점으로 하여 승객들에게 이동의 편의를 제공하는 측면이 크고 그 자체로는 여객운송 용역 이외에 별도의 관광 안내, 조망의 편의 제공 등 관광의 편의를 위한 용역을 제공하는 것이라고 보기는 어렵다는 점에서 이 사건 사업 용역과 공항버스사업을 반드시 같게 취급하여야 한다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
• 라) 나아가 원고는, 최근 몇 년간 관광 수요의 감소 등으로 인하여 원고가 운영하는 이 사건 사업이 적자가 누적되고 있는 상황인데도 불구하고 이 사건 처분을 통하여 원고에게 부가가치세를 부담하게 하는 것은 부당하다는 취지로 주장한다. 그러나 구 부가가치세법 제4조 에서는 재화 또는 용역의 공급 거래는 원칙적으로 과세한다고 규정하고 있고, 그 예외로서 구 부가가치세법 제26조 제1항 에서 면제대상이 되는 재화 또는 용역에 대하여 규정하고 있다. 이처럼 부가가치세는 원칙적으로 모든 재화 또는 용역의 공급을 과세대상으로 하는 일반소비세에 해당하고, 이러한 원칙에 대한 예외로서 일반 국민의 기초생활필수품, 국민후생과 관련이 높은 용역, 문화용역 및 기타 공익용역 등에 대하여 부가가치세 부담을 없애고 국민 생활을 보호하고자 하는 국가 경제정책상 또는 사회정책상의 이유를 들어 이를 별도의 면제대상을 규정하고 있는 점, 이러한 부가가치세법상의 면세제도는 세부담의 역진성을 완화하여 소비자의 부가가치세 부담을 경감시키는 데 그 근본적인 취지가 있는 것으로서 영세율제도처럼 사업자의 부가가치세 부담을 덜어주는 제도가 아닌 점(대법원 1992. 7. 24. 선고 91누12707 판결, 대법원 2012. 5. 10. 선고 2010두1682 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 이 사건 사업 용역이 부가가치세가 면제되지 않는 관광용역에 해당하는 이상 원칙적으로 부가가치세 과세대상이 되는 것이고, 부가가치세 면세제도는 본래 사업자가 아닌 소비자의 부가가치세 부담을 경감시키기 위한 것인바, 이 사건 처분으로 인하여 원고에게 부가가치세 부담이 과중된다는 이유만으로 이 사건 사업 용역을 부가가치세 면제대상으로 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
• 나. 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배되는지

1. 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 다섯째 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두8431판결)

2. 살피건대, 갑 제19호증의 기재에 의하면, 원고가 서울특별시에 ‘ 여객자동차 운수사업법 제4조 제2항 및 위 법 시행규칙 제17조 규정에 의한 한정면허 노선여객자동차 운송사업의 하나인 시티투어버스(관광순환버스)가 부가가치세법 제28조 에 따라 면세사업에 해당되는 여객운송 용역인지’에 관한 질의를 한 데 대하여, 서울특별시는 ‘ 여객자동차 운수사업법 제4조 의 규정에 의하여 시내버스운송사업 면허를 받은 자가 제공하는여객운송 용역은 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 에 의한 면세 대상이며, 한정면허 노선여객자동차운송사업의 하나인 시티투어버스(관광순환버스) 역시 운행의 실질 및 법적(면허) 측면에서 시내버스 운송사업과 같이 면세 규정을 적용하는 것이 타당하다고 보아 면세사업에 해당된다는 갑설’이 있고, ‘ 여객자동차 운수사업법 제4조 의 규정에따른 여객자동차운송사업 한정면허를 받은 사업자가 관광사업 등을 목적으로 일정 구간을 정하여 시티투어버스를 운행하는 경우 해당 운송용역은 부가가치세법 제26조 제1항 제7호 에서 정하는 부가가치세가 면제되는 여객운송용역에 해당하지 아니한다는 을설’이 있다고 소개하면서 서울특별시의 경우 갑설의 의견을 취하고 있다고 밝히고, 을설에 관하여는 ‘※ 국세청 서면-2016-부가-2967(2016. 2. 23.) 참조’하라는 취지로 회신을 한 사실이 인정된다. 그런데 조세법률관계에 있어 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였어야 하나, 위 질의 회신의 주체는 과세관청이 아닌 서울특별시일 뿐인바, 이 사건 사업 용역이 부가가치세 면제대상에 해당하는지 여부에 관한 과세관청의 공적인 견해 표명이 있었다고 보기 어렵다. 나아가 서울특별시는 위 질의 회신에서 과세관청의 경우에는 이 사건 사업 용역이 부가가치세 면제대상이 아니라는 의견을 제시하였다는 점까지 구체적으로 설명을 해주었던 바, 원고가 위 질의 회신에 의하여 과세관청이 이 사건 사업 용역에 관한 부가가치세를 과세하지 않을 것이라고 신뢰하였다고 하더라도 그러한 신뢰가 정당하다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

3. 원고는, 이 사건 사업을 시작할 때부터 이를 부가가치세 면제대상으로 인식하고 계속하여 부가가치세를 비과세로 신고하여왔는데 피고는 그동안 이에 대한 아무런 지적도 하지 않다가 이 사건 처분을 한 것이므로, 이는 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다는 취지로도 주장한다. 행정상의 법률관계에 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 그러한 공적인 견해는 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 하지만, 묵시적 표시가 있다고 하기 위하여는 단순한 처분의 누락과 달리 행정청이 상당 기간 처분하지 않는 상태에 대하여 처분을 하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원 1995. 11. 14. 선고 95누10181 판결, 대법원 2000. 1. 21. 선고 97누11065 판결 등 참조). 살피건대, 피고가 이 사건 사업 용역에 대하여 일정 기간 과세처분을 하지 않았다는 사정만으로는 피고가 어떠한 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어려우므로, 피고가 처분 누락의 상태를 바로잡아 이 사건 처분을 한 것을 두고 이를 위법하다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 1)

2015. 2. 3. 법률 제13127호로 개정된 관광진흥법 제3조 제1항 은 제3호에 (다)목이 추가된 것 외에는 이전 규정의 내용과 같다. 2)

2016. 3. 22. 대통령령 제27044호로 개정된 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제6호 (마)목은 위 규정에 해당하는 업의 명칭을 시내순환관광업에서 관광순환버스업으로 변경한 것 외에는, 위 규정에 해당하는 업의 내용을 동일하게 규정하고 있다.