피고가 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라，피고에게 이 사건 정보와 같은 시스템 로그인 기록 등 접속내역을 새롭게 가공ㆍ생산 하여 원고에게 제공할 의무가 있다고도 할 수 없으므로，원고의 정보공개를 거부한 이 사건 처분은 적법함
피고가 이 사건 정보를 보유ㆍ관리하고 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라，피고에게 이 사건 정보와 같은 시스템 로그인 기록 등 접속내역을 새롭게 가공ㆍ생산 하여 원고에게 제공할 의무가 있다고도 할 수 없으므로，원고의 정보공개를 거부한 이 사건 처분은 적법함
사 건 2009누31887 정보공개거부처분취소 원고, 항소인 A 피고, 피항소인 국세청장 제1심 판 결 서울행정법원 2009. 9. 18. 선고 2008구합8284 판결 변 론 종 결
2011. 3. 22. 판 결 선 고
2011. 4. 12.
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다. 청구취지 및 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2007. 4. 5. 원고에 대하여 한 별지 청구목록 기재 정 보에 대한 정보공개거부처분을 취소한다(원고는 제1심에서 2001. 1. 1.부터 2008. 12. 31.까지 원고의 개인정보를 열람한 내역의 정보공개청구에 대한 피고의 거부처분의 취소를 구하다가 당심에 이르러 위 기간을 2001. 1. 1.부터 2003. 12. 31.까지로 변경함으로써 청구취지를 감축하였다).
(1) 이 사건 정보는 데이터베이스에 로그 기록으로서 존재하는 정보공개법 제2조 제1호 소정의 ‘도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항’에 해당하는 정보이다.
(2) 원고가 제출하여 채택된 갑 제4호종의 기재에 의하면，B의 정보공개청구에 대하여 국세청 담당자는 B의 개인정보를 열람한 직원들의 이름，날자，소속，열람사유를 조회한 내역을 사본 출력물의 형태로 정보공개결정을 한 사실이 인정되므로， 이러한 사정에 비추어 볼 때，피고는 원고가 구하는 이 사건 정보를 보유·관리하고 있다고 볼 수 있는 상당한 개연성이 있다.
(3) 피고와 같은 공공기관의 지위에 있는 △△△△공단과 △△○○보험공단은 이 사건 정보와 동일한 내용의 정보를 공개하고 있는데，위 공단들의 경우 개인정보 열람 내역에 대한 로그 파일은 전자기록 매체에 저장하여 보관하고，그 열람내역은 별도 추출 프로그램에 의하여 처리하며，열람내역을 확인하는 작업에 소요되는 시간은 1일 이내이므로，이 사건 정보도 위 공공기관과 마찬가지로 피고가 새롭게 가공·생산하여야 하는 정보가 아니다.
(4) 2008년도 공공기관 개인정보보호 기본지침은 개인정보처리시 개인정보파일의 명칭，처리 일시 및 주체 등이 자동기록 되도록 로그 기록을 보관하고， 로그 파일 등 접속기록의 주기적인 분석 및 오·남용 사고의 예방에 관하여 규정하고 있고 이를 이 행하기 위해서는 조회시스템의 존재가 필수적인데，위 지침은 시행규칙으로 규정하여 야 할 사항을 정한 것으로 비록 형식은 행정규칙이지만 그 실질은 법규명령이므로， 피고를 비롯한 국가행정기관은 이를 준수할 법적인 의무가 있고，원고는 헌법상 보장되는 개인정보자기결정권에 기하여 피고에게 이 사건 정보의 공개를 요구할 권리가 있다.
(1) 원고 등 한국△△△○○회원들은 2005년에 국민연금 폐지 풍의 반대운동을 주도하였고，국민연금관리공단(현 △△△△공단，이하 ‘△△△△공단’이라 한다)의 직원들은 이에 대한 대응을 마련한다는 이유로 위 기업자들의 개인정보를 무단 열람하는 사태가 발생하여 사회문제화 되었다.
(2) 이에 일부 한국△△△○○회원들은 2005. 1.경 △△△△공단에 개인정보에 관한 사항을 조회한 △△△△공단 직원의 성명，소속과 조회 일시 및 사유의 공개를 요청하였으나 거부당하자，국무총리 소속 행정심판위원회에 정보공개거부처분취소청구를 하였는데，행정심판위원회는 2005. 2.경과 갈은 해 5.경에 잇달아 “열람한 직원의 성명을 제외한 부분”에 관하여 정보공개거부처분을 취소하라는 결정을 하였다.
(3) 한편 B는 2005. 8. 9. 동대문세무서에 2002. 1. 1.부터 2005. 8. 9.까지 자신의 개인정보를 열람한 피고 직원들의 소속，성명，열람일자，열람사유에 대한 정보공개를 청구하였고，동대문세무서는 위 사건을 피고 본청 산하 전산정보관리관실로 이송하였다.
