종합부동산세법의 위헌 여부

사 건 2022구합23311 종합소득세부과처분취소 원 고 AAA 피 고 BB세무서장 변 론 종 결

2023. 3. 2. 판 결 선 고

2022. 03. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2021. 12. 14. 원고에게 한 2021년 귀속 종합부동산세 12,095,040원 및 농어촌 특별세 2,419,000원의 부과처분을 취소한다.

• 가. 원고는 부동산 임대 및 관리업을 영위하는 회사로서 2020. 5. 15. 대구 동구 효목동 000-00 소재 다가구주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)을 임의경매 절차에서 낙찰 받아 같은 날 소유권이전등기를 마쳤다.
• 나. 피고는 원고가 2021년 종합부동산세 과세기준일인 2021. 6. 1. 현재 이 사건 주택을 보유하여 주택 분 종합부동산세 납세의무자에 해당한다고 보고, 2021. 12. 14. 원고에게 종합부동산세 12,095,040원, 농어촌특별세 2,419,000원을 결정·고지하였다(이하‘이 사건 과세처분’이라 한다).
• 다. 원고는 이 사건 과세처분에 불복하여 2022. 2. 8. 조세심판원에 심판청구를 하였으나 조세심판원장은 2022. 4. 26. 원고의 심판청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

이 사건 과세처분의 근거가 된 구 종합부동산세법(2022. 9. 15. 법률 제18977호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제9조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 아래와 같은 이유에서 헌법에 위반되므로, 이 사건 과세처분은 위법하여 취소되어야 한다.

• 가. 조세법률주의, 권력분립주의 위반 이 사건 법률조항은 과세표준 및 세율이 부동산 공시가격을 토대로 결정되도록 정하고 있고, 공시가격 결정에 필요한 사항은 모두 하위규범인 국토교통부 훈령에 위임하고 있어, 사실상 국토교통부 훈령에 의하여 세율을 결정하는 결과가 되어 조세법률주의, 권력분립주의에 위반된다.
• 나. 조세평등원칙 위반 이 사건 법률조항에 의하면 법인에 대하여 부과되는 세율은 주택의 가액에 관계없이 30/1000 (조정대상지역이 아닌 지역에서 2주택 이하를 소유한 경우) 또는 60/1000(3주택 이상을 소유하거나 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우)의 단일세율이 적용되는데, 주택을 소유한 법인은 아무리 낮은 가액의 주택을 보유하더라도 고액의 주택을 소유한 개인과 동일하게 고율의 종합부동산세를 납부할 의무를 부담하는 결과를 초래하여, 조세평등원칙에 위배된다.
• 다. 과잉금지원칙에 위반한 재산권 침해 이 사건 법률조항에 따라 법인에게 부과되는 종합부동산세율은 3.6%(2주택 이하를 소유한 경우, 농어촌특별세 포함) 내지 7.2%(조정대상지역 2주택을 소유한 경우)로, 이는 시중 금융기관의 이자 및 통상적인 임대수익률에 대비하여 현저히 높은 세율이므로 법인의 임대수입의 전부가 세금으로 납부될 가능성이 있고, 보유한 주택의 처분 등으로 현실화된 수익이 없음에도 불구하고 과다한 세금을 부담하게 되어 과잉금지원칙에 위반하여 사유재산권을 침해한다.
• 라. 신뢰보호원칙 위반

2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되기 전의 종합부동산세법 제8조 제1항 은 납세의무자가 법인인 경우에도 공시가격 합산금액에서 6억 원을 공제한 금액을 기준으로 과세표준을 결정하고 있었는데, 개정된 이 사건 법률조항 제8조 제1항은 납세의무자가 법인인 경우 위 과세표준 공제 대상에서 제외하고 있어, 법인은 6억 원 이하의 주택을 취득하더라도 일률적으로 종합부동산의 납부의무를 부담하게 되었는바, 개정 전 규정 을 신뢰하고 6억 원 이하의 주택을 취득한 법인의 과세 예측가능성을 침해하여 신뢰보호원칙에 위배된다.