(4) 그런데 B가 열람내역의 공개를 요청한 열람내역은 그 원시자료는 정보보안업무 규정에 의하여 국세청 본청의 정보보안 담당자가 직접 관리하는 기록파일의 형태로 보관하고 있어 담당자가 아닌 자는 로그 파일에 접근할 수 없었는데，당시 위 열람내역을 쉽게 공개할 수 있는 정보로 생각한 담당직원은 로그 파일에 대한 접속권한이 있는 정보보안 담당자에게 정보공개법상의 처리기한(청구일로부터 10일 이내)에 열람 내역을 추출하여 줄 것을 강력히 요청하였다.
(5) 이에 정보보안 담당자는 위 처리기한을 맞추기 위하여 매일 야간작업을 하면서 피고 주전산기에 기록된 로그 자료(최근 1년)뿐만 아니라， 별도로 백업받아 보관했던 자료까지 이용하여 원시 로그 파일에서 조회내역 대상자료 추출，기계어 변환， 화면코드 변환 등의 일련의 과정을 거쳐 조회내역을 추출하였다.
(6) 한편 피고 본청 감사관실은 B의 정보공개 업무를 처리한 관련자에 대하여 당시 상황에 대한 문답서를 청취한 후 비공개정보에 해당함에도 불구하고 법규 등을 잘못 해석하여 공개하였다는 이유로 경고조치를 하였고， 그 중 담당 과장은 2009. 1. 책임을 지고 자진퇴직 하였다.
(7) 피고는 전 직원이 로그인하여 조회한 개인정보파일의 명칭，개인정보의 처리일시 및 주체 등을 매일 야간에 주전산기에 배치처리하여 자동 수록하고 있으나，그 양이 방대하여 가공되지 않은 원시 로그 파일 상태로 보관하고 있으며，1년분의 로그기록은 행정안전부 소속 광주 통합전산센터에 보관하고 있다.
(8) 국세청의 국세통합시스템(이하 ‘통합시스템’이라 한다)의 로그 기록 관리 및 관련 로그 기록을 검색하여 추출하는 과정은 다음과 같다. (가) 납세자에 관한 정보는 통합시스템을 통하여 조회할 수 있는데， 보안을 위하여 사용자를 등록하고，사용자 그룹별로 접근권한을 달리하며，아이디 및 비밀번호에 의한 통합인증관리스템을 두고 있으며，자료조회시 조회목적을 입력하고 결재를 받도록함으로써 개인정보를 보호하도록 되어 있다. (나) 자료조회한 로그 기록은 기계어로 생성되어 보관되고， 자료가 많아 월별로 그자료는 여러 군데로 나누어 보관하므로 납세자의 사업자등록번호(또는 주민등록번호)에 기초하여 해당 로그자료를 선별하여야 하는데， 하나의 로그 자료가 세분화되어 있어 그 세분화된 정보자료를 대상으로 하여 사업자등록번호와 대조하여야 필요한 해당 로그자료를 추출할 수 있게 된다. (다) 또한 추출된 로그자료를 텍스트로 바꾸어야 사용자번호，화면코드를 알 수 있고，나아가 그 사용자번호 및 화면코드에 기초하여 다시 그에 해당하는 구체적인 업 무 담당부서 및 화면명을 수작업으로 확인하여 엑셀표로 만들어야 원고가 요구하는 이 사건 정보에 맞는 자료가 만들어질 수 있다. (라) 현재 보관 중인 로그 기록에 기초하여 위와 같은 작업을 하기 위한 구체적인 프로그램이 구축되어 있지 아니하고， 전산담당자가 일일이 해당 작업에 관한 명령어를 입력하여 필요한 로그자료 동을 추출하고 텍스트로 전환하는 작업을 하여야 하며， 그 추출된 결과에 기초하여 다시 해당 자료를 확인하는 여러 작업을 거쳐야 하고，특히 1년이 지난 자료는 백업하여 별도로 보관하므로 이를 대상으로 검색하려면 백업된 자료를 되살리는 절차가 별도로 필요하다. (마) 그리고 담당부서에서 정보를 조회할 때에 구체적인 조회목적을 기재하도록 되어 있으나，그 내용은 로그 기록에 남아 있지 아니하며，이를 별도의 방법으로 확인하여야 한다.
(9) △△△△공단은 2005년경 8개월에 걸쳐，△△○○보험공단은 2008년경 1년에 걸쳐 예산을 투입하여 조회시스템을 구축하였으나， 국세청은 아직 조회시스템을 구축 하지 못하여 자료 조회에 대한 자동기록 확인시스템이 없는 상태에 있는데， 피고가 현재 피고의 정보시스템 통합유지보수사업을 담당하고 있는 OO 주식회사에게 이 사건 정보의 공개를 위한 조회시스템 구축을 위한 견적을 문의하였는데，컨설팅시스템 구축-안정화에 총 16개월. 000원의 예산이 소요된다는 결과가 나왔다.