[별지] 관계 법령 기재와 같다.

• 가. 조세법률주의, 권력분립주의 위반 여부

1. 관련 법리

• 가) 헌법 제38조, 제59조의 조세법률주의는 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 과세기간 등의 과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고, 과세요건을 명확하게 규정하여 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 배제함으로써 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장함에 있는 것으로 그 핵심적인 내용은 과세요건법정주의와 과세요건명확주의이다. 그러나 조세법률주의를 지나치게 철저하게 시행한다면, 복잡․다양하고도 끊임없이 변천하는 경제상황에 대처하여 적확하게 과세대상을 포착하고 적정하게 과세표준을 산출하기 어려워, 담세력에 응한 공평과세의 목적을 달성할 수 없게 된다. 조세법률주의를 견지하면서도 조세평등주의와의 조화를 위하여 경제현실에 응하여 공정한 과세를 하고 탈법적인 조세회피행위에 대처하기 위해서는, 납세의무의 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 관련된 것이라 하더라도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 이를 위임할 필요가 있다(헌법재판소 2002. 1. 31. 선고 2001헌바13 결정 등 참조).
• 나) 헌법 제75조, 제95조의 입법취지에 비추어 볼 때, 법률에는 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 그러나 고도로 복잡․다양하고 급속히 변화하는 행정환경 하에 있는 현대국가로서는 필연적으로 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 행정수요에 적절히 대처할 필요성이 요구되는 점에 비추어 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성․명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다. 또한 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 한다(헌법재판소 2003. 12. 18. 선고 2001헌마543 결정, 헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 2003헌가2 결정 등 참조).

2. 판단 아래와 같은 이유에서 이 사건 법률조항 중 과세표준인 주택의 공시가격 부분이 조세법률주의, 권력분립주의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.

① 종합부동산세의 과세대상 및 그 범위, 산출방법 등의 영역은 조세부담의 형평성과 함께 수시로 변동하는 부동산가격 등 경제상황, 지역에 따라 다른 지방재정 상황 등 복잡다기한 사회·경제적 현상에 응하여 결정하여야 하는 사항으로서 기술적이고 실무적·정책적인 판단을 필요로 하는 영역이므로, 기본적인 과세요건은 법률로 정하되 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용된다고 봄이 타당하다.

② 국민들이 보유하는 자산 가운데 주택이 차지하는 비중이 높고, 주택은 주거의 안정이라는 가치와 밀접한 관련이 있는 자산인 점, 주택 시장에는 복잡한 이해관계가 얽혀 있고 거시경제 흐름에 따라 급격한 변화가 일어날 수 있는 점 등에 비추어, 종합부동산세와 관련하여서는 상황 변화에 따라 다양한 방식으로 행정수요에 적절히 대처할 필요가 있고 그 규율대상이나 방법 또한 지극히 다양하거나 수시로 변화될 수 있는 성질을 가진다고 할 것이므로, 종합부동산세법이 구체적인 위임범위를 정하여 대통령령으로 위임한 것이 위법하다고 볼 수 없다.

③ 종합부동산세의 과세표준이 되는 ‘공시가격’에 대하여 종합부동산세법은 제2조 제9호에서 ‘공시가격은 부동산공시법에 따라 가격이 공시되는 주택 및 토지에 대하여 위 법에 따라 공시된 가액을 말하고, 다만 위 법에 따라 가격이 공시되지 아니한 경우에는 지방세법 제4조 제1항 단서 및 같은 조 제2항에 따른 가액으로 한다’고 규정하고 있어, 종합부동산세법이 공시가격의 산정기준이나 한계를 정하지 않았다거나 지나치게 예측가능성을 저해하는 것이라 보기도 어렵다.