(10) 피고가 실시하는 세무조사 중에는 병·의원， 전문직 등 ‘고소득 자영업자에 대한 세무조사’， 사채업자·대부업자 동 ‘민생침해 특정 업종의 사업자들에 대한 세무조사’ 등 기획 세무조사가 있는데，그 중 기획 세무조사를 실시하기 위해서는 상당히 오랜 기간에 걸쳐 당해 업종 사업자의 세금 신고내역， 부동산 취득내역 등과 기타 참고 할 자료 등을 분석·검토하여 탈세혐의점을 파악한 후 조사대상자로 선정하고，이러한 조사대상자 선정은 짧게는 2-3개월， 길게는 1년 이상의 기간이 소요되기도 한다. [인정근거: 다툼 없는 사실， 을 제6，7，8，11호증의 각 기재，변론 전체의 취지]
(1) 관련 법리 정보공개법에 의한 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이지만， 전자적 형태로 보유·관리되는 정보의 경우에는 그 정보가 청구인이 구하는 대로는 되어 있지 않다고 하더라도， 공개청구를 받은 공공기관이 공개청구대상정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유·관리하고 있고， 당해 기관에서 통상 사용되는 컴퓨터 하드웨어 및 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 청구인이 구하는 대로 편집할 수 있으며，그러한 작업이 당해 기관의 컴퓨터 시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아나한다면，그 공공기관이 공개청구대상정보를 보유·관리하고 있는 것으로 볼 수 있고，이러한 경우에 기초자료를 검색·수집하는 것은 새로운 정보의 생산 또는 가공에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두6001 판결 참조).
(2) 피고가 이 사건 정보를 보유·관리하는지 여부 앞서 인정한 사실과 을 제4 내지 8， 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면，피고가 이 사건 정보를 원고가 구하는대로 직접 보유·관리하고 있지 아니할 뿐만 아니라，피고가 통상 사용하는 컴퓨터 하드웨어 및 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 원고가 구하는 대로 편집할 수 있다고 할 수 없고，나아가 그러한 작업이 피고의 컴퓨터시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아니한다고 할 수 없으므로，결국 피고가 이 사건 정보를 보유·관리한다고 보기 어렵다. (가) 국세청은 업무상 필요가 있을 경우 납세자의 개인정보가 담긴 통합시스템에 접속하여 납세자의 개인정보를 열람할 뿐이고， 피고가 접속한 내역을 따로 작성하거나 전자문서의 형태로 보관하고 있지 아니하다. (나) 국세공무원이 통합시스템에 접속하기 위하여는 로그인을 하여야 하는 통합 시스템의 특성상 로그인 기록은 자동적으로 사람이 읽을 수 없는 컴퓨터 기계어로 구성된 로그 파일의 형태로 저장된다. (다) 국세청은 이러한 열람내역에 대한 로그 파일을 별도의 전용서버가 아닌 주 전산기에 저장하고 있고，국세청 주전산기의 저장용량 한계로 최근 1년 정도의 로그 파일만 저장하고 있고，1년 이전의 로그 파일은 행정부 내 주전산기를 관리하는 행정 안전부 통합전산센터에 별도로 백업하여 보관하고 있다. (라) 당초 B가 피고에게 요청한 개인정보 열람내역은 피고가 문서·도면·사진 등의 형태가 아니라 원시자료인 로그인 기록만 로그 파일의 형태로 보관하고 있었던 것으로， 피고 정보공개담당자가 정보공개에 응하여야 한다고 오해한 결과 정보보안담당자에게 열람내역 추출을 강력히 요구하여 원시 로그 파일에서 조회내역 대상자료 추출，기계어 변환，화면코드 변환 등의 4단계 전산화 작업과정을 거쳐 상당한 시간을 들여 B에 대한 조회내역을 작성한 것이다. (마) 피고는 △△△△공단 또는 △△○○보험공단과 달리 현재 열람내역 자체는 물론 자동화된 프로그램에 의하여 열람내역을 추출하는 시스템이나 프로그램을 보유하고 있지 아니하다. (바) 국세청은 △△△△공단이나 △△○○보험공단에 비하여 직원의 숫자가 많고 업무의 범위도 복잡하여 처리하는 개인정보의 양이 훨씬 더 많을 뿐만 아니라，위 공단들의 전산시스템은 국세청으로부터 제공받은 소득자료를 근거로 국민연금이나 건강 보험료 산정 등 비교적 단순한 업무에 사용되고 있으나，국세청의 전산시스템은 각종 세목별 국세에 대한 신고·납부와 부과·정수 외에 각종 신고·수집 자료의 분석，탈세혐의자 분석 등 광범위하고 복잡한 업무를 수행하고 있다.
(3) 소결론 따라서 피고가 이 사건 정보를 보유·관리하고 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라， 피고에게 이 사건 정보와 같은 시스템 로그인 기록 등 접속내역을 새롭게 가공·생산 하여 원고에게 제공할 의무가 있다고도 할 수 없으므로， 원고의 정보공개를 거부한 이 사건 처분은 적법하고，이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각할 것 인 바，제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로，원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판결 내용은 붙임과 같습니다.