• 나. 조세평등원칙 위반 여부

1. 관련 법리

• 가) 조세평등원칙은 헌법 제11조 제1항에 의한 평등의 원칙 또는 차별금지의 원칙의 조세법적 표현이라고 할 수 있다. 그리하여 조세평등원칙은 정의의 이념에 따라‘평등한 것은 평등하게’, 그리고 ‘불평등한 것은 불평등하게’ 취급함으로써 조세법의 입법과정이나 집행과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이라고 할 수 있다. 다만, 조세평등원칙은 국민에 대하여 절대적인 평등을 보장하는 것이 아니라, 합리적인 이유 없이 차별하는 것을 금지하는 취지이므로, 규율하고자 하는 대상의 본질적 차이에 상응하여 법적으로 차별하는 것은 그 차별이 합리성을 가지는 한 조세평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다[헌법재판소 2007. 1. 17. 선고 2005헌바75, 2006헌바7, 8(병합) 결정 등 참조].
• 나) 오늘날 세원(稅源)이 극히 다양하고 납세의무자인 국민의 담세능력에도 차이가 있을 뿐만 아니라, 조세도 국가재원의 확보라는 고전적 목적 이외에 다양한 정책적 목적으로 부과되고 있기 때문에, 조세법의 영역에서는 입법자에게 광범위한 형성권이 부여되어 있다. 다만 이러한 결정을 함에 있어 입법자는 재정정책적, 국민경제적, 사회 정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 교량을 통하여 그 조세관계에 맞는 합리적인 조치를 하여야만 평등원칙에 부합할 수 있으며, 입법형성권의 행사가 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에는 조세평등주의에 반하여 위헌이 된다(헌법재판소 2011. 3. 31. 선고 2009헌가22 결정 등 참조).
• 다) 특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제이다(헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 92헌바49, 52 결정, 헌법재판소 2001. 12. 20. 선고 2000헌바54 결정 등 참조). 입법자가 선택한 세율 체계가 입법목적, 해당 세목의 과세객체나 과세대상의 특징 등에 비추어 현저히 자의적이라고 보기 어려운 이상, 이를 조세평등주의에 위반된다고 보기 어렵다[헌법재판소 2017. 9. 28. 선고 2016헌바143, 214, 277, 304, 305, 306, 385, 402, 2017헌바151, 167, 168, 194(병합) 결정 등 참조].

2. 판단 이 사건 법률조항 제9조 제2항은 납세의무자가 법인 또는 법인으로 보는 단체인 경우, 제9조 제1항의 규정과 달리, 주택별 공시지가를 토대로 산출된 과세표준에 따라 누진세율을 적용하지 아니하고, 제9조 제1항 제1호, 제2호에서 규정한 최고 세율을 단일 세율로 적용하여 개인과 법인을 달리 취급하고 있다. 법인은 개인에 비하여 월등한 자금동원능력을 보유하고 있고 취득하는 부동산의 규모도 막대하므로, 법인이 자금을 생산자본으로 사용하지 않고 목적사업에 불요불급한 부동산을 투기 목적으로 취득할 경우에는 급격한 지가상승을 유발하고, 기업자금을 토지매입자금으로 사장시킴으로써 기업의 재무구조가 부실해지고 경쟁력이 약화되는 결과를 초래하는 등 국민경제의 건전한 발전을 더욱 저해하게 될 것인바(헌법재판소 2000. 2. 24. 선고 98헌바94 등 결정 참조), 이와 같이 양 주체가 경제계에서 차지하는 지위나 영향력의 차이, 세법적 취급의 차이 등에 비추어 보면 개인과 법인은 본질적으로 동일한 집단이라 보기 어렵다(헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2010헌바2 결정 참조). 법인과 개인을 동일한 집단이라고 보더라도, 이 사건 법률조항 제9조 제2항이 법인에 대해서 개인과 다르게 종합부동산세율을 정하고 있는 것은 법인의 투기수요를 차단하기 위한 것으로서, 개인에 비하여 보다 많은 자금력을 보유한 법인의 부동산 투기가 우리 경제에 미치는 영향력 등을 고려할 때 법인의 부동산 투기를 규제할 공익적 요청이 더욱 크다는 점에 기인한 것이고, 나아가 이로 인하여 개인과 법인의 전체 세부담의 차이가 발생한다고 하더라도 아래 나.항에서 보는 바와 같이 법인의 재산권을 중대하게 제한하는 정도에 이르는 것으로 보이지도 않는바, 이러한 점들을 종합하면 종합부동산세의 적용세율에 있어 개인과 법인을 차별 취급하는 데에는 그 합리적 이유가 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 조세평등주의에 위반하여 위헌이라고 보기 어렵다.

• 다. 과잉금지원칙에 위반한 재산권 침해 여부

1. 관련 법리

• 가) 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2000헌바28 결정 참조). 일반적으로 조세의 부과ㆍ징수는 국민의 납세의무에 기초하는 것으로서 재산권의 침해가 되는 것은 아니지만, 그로 인하여 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상 몰수, 소급입법에 의한 재산권 박탈 등의 결과가 초래되는 경우에는 재산권의 본질적 내용을 침해할 수 있으므로, 국가가 공익 실현을 위해 조세를 부과ㆍ징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있는 한도에서만 조세부담을 지울 수 있다[헌법재판소 2001. 2. 22. 선고 99헌바3, 46(병합) 결정 등 참조].
• 나) 종합부동산세와 같이 국가재정 수요의 충당에서 더 나아가 부동산가격안정 등의 적극적인 목적을 추구하는 유도적ㆍ형성적 기능을 지닌 정책적 조세에 있어서는 당해 조세가 추구하는 특별한 정책 목적과의 관계에서 그 수단인 조세의 부과가 정책목적 달성에 적합하고 필요한 한도 내에 그쳐야 할 뿐만 아니라 그 정책 목적에 의하여 보호하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에도 비례관계를 유지하여 과잉금지의 원칙에 어긋나지 않아야 한다.

2. 판단 아래와 같은 이유에서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 납세의무자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

• 가) 목적의 정당성 이 사건 법률조항은 부동산 보유에 대한 조세 부담의 형평성을 제고하는 한편 법인 또는 다주택자 등의 투기 수요를 차단하기 위한 목적에서 법인에 대한 종합부동산세 과세를 강화한 것으로, 입법목적의 정당성이 인정된다.
• 나) 수단의 적절성 조세법규를 어떤 내용으로 규정할 것인지는 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제인바(헌법재판소 2001. 12. 20. 선고 2000헌바54 결정 등 참조), 종합부동산세를 정하면서 어떠한 세율로 과세할 것인지 여부도 종합부동산세의 목적, 과세표준액의 평가방식, 세액단계별 납세의무자 및 납세액의 분포, 실제 조세부담률, 종합부동산세가 세수에서 차지하는 비율 등을 종합하여 입법정책적으로 결정되어야 할 사항이다. 따라서 법인에 대하여 주택 수를 기준으로 누진세율을 적용하되, 개인에 비하여 높은 단일 세율로 과세하도록 한 것은, 입법재량의 범위 내에서 부동산의 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로 봄이 상당하다.헌법 제35조 제3항, 제122조는 국가에 토지재산권에 관한 광범위한 입법재량을 부여함과 아울러 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력할 의무를 부과하고 있고, 종합부동산세법은 위 헌법 규정의 구체적인 구현방법으로서 부동산의 가격안정을 도모하여 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 그 목적으로 하고 있는바(종합부동산세법 제1조), 방법의 적절성 또한 수긍할 수 있다.
• 다) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지 면적 또한 인구에 비해 절대적으로 부족하며, 주택 역시 위와 같은 토지 없이는 건축될 수 없다는 점 등에 비추어 보면, 토지나 주택은 그 사회적인 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니며, 그에 대해 공동체의 이익이 더 강하게 관철될 것이 요구된다[헌법재판소 1989. 12. 22. 선고 88헌가13 결정, 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 결정 등 참조]. 이 사건 법률조항에서 정한 세율(2주택 이하 소유의 경우 30/1000, 3주택 이상 또는 조정대상지역 내 2주택 소유의 경우 60/1000)이 과다하게 높다고 보기 어렵고(2022. 12. 31. 법률 제19200호로 개정되어 2023. 1. 1.부터 시행된 종합부동산세법 제9조 제2항 에서는 2주택 이하 소유의 경우 27/1000, 3주택 이상 소유의 경우 50/1000으로 세율 수준이 이 사건 법률조항에서 정한 세율에 비하여 0.003 내지 0.01 정도 인하되기는 하였으나, 그 인하 정도에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에서 정한 세율이 지나치게 높다고 보기는 어렵다), 부과된 재산세를 별도로 공제해 주는 장치도 마련하고 있으며(종합부동산세법 제9조 제3항, 제4항, 제14조 제3항, 제4항), 종합부동산세법 제15조 에서 직전년도에 부과된 종합부동산세액의 일정 비율을 초과할 수 없도록 세 부담의 상한 규정을 마련하고 있다. 이러한 점을 종합하여 보면, 종합부동산세법이 규정한 법인의 조세 부담은 재산권의 본질적 내용인 사적 유용성과 원칙적인 처분권한을 여전히 부동산 소유자인 법인에게 남겨 놓은 한도 내에서의 재산권의 제한에 불과하다 할 것이고, 그에 비하여 부동산의 과다 보유 및 부동산에 대한 투기적 수요 등을 억제함으로써 부동산 가격안정을 꾀하여 국민경제의 건전한 발전을 도모함으로써 얻을 수 있는 공익이 더 크다고 할 것이어서 피해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다고 보기 어렵다.
• 라. 신뢰보호원칙 위반 여부

1. 관련 법리 법률의 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 신뢰보호원칙상 허용될 수 없다. 그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등에 의하여 개정된 법규·제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌법재판소 2002. 2. 28. 선고 99헌바4 결정, 헌법재판소 2019. 8. 29. 선고 2017헌바496 결정 등 참조). 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌법재판소 2019. 8. 29. 선고 2017헌바496결정 등 참조).

2. 판단 종합부동산세법 제8조 제1항 은 2005. 1. 5. 제정된 후 납세의무자별로 과세표준에서 일정 금액을 공제하는 기본공제를 두었고, 2020. 8. 18. 개정 이전까지 금액 공제 범위에 관하여 변동이 있었을 뿐 납세의무자가 법인인지 자연인인지에 따라 기본공제를 달리하는 규정이 존재하지 않았다. 따라서 원고는 보유하고 있는 부동산에 대하여 종합부동산세가 부과되는 경우 그 과세표준에 기본공제가 이루어질 것이라는 기대 내지 신뢰를 가졌다고 볼 수는 있다. 그러나 과세표준에서의 기본공제는 기본적으로 조세우대조치라 할 것인데, 조세 우대조치에 대한 기대나 신뢰가 영구히 보호할 필요나 가치가 있는 것이라고 할 수는 없고, 또한 복잡다양한 경제현상에 따라 신축적인 개정이 요구되는 조세법에서 그러한 조세우대조치는 잠정적인 것으로서 장래에 축소 내지 폐지되는 방향으로 개정될 수 있으리라는 것을 충분히 예측할 수 있으므로 원고에게 법률의 존속에 대한 신뢰가 존재한다고 하더라도 신뢰보호 가치가 크다거나 헌법상 권리로서 보호하여야 할 필요성이 있다고 볼 수는 없다. 반면, 법인에 대한 기본공제를 배제함으로써 그에 해당하는 주택 등 투기수요를 차단하려는 입법목적은 그 공익적 요청이 충분히 인정된다. 따라서 이 사건 법률조항에서 법인인 납세의무자를 종합부동산세의 기본공제 대상에서 제외한 부분이 헌법상 신뢰보호원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

• 마. 소결론 이 사건 법률조항이 위헌이라고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